食品安全共治中的信任斷裂與制度因應

2016-11-19 06:53:28吳元元

現代法學 2016年4期

摘要：作為治理機制創新的縮影，共治模式意味著我國食品安全治理實踐業已從監管中心主義適時轉向協力互補的善治軌道，具有良性制度變遷的積極意涵。信任是共治模式中整合多元力量、凝聚各方共識的制度紐帶，然而其在公眾指向監管部門、科學社群、市場主體等方面相繼發生斷裂，表明食品安全共治在公權力執法、知識治理、市場規訓等多個維度遭遇“失靈”。引發信任危機的深層次因素既關涉“運動式執法”不當取代法理型支配，也涉及科學社群無力塑造知識權威，同時與公眾風險感知的社會屬性息息相關。從整體主義視角看，應當以系統性的進路，改善監管部門的執法信息基礎及其危機性風險交流方法、構筑科學社群的平衡約束機制、建立消費者認知教育制度，進而在普遍意義上穩定公眾預期，重塑共治模式的信任紐帶。

關鍵詞：食品安全共治；信任斷裂；法理型支配；平衡約束機制；風險主觀感知

中圖分類號：DF 414文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.04.06

一、問題的緣起：食品安全共治何以可能食品安全治理是國家治理體系的重要組成部分，是現代國家治理機制設計必須予以有效因應的重要民生法治議題。作為風險社會中食品安全治理優化的投影，近年來我國先后從制度、組織、技術等多個層面切入，力圖全面構筑食品安全風險防治體系：及時廢止原有的《中華人民共和國食品衛生法》，在2009年出臺并于2015年修訂通過了系統性更強的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）；設置國務院食品安全委員會，從科層權威角度增強全國食品安全治理的統一協調性；組建國家食品藥品監督管理總局，進一步整合優化執法資源；組建國家食品安全風險評估專家委員會，推動風險評估技術優化升級等。然而，上述治理優化的種種努力卻在當下遭遇嚴峻的現實壁壘：從三鹿“三聚氰胺”奶粉到雙匯“瘦肉精”豬肉，再到跨國肉制品巨頭福喜公司改裝上市的過期劣質產品，重大食品安全事件此起彼伏，不少著名品牌異化成制售假冒偽劣的“避風港”，嚴重損及消費者的安全預期；在日常的媒體報道披露中，“塑化劑”白酒、“蘇丹紅”鴨蛋、地溝油、毒豆芽等有毒有害食品始終不絕其蹤，“今天我們還能吃什么”成為公眾心中揮之不去的安全陰影，并逐層累積、日漸放大成無處不在的集體焦慮。

在現實的危機挑戰下，我國食品安全治理模式與現代國家治理體系的科學化進程同步，開始積極探索多元治理之道。2015年4月24日修訂通過、同年10月1日起實施的《食品安全法》將“社會共治”給予基本法律層面的確認，將之規定為今后我國食品安全治理的基本制度之一。從《食品安全法》的法律效力以及隨后在全國各地開展的多層次食品安全協同治理實踐來看，我國當前的食品安全治理業已轉向共治機制，其力圖改變既往拘泥于監管中心主義的窠臼，全面吸納一切可能的治理力量，建構增益互補的安全控制體系，這是食品安全領域福柯意義上治理技術 [1]的深刻變革。共治的制度化，意味著食品安全治理中面臨的各種問題、挑戰業已納入協同互補的處理機制，而不再由公權力主體壟斷治理。這一體系化的制度思路，既需要以國家強制為核心的監管權威，需要以專業技術機構、行業協會等為代表的科學社群科學社群是以其專業知識和技術理性在治理決策中履行咨詢、建議、顧問等智識職能的社會主體的概稱，專業技術機構、行業協會是其中的典型代表。的智力支持，需要廣大公眾基于“用腳投票”的彌散化的市場制裁，更需要借助信用體系建設推動市場主體的自我約束[2]。只有有機整合這些不同源泉、不同形式、不同適用機理的多元力量，才能彼此取長補短，發揮體系化治理效力。

食品安全共治，究其實質，在于借“共”而達“治”，非“共”則無以為“治”。在“共”的治理體系中，講求的是多元力量信任互助、同心戮力，是各方主體圍繞“治”的共識性目標而形成和諧均衡格局，其間他們以積極能動的自覺性加入治理的行列，在協力共進的治理實踐中最大程度地展現主人翁的立場。以“共”達“治”，以主體間性取代主客二分，在這一根本性變革的背面，究竟以何種深層次因素作為制度基礎方能成就各方主體之間協力共進的均衡格局呢？易言之，是何種因素改變了各方主體原本原子化的分布狀態，將之有效地粘合成互補增益的治理有機體，進而順利實現以“共”達“治”的制度目標？

二、通過信任的食品安全共治之道現代法學吳元元：食品安全共治中的信任斷裂與制度因應從共治模式的運行機理看，其得以聚合各方的制度紐帶在于信任。人類的任何社會合作行動，都需要一個基礎性前提：在信息不對稱的社會約束性條件下，行動主體之間能夠實現彼此期待的行為選擇預期，建立起對于相對方行動之恒常性認知，在此基礎上產生人際信任。舍此，合作將無從發生，也難以為繼。“人際之間若無普遍的信任，社會就會解組，因為很少有關系建立在對他人行動全面、徹底確知的基礎上。”[3]信任附著于一定的社會關系之上，按起源劃分，社會關系分為先賦性關系、準先賦性關系、獲致性關系[4]；按照功能劃分，可分為情感性關系、工具性關系、混合性關系[5]；按照交往的親疏距離分，則分為家人連帶關系、熟人連帶關系、弱連帶關系、無連帶關系[6]。盡管視角不同，但上述分類分享了一個隱含的共同標準，即依據主體之間熟悉/陌生的差異程度進行界分。以社會關系為主軸，可以構建出人際信任的“差序格局”：（1）社會互動以行動者自我為起始原點；（2）與該中心原點的距離越近，情感性關系越強，越值得信任；（3）從中心原點外推開來，情感性關系逐漸減弱，工具性關系逐漸增強，信任也隨著成員之間的離散化程度加深而淡化[3]283-284。循此邏輯，在以工具性關系、無連帶關系等為代表的陌生化關系中，倘若缺乏特定的制度安排以保證行動者對于彼此行動的穩定預期，則其中的信任最為淡薄，也最難在這類關系覆蓋的群體當中建立合作。正是在這個領域當中，人們尤其需要借助科學的機制設計、借助法制手段[7]建立普遍信任即制度信任[8]，借助這一基于制度威懾的信任（deterrence-based trust）[9]彌補特殊信任即情感/血緣信任之失。進一步分析表明，信任的指向和分布是由信息決定的。究其實質，信任是對由信息不對稱所帶來的不確定性的一種應對機制——在無法確知相對方的具體行動選擇時，仍然對其選擇保有穩定預期，主觀認定其仍將選擇信任者所預期的行動。由此可以推知，如果沒有信息不對稱，各方的行動選擇都是可觀測、可驗證的[8]198，那么在這一確知的狀態下就無需信任，各方主體可以根據完全信息進行決策；如果一方相對于其他主體處于信息不對稱的狀態，那么此時的人際信任則是由信息劣勢方指向信息優勢方，是前者對于后者在互動過程中的穩定預期。對于信息對稱狀態或者信息優勢者，信任沒有適用的必要。

作為社會合作的一種重要形式，食品安全共治同樣需要將信任作為基石，需要信任將原本離散分布的各方主體有效聚合起來。在當下的實踐運作中，食品安全共治的運行成本主要涉及公權力執法、知識治理、市場規訓，因此，其對應的社會互動及摩擦也主要在監管部門、科學社群、市場主體和社會公眾之間展開。從物理距離、社會親疏、關系空間角色等維度看，共治關涉的各方是典型的陌生化關系，其間支撐合作展開的力量只能是各方基于對法定制度安排的穩定預期而生成的制度信任。也就是說，在給定的食品安全法律制度下，各方必須按照彼此預期的那樣進行行為選擇、履行權利義務，否則就會受到制度的懲罰，從而生成非人格化的制度信任[10]。同時，從信息之維看，共治體系中的信息不對稱分布并非是均勻的，即各方并不是平等地處于互為信息不對稱的地位。由執法權力、專業知識/技術、職業實踐經驗等決定，監管部門、科學社群、市場主體三大類別相較于普通公眾對于食品安全這一議題顯然具有更好的信息能力和左右重大決策的行動能力，是信息優勢一方，普通公眾則相應地處于信息劣勢一方，對于信息優勢者來說，并無信任適用的必要。因此，共治中的信任問題主要發生在由普通公眾分別指向監管部門、科學社群、市場主體的三個路向上。基于上述社會關系與信息能力的雙重作用，如欲有效凝聚共識、提高認同、減少共治模式的運行成本或摩擦，則由普通公眾指向監管部門、科學社群、市場主體的制度信任需求就顯得格外迫切，倘若這一需求無法得到滿足，用心良苦的“共治”也只能是各方主體在規范性層面的語詞虛擬組合而已。與共治模式的社會關系結構和信息分布狀態相適應，本文將分析的視角聚焦于普通公眾指向監管部門、科學社群、市場主體的三類制度信任。

三、共治模式下的信任斷裂及其展開形態信任對于食品安全共治須臾不可或缺。然而，必備的制度紐帶卻在治理實踐中遭遇層層斷裂，導致共治實踐在公權力執法、知識治理、市場規訓等不同維度相繼發生“失靈”，社會公眾對之展現出復雜而微妙的不信任心理和集體焦慮，嚴重損及共治績效。

（一）公眾—監管部門的信任斷裂

“民以食為天”，食品安全在國家治理體系中的重要位序決定了現代民族國家普遍將其作為優先目標納入社會治理戰略規劃，由承載科層理性的監管部門予以實施。作為治理戰略的實踐者，監管部門既具有受托于國家—公意的合義理性（legitimacy），又具有整合智力支持、強制信息披露、懲處違法枉行的行動力，理應在價值、事實兩個維度均獲得足夠的社會信任。然而從宏觀層面看，公眾對監管部門的執法績效普遍表示失望：在一年一度具有廣泛影響的“中國綜合小康指數”調查中，2015年“中國平安小康指數”項下對食品安全明確表示擔憂的人數比例竟然高達77.8%，“最讓人擔憂的十大安全問題”項下食品安全連續五年“榮登”榜首，而對于“最受關注的十大焦點問題”的民意排序，食品安全也以44.8%的關注度名列第一[11]。如前所述，我國業已從制度、組織、技術等多個層面力圖改進執法績效，然而不斷強化的執法努力背后卻是公眾對于食品安全揮之不去的集體焦慮，可見監管部門的社會信任資本正在發生重大流失。在微觀層面，食品安全個案中的行動者用看似“過頭”的選擇表達對于監管部門的高度不信任。在“圣元奶粉疑致兒童性早熟”事件中，盡管原衛生部已于2010年8月15日正式發布了“湖北3例嬰幼兒單純性乳房早發育與食用圣元優博嬰幼兒乳粉沒有關聯”的官方結論[12]，但眾多家長卻并不認可，一位王姓家長甚至自行送檢，并告知媒體其后將把自行送檢的結果公之于眾[13]。以衛生部之科層權威，其正式發布的官方結論非但不能消弭眾家長的疑慮，反而引發家長以“自行送檢”表達的強烈質疑和挑戰，韋伯意義上的科層理性在此顯得格外羸弱。

提供包括但不限于食品安全的社會安全秩序是現代民族國家的職能所在，食品安全治理績效事關國家的基礎權力，即國家“將其命令貫徹全境、協調社會生活的制度能力”[14]。在公共規制領域，基礎權力直接影響國家觸角進入社會、建構公序良俗的戰略目標能否順利落實。國家以基礎權力深度介入社會，力圖實現上令下行、法律一體尊奉的良性秩序結構，這里就存在著一種支配類型——法理型支配。任何形式的權力支配，都需要一定的合義理性基礎以及相應的支配對象基于合義理性而產生的服從，也就是說，支配或權威“可能會基于非常不同的服從動機：由最單純的習慣性服從，到最純粹理性的利益計算。因此每一種真正的支配形式都包含著最起碼的自愿服從之成分”[15]。對于法理型支配而言，足以確保公眾自愿服從的支配的合義理性基礎在于法令規章的合法律性、科層執法的效率優勢以及公眾由此生成的對于秩序安全的穩定預期。食品安全領域中公眾普遍存在的質疑、失望、焦慮集中反映了監管部門作為國家基礎權力的受托者面臨的信任資本嚴重流失，而這種重要社會資本的減損，意味著治理的合義理性基礎被極大地侵蝕。在信任危機折射出來的科層理性失落背景下，盡管我國業已實施多維的治道變革，但食品安全監管仍然未能如同韋伯對法理型支配所描述的那樣，實現以“精準、迅速、明確、熟悉檔案、持續、謹慎、統一、嚴格服從、防止摩擦以及物資與人員費用的節省”[16]為特質的科層執法理想，國家的基礎權力在這一領域遭遇了不應有的弱化。

（二）公眾—科學社群的信任斷裂

從共治的知識之維看，以專業技術機構、行業協會為代表的科學社群應當以知識理性糾偏科層恣意，以公共立場應對部門私益，以科學精神溝通大眾，是連通監管決策與公眾意志的“調制解調器”。但在公眾—科學社群的互動中，信任危機也相當突出。專業技術機構是科學社群的一個重要類別，國家食品安全風險評估專家委員會（下文根據行文需要簡稱委員會）是食品安全治理行動中專業技術機構的典型代表，承擔著科學顧問的制度角色[17]。作為知識的組織建制，該委員會是食品安全風險評估的國家級權威專家組織，應當運用其專業知識、技能和經驗，獨立、全面、不偏不倚地判斷評估對象的潛在安全風險，以其科學倫理的立場作出可信的結論。但是，委員會第一次作出評估報告就陷入公信力“滑鐵盧”。2010年5月14日，委員會根據原衛生部的委托，發布了《中國食鹽加碘和居民碘營養狀況的風險評估》報告，認為繼續實施食鹽加碘策略對于降低居民的碘缺乏風險十分必要[18]。孰料該報告甫一問世即引發信任危機，社會公眾質疑之聲不絕于耳，對其據以作出結論的科學依據、具體分析過程、結論的可靠性等予以持續追問。在強大的輿論聲浪中，原衛生部不得不取消原本計劃繼續實施的食鹽強制加碘規定[17]91。在備受矚目的白酒“塑化劑”事件中，科學顧問的知識角色也相當不成功。鑒于酒鬼酒“塑化劑”含量嚴重超標引起的廣泛關注，原衛生部組織國家食品安全風險評估專家委員會等機構就白酒中“塑化劑”對健康的影響進行了風險評估審查。在發布的《白酒產品中塑化劑風險評估結果》中，該委員會指出：白酒中DEHP和DBPDEHP是鄰苯二甲酸二（2-乙基己基）酯，DBP是鄰苯二甲酸二丁酯，是塑料加工中廣泛使用的增塑劑即塑化劑。的含量分別在5mg/kg和1mg/kg以下時，對飲酒者的健康風險處于可接受水平[19]。然而對于這一專業結論，廣大公眾依然不買賬，他們迅速啟動“用腳投票”的行動策略，對于科學顧問及其知識優勢表達了更為強烈的不信任：酒鬼酒在沈陽、廣州、上海等多地遭遇下架，即便在暫時未被下架的長沙，銷量也已經大幅下降[20]。

作為科學社群的另一類重要主體，行業協會同樣難逃備受質疑的命運。按照共治的理想類型，行業協會的知識職能是基于其累積的專門知識和管理經驗從公共溝通的角度提供行業信息，從而在公共規制領域借助社團主義的實施而實現溝通理性。不過，從知識信任來看，以行業協會為代表的社團主義實踐并不理想。在乳業標準的制度建設過程中，中國乳制品工業協會和中國奶業協會多次偏離溝通理性的立場，圍繞乳業安全標準的制定、修改明爭暗戰，以行業專家的社會形象拋出彼此矛盾的結論，令消費者無所適從，不知“科學”究竟花落誰家。在“禁鮮令”的爭奪中，乳制品工業協會主張“禁鮮”，奶業協會則堅決反對，消費者無法確定孰為可以置信的“知識”；在生乳標準的修訂中，針對乳制品工業協會的修訂意見，內蒙古奶業協會秘書長甚至提出了所謂“國情說”，認為目前中國乳品行業尚處于初級階段，降低有關標準有利于行業發展，否則全國奶農將受到嚴重損害[21]，此言一出，輿論一片嘩然。在如此似是而非的“專業信息”面前，“專家”異化為“磚家”，消費者的信任再度跌落，依舊只能借助“用腳投票”來尋求自身的安全確信。

（三）公眾—市場主體的信任斷裂

聲譽是促成食品安全共治的一個重要因素，運轉良好的聲譽機制能夠引導消費者以退出交易懲罰違法違規的交易相對方，也能夠使得守法合規的企業需要說明的是：首先，與個體相較，企業已經成為現代食品行業、社會食品消費體系中主要的生產者和供給者，是影響公眾健康安全的構成性變量，其作用深度、廣度遠非個體可比（尤其是流通渠道遍布全國的大中型企業、知名企業）。與此相適應，社會的公共評價也主要集中于企業，它們成為聲譽的主要承載者。其次，無論是生產企業的加工制作流程，抑或是流通企業的營銷策略，都更多地關涉行業內部的“專業型信息”（specific information），與普通消費者之間的信息不均衡更為突出。再則，基于消費心理規律，企業比個體更容易受到公眾的信任，消費者具有更高的概率遭遇來自企業的食品安全風險，近年來相當一部分企業特別是著名企業屢屢引致重大食品安全事件也恰恰證明了這一點。因此，為凸顯影響食品安全的核心因素，本文將對于市場主體的考察視角集中于企業，同屬于《食品安全法》規定的“食品生產經營者”范疇的個人以及其他相關主體則不納入分析框架。獲得市場平均價格之上的溢價回報[22]，其聲譽也由此成為具有交易價值的可交易資產[23]。但是，聲譽機制的有效運轉要以實現市場分離均衡[24]作為支撐條件。如果消費者能夠清楚區分“好企業”、“壞企業”，那么隨之生成的聲譽就是指向準確的，消費者的抵制購買或爭相搶購就是相關企業獲得的公平市場待遇，而這種公平待遇將為企業的策略選擇提供有效的指引；反之，如果“好企業”、“壞企業”之間模糊不清，市場呈現無效率的混同均衡狀態[24]315-342，那么當生產、經營假冒偽劣產品可以借助降低成本快速獲利時，企業就會獲得一個不當激勵而爭相展開“奔向底線”的競爭，最終導致市場整體質量全面下滑。

消費者對于市場主體的普遍不信任恰恰可能導致“好企業”、“壞企業”無法清晰界分，聲譽機制因懲罰過度而無從發揮激勵效應。在我國的食品安全治理中，聲譽機制的運轉時常出現異化形式：連坐，即某一行業中某生產經營主體發生食品安全事件后，消費者對整個行業進行“有罪推定”，將本應針對某一特定生產經營主體的抵制交易迅速擴散到整個行業，引發強烈的“池魚效應”。南京“冠生園”月餅被曝光使用陳餡制作后，各地的“冠生園”產品或是被經銷商大批退貨，或是遭到消費者嚴重抵制。其實，各地“冠生園”彼此獨立，并無任何生產經營關聯[25]。酒鬼酒“塑化劑”事件發生后，公眾對于白酒行業的集體信任度急劇下降。除各地業已發生經銷商爭相退貨外，調查顯示，受酒鬼酒“塑化劑”超標事件影響，高達60%的受訪者表示堅決不會再購買白酒送人[26]。這種集體不信任蔓延到證券市場，帶來的是更沉重的打擊：2012年12月3日截至收盤，滬綜指白酒板塊指數跌6.61%，其中山西汾酒、金種子酒、沱牌舍得、古井貢酒等跌停，五糧液、洋河股份等跌幅超8%，幾乎逼近跌停狀態[27]。凡此種種，不一而足，因公眾普遍的不信任心理導致的“連坐”令守法企業無法借助改進配方工藝、提高生產技術、改良產品質量來釋放積極的市場信號，無法將自己與競爭對手有效區分開來。它們非但不能獲得附著于“力爭上游”策略的價格溢價，反而要與實施枉行的競爭者一體承擔食品安全事件引發的代價和損失，是負外部性的最終承擔者。作為精于成本—收益計算的理性人，企業只需對守法/違法策略進行簡單比對，都會將后者作為自己的最優選擇，最終引發“劣幣驅逐良幣”的逆向選擇效應，使得整個行業產品質量陷入惡性循環的漩渦。

四、信任斷裂的發生機理與內生邏輯信任在公眾指向監管部門、科學社群、市場主體等多個路向出現斷裂，有其獨特的發生機理和內生邏輯。引發信任危機的深層次因素既關涉“運動式執法”不當取代法理型支配，也涉及科學社群無力塑造知識權威，同時還與公眾風險感知的社會屬性息息相關，對其進行分析和解讀需要系統性的整體主義視角。

（一）監管部門執法失靈：“運動式執法”及其放大機制

提供安全、秩序等在內的公共物品是國家職能的題中應有之義。高達77.8%的受訪公眾認為在食品安全議題上缺乏“安全感”，“今天我們還能吃什么”成為共同的集體焦慮，顯然，公眾對于監管部門的食品安全秩序建構無法建立應有的穩定預期。穩定的安全預期方能成就公眾—監管部門的信任：在信息不對稱的條件下，公眾可以基于公權力執法而保有關于食品安全的基本內心確信。從公權力指向的支配類型看，唯有實施法理型支配，貫徹規則化的治理邏輯，公眾的集體心理才可能實現原本期待的安全預期，從而形成穩定的信任認知。但悖謬的是，在嚴峻的食品安全現狀面前，食品安全治理卻頻頻采用“運動式執法”，嚴重影響了消費者的穩定預期——重大食品安全事件后的專項整治或專案排查，抑或是在具有重要符號/象征意義的時日里（諸如春節、中秋）強化檢查，以至于這種執法應急機制在過度使用中扭曲了自身功能，展現出異化的治理邏輯。

“運動式執法”無論在具體個案中的處罰如何嚴厲，它對于枉行的查處概率也是一種波浪形分布，無法收斂在合理的穩定水平上。從認知心理看，由于查處概率意味著一定比例的已經落實的“活法”，而處罰的嚴厲程度如果沒有相應查處概率的支持則仍舊處于“紙面法”層面，因此查處概率往往比處罰嚴厲程度更容易影響違法激勵，波浪形分布的查處概率即機會型懲罰將會刺激更多的機會型違法[28]。這類為數甚多、分布甚廣的違法行為總是在監管者的執法“運動”過后出其不意地出現在權力觸角不及的空白地帶，以至于消費者對于食品的公共安全感受始終處于隨時而至的不確定性之中，信任心理自然無從談起。

如果說作為監管部門常規化治理實踐的“運動式執法”是從一般維度影響公眾的穩定預期，那么食品安全事件發生之后的危機性風險交流[29]則是制約公眾信任心理的特定維度，是公眾由“運動式執法”引致的不安全感知的放大機制。“顯著的或者重大的或者最近發生的危害事件，會在人們心目中形成該危害‘很嚴重且‘容易發生的印象”[30]，這種心理學上常見的“有效啟發”[31]往往使人們在特定的重大危害事件發生后容易放大對于風險的感知，高估危害事件再次發生的可能性。在這個意義上，在特定的重大食品安全事件發生后及時啟動危機性風險交流機制，引導公眾進行風險估計理性糾偏，就成為風險治理領域重建信任的重要途徑。

在危機性風險交流中，適用的應當是復調主義，而非由監管部門壟斷信息流動的一元主義。在其操作實踐中，應當就危害事件發生的原因、擴散傳播機理、影響范圍及損害程度、處置方案及預后前景等展開充分的互動，彼此交換理解，以公共領域中的“最小公分母”達成最大限度的共識。然而以當下的風險交流模式看，自上而下的信息單向流動極為常見，既缺少對于普通公眾風險焦慮的反饋、釋疑，也很少針對傳聞或誤解進行心理疏導和認知指引。信任的認知基礎在于確定性，模糊不清的事件圖景、得不到回應的疑惑焦慮、沒有引導的風險自我估量，這些因素疊加在一起導致公眾因危機事件留下的“傷痕記憶”沒有得到有效平復，其確定性的心理訴求無法獲得及時滿足，進一步加重了因“運動式執法”引致的信任斷裂。

（二）科學社群技術理性異化：平衡約束機制缺位

如果對某一類人力資本很難實施事后的科層問責制，則應當有更為嚴格的事先甄選、事中公開機制予以補缺，以形成必要的職業約束。科學社群是以系統性的專業知識劃分的特定人力資本群體，其內在規定性是以知識倫理的立場就特定議題發表技術判斷，其結論不因為專業認知的分歧而受到追責。在這個群體內，由知識生產、傳播本身的特質決定了科層的問責制不宜適用，否則科層要求的統一、遵從、執行很容易與知識創新形成緊張關系。實證研究表明，問責的可得性是影響公眾對于公共風險治理信任程度的重要變量之一[32]，問責的可得性意味著受托承諾的可置信性——違背受托承諾、不履行既定責任將由于被追責而成為收益小于成本的非理性策略。在當前風險社會中，普通公眾與專業群體因信息不對稱而導致的集體不信任日漸增大，如果科層問責無法適用，同時又沒有嚴格的事先甄別、事中公開作為有效替代發揮約束功能，公眾將由于缺乏受托承諾的證成機制而進一步降低對于科學社群的信任程度。

以國家食品安全風險評估專家委員會為代表，專業技術機構型的科學社群在事先甄選上多采粗疏模式，未能塑造應有的知識權威。《食品安全風險評估管理規定（試行）》沒有對委員會成員的來源、備選資質、技術認定標準予以明晰規定，而《國家食品安全風險評估專家委員會章程》第13條對于專家職任的規定也僅僅是對技術職位的共性規定而少有個性化操作指南，對于候選人的識別、評判功能較弱，規范層面粗疏的甄選模式隨之引發實踐中的“宣言式”操作。原衛生部對于專家選拔進行公共說明時，只是原則性地提及以下內容：“第一屆風險評估專家委員會是在有關部門、科研機構和大專院校推薦的專家中，按照多學科組成、代表性和獨立評估等原則產生的，并向社會進行了公示。”[17]94公眾關切的是，“有關部門”到底所指為何？多學科組成如何體現？代表性、獨立評估等原則又是通過何種程序規則得以落實？是哪些具體的評價指標保證了入選者的專業精英性？模糊的指向、抽象的陳述、封閉的選拔過程，不能不令人對專家委員會委員的職任能力（professional competence）疑竇重重。

事中監督同樣不盡如人意。在自主裁斷程度高的領域，應當依靠同儕力量建立平衡機制，否則自主判斷很容易假知識之名而滑向恣意專橫。遺憾的是，《食品安全風險評估管理規定（試行）》、《國家食品安全風險評估專家委員會章程》都沒有對食品安全風險評估報告設立外部同行評議制度。從目前的風險評估實踐看，特定議題的評估依據、推理分析過程、致害因果關系證明、未來預期風險概率估計等完全成為自為自在的自主過程，缺乏外部質量控制，這也是若干重大食品安全風險評估報告引發社會普遍質疑的制度原因之一。外部同行評議對于自由裁量是一個反向矯正器，它借助同等的專業卓越彌補普通公眾知識監督之不足，及時發現可能的偏差和失誤，有效監督風險評估的科學性和準確性。在異質程度較高的風險治理領域，歧見、爭議也相應較高，省略以同行評議為代表的外部質量控制機制，非但不能因程序簡化而提高效率，反而會由于知識正當性的弱化招致更多的批評和質疑。

公共社團型的科學社群也缺乏基于事先甄選、事中監督的約束機制。以行業協會為代表，其在應然層面本應以實踐社團主義推進協同治理，但在實然層面，不少卻是從行政機關轉化而來典型的比如，我國奶業協會是由農業部將乳業協會和奶牛協會合并后創辦，實際運行中由農業部具體指導，而中國乳制品工業協會則是由原輕工部創辦。（參見：丁志春.論我國食品安全監管中政府與行業協會的良性互動[J].江蘇教育學院學報，2010（1）：100.），按照科層邏輯運轉。行政化的組織起源使得行業協會無法按照知識治理的內在規律對自身擁有的科學社群進行職任能力篩選，從而完成基于技術理性的社團自治。在突出的行政中心主義支配下，行業協會更注重“上峰意志—遵從執行”而忽略以“同儕監督”原理對自身知識、經驗、技術優勢予以平衡約束的必要性，缺乏公共信任的證成機制建設。在乳業是否實施“禁鮮令”的爭辯中，無論是反對“禁鮮”還是堅持“禁鮮”，雙方始終沒有向公眾展示其據以得出結論的科學依據、基本分析過程，沒有展示其經過了哪些質量控制機制，尤其是基于知識對稱的外部控制機制以完成科學性證明，沒有為公共信任建立相應的制度基礎。由于公眾無從分辨行業協會的相關主張究竟是建立在技術理性上的自主判斷，還是被利益集團“俘獲”后的肆意偏私，共治模式意欲通過社團主義實踐而凝聚社會共識、穩定公眾信任預期的制度目標也隨之落空。

（三）社會公眾風險規避過度：雙重屬性下的風險感知

公眾—市場主體互動中的不信任是指向監管部門、科學社群的諸種不信任之合力的產物，監管部門、科學社群引致的公共不信任催生了公眾對于市場主體看似“偏激”的普遍不信任。公眾對于市場主體的不信任是其消費風險感知最直接的體現，而食品安全風險既有精算意義上的客觀性，又有感知意義上的主觀性[33]，相應地，公眾的風險認知和判斷也具有自然性和社會性兩個面相，并非純粹的技術治理就可以降低其風險焦慮和不安。易言之，對于公眾的風險認知，需要將之置入其所處的社會互動關系網絡中予以觀察，其中，社會信任的既有體驗機制對消費者認知起著決定性的作用。就監管維度而言，日常治理實踐中“運動式執法”不當取代法理型支配，無法對潛在的違法違規者形成穩定的有效威懾；在危機性風險交流中，封閉模糊的交流模式缺乏溝通理解，公眾的焦慮感、不安感沒有得到及時的制度化解。就科學社群維度而言，事先甄選、事中監督等約束機制缺位導致知識治理缺乏權威，難以區分必要的自主判斷和肆意偏私。在上述多重經驗的合力下，公眾一次次增大自身對于風險概率的主觀估計，隨著不確定感知日益強烈以至于達到臨界點，原本對食品安全保有基本確信的公眾很可能發展出過度的風險規避偏好。一旦過度的風險認知擴散蔓延開來，守法合規的“好企業”就會被無辜株連，成為信任斷裂的犧牲品。

五、食品安全共治的信任重塑信任在社會公眾指向監管部門、科學社群、市場主體等多個維度發生斷裂，意味著共治模式的結構性支撐因素缺失。按照上述“失信”的內在機理分析，從制度因應的針對性看，必須以系統主義的進路改善監管主體的執法信息基礎、改進其危機交流方法、構筑科學社群的平衡約束機制、建立消費者認知教育制度，方能在普遍意義上穩定公眾預期，重塑共治模式的信任紐帶。

（一）優化監管科層的執法信息基礎及其危機交流方法

在常規實踐中，“運動式執法”不當取代法理型支配，影響公眾的不確定性感知，而危機交流方法則從特定治理的角度進一步放大公眾的風險感知，二者互為勾連，是導致公眾指向監管部門的不信任心理的雙重構成性要素。因此，公眾—監管部門的信任重建應當從改善監管部門執法基礎、改進危機交流方法這兩個層面同時切入。

1.改善監管部門的執法信息基礎

信息是治理的基礎。任何國家治理行動，倘若不能在治理主體與治理對象之間建立穩定可靠的信息流，那么信息不對稱將對治理能力產生深度制約，導致粗糙、武斷的“運動式執法”取代以充分知識為基礎的法理型支配，嚴重影響公眾的信任預期生活中一系列常見的管理制度都與信息緊密相關。出生登記、戶籍記錄、身份證制度、婚姻登記、人口普查、土地調查、不動產登記、賬簿稅冊、官方檔案等，都是國家對于社會基本事實的識別和確認，是對于社會治理知識的有效處理、儲存形式。以提升治理的信息能力為旨歸，現代國家在積極發展諸如檢測、檢驗、通信、網絡、數據庫等技術手段之外，也充分借助信息汲取、定性、分類、編碼、儲存、傳播等制度建構來全面提升信息能力，以便精準治理，實現法理型支配，穩定公眾的信任預期。（參見：歐樹軍.權利的另一個成本：國家認證及其西方經驗[J].法學家，2012（4）：1-13.）。在食品安全領域，由于其顯著的“信任品”可以通過看、聞、問等常規手段檢查其物理特征、確定其質量的商品屬于“搜尋品”；需要經由實際消費后方能確定其質量的商品屬于“經驗品”；消費者實際消費后也無法確知其質量，只能依靠信仰或偏好等形成內心確信的商品則是“信任品”。（參見：丹尼斯·W·卡爾頓，杰弗里·M·佩洛夫.現代產業組織[M].胡漢輝，顧成彥，沈華，譯.北京：中國人民大學出版社，2009：455-456，474.）特質，信息不對稱對于執法績效的制約尤為突出，優化信息能力的法律制度建設迫在眉睫。

第一，基于大數據技術的信息汲取。從食品安全信息分布狀態來看，當務之急是在《食品安全法》中增設食品安全的全追溯系統制度，大力推行全供應鏈信息系統建設[34]，使得食品商品的每一個環節都可以做到信息回溯和查詢。全追溯系統制度，是在常規的文檔管理基礎上，以大數據和云計算為核心，對食品產品從種植、原材料、加工、儲存直至運輸、銷售等所有環節均實行即時跟蹤記錄，實現動態觀測，所采集的數據借助安全檢測數據平臺進行集成并統一發布[35]，執法部門可以隨時監控食品安全態勢，獲得關于監管對象的精確信息。在我國部分地區，盡管尚未完成基于大數據和云計算的全供應鏈信息系統建設，但以文檔管理為核心的食品信息溯源管理系統已經開始了有益的探索。從2010年4月起，河南新鄭市在全市范圍內推廣溯源管理系統，要求各食品生產企業完整、如實填寫留樣登記表、供應商清單、原材料檢驗登記表、生產過程關鍵工序檢查記錄等17項記錄表格。通過對生產過程各個環節的情況進行記錄，形成完整的食品安全信息鏈，實現從問題產品追溯原料、從原料追溯其他相關批次產品的功能[36]。從文檔形成的連續信息流中，監管部門提高了對于治理對象的認知準確性，有效避免了因信息過時、疏漏、錯誤而導致的執法被動。

第二，基于懸賞舉報的國家—社會信息合作。信息能力建設是一個體系化工程，同樣應當采取共治模式最大限度地發揮各種社會要素產出有效信息的合力。懸賞舉報以“賞”為制度激勵，整合彌散化的社會力量，從而形成國家與社會之間互融互通的信息通道，有助于提高對違法違規行為的發現、查處概率。首先，完善多元舉報模式，增強公眾的舉報安全感知。在實名舉報之外，對匿名舉報、隱名舉報予以積極保護和制度鼓勵，明確規定相關監管部門應將匿名舉報、隱名舉報與實名舉報一體對待，不得推諉拖延或強制要求舉報者披露身份。對于泄露實名舉報信息的執法機構及其工作人員實施嚴格責任的行政追責模式，一旦發生泄密即追究行政責任；構成犯罪者，按相關犯罪構成要件追究刑事責任。其次，提高舉報收益，降低退出成本，增進知情公眾勇于披露信息的激勵。在獎勵發放方面，按照舉報信息所涉枉行的發現、查處概率和社會危害程度確定獎金發放比例，如行政機關進行行政處罰后，消費者保護組織等提起公益訴訟，舉報人還可以獲得與行政獎勵相同比例的賠償金。在退出保護方面，規定內部人員作為“吹哨人”“吹哨人”即作為內部知情者的舉報人。“吹哨人制度”即內部人爆料制度，作為知情人能夠盡早發現問題、吹動哨聲、推動問題整改，從而大幅度降低監管成本，可以有效提高監管部門的信息獲取能力。以美國“吹哨法案”為代表的“吹哨人”制度起到了保護舉報者、降低舉報成本、強化舉報激勵的重要作用。（參見：錢兆成.“吹哨人制度”可降低監督成本[N].工人日報，2014-07-30（003）.），享有獲得職任保護的法定權利，各地方政府會同食品安全監管部門負有法定義務，為因舉報重大線索而無法繼續在原單位工作的“吹哨人”提供與原職務、職位效用水平相當的替代性職業選擇。

2.改進危機交流方法

運轉良好的危機性風險交流是一個貫徹公正、參與、無偏私、理性、誠實等公法價值[37]的公共場域，公眾的焦慮不安可以在此得到有效釋放和科學引導，監管部門因風險治理本身固有的技術困境也能夠得到公眾的體諒，未來治理方案將贏得更高程度的社會認同。

第一，確立信息發布法定時限制度，以迅速及時的透明化、公開化滿足公眾知情權。信息公開不僅是“防腐劑”，還是信任得以滋長的土壤。我國已有的食品安全事件往往率先經由媒體“爆料”，監管部門事后才倉促跟進，極大地影響了公眾對其治理能力的信任感。強化時限觀念，規定在法定時限內全面、客觀、準確地向公眾通報食品安全態勢，有助于提升執法部門權威，是應急法治的題中應有之義。

第二，厲行溝通理性原則，在良性互動中凝聚社會共識。危機事件的起因、發展進程、危機應對方案和效果、相關責任人員處理、未來風險預防等公眾的核心關切應當貫徹充分公開原則，不得隨意擴大對“國家秘密”、“商業秘密”外延的解釋，從而限制公眾的對話能力。對于公眾就危機事件提出的質疑和詰問，以即時回答為原則，事后答復為例外；即便是事后答復，也應當由對應的職能部門在法定期限內予以回復說明，不回復或遲延回復者，按情節輕重課以不同等級的行政責任。

第三，成立危機心理干預—輔導小組，有序疏導公眾因食品安全事件引發的集體焦慮。應采取整體主義視角，組建包括但不限于技術專家、心理學家、社會工作者、媒體記者等構成的多學科小組[29]62，按照受事件影響程度的差異對公眾進行分層疏導，及時回應其心理訴求，降低不確定感知。同時，將特定食品安全事件后的公眾認知通過輔導小組的制度化予以總結提煉，發現其中一般性的分布規律和發展態勢，為今后的日常風險管理提供基礎性知識。

（二）構建科學社群的平衡約束機制

科學社群的知識比較優勢并不能保證其必定獲得充分的社會信任，如果沒有替代性的約束機制，其反而可能催生出信息意義上的機會主義。因此，事先甄選、事中監督的機制設計對于重塑知識治理權威尤為必要。

第一，建立公示—說明制度，以公開化程序推動遴選機制優化。由于知識治理本身的相機性、裁斷性，規范性法律文件無法事先對相關專業人員的選拔給出操作性的規定，因此，只能大量設置諸如“具有較高的學術威望”或“具備豐富的工作經驗”等彈性條款，而大量彈性條款如果在封閉的程序中適用，不但會導致決策的科學性降低，還會引發外界普遍的不信任心理。

為降低彈性條款的高度不確定性，應課以甄選者公示并說明的法定義務，從而借助公開化程序倒逼專業機構的組建嚴格按照知識治理本身的邏輯來運行。選拔依據、選拔標準、選拔方法、候選人員專業履歷和從業經驗等均應在法定時限內在官方網站予以公布。對于公示未盡事宜而有外部申請要求公開者，除涉及國家機密、商業秘密、第三人隱私以外均應公開；同時，不得隨意對上述公開例外事由進行擴張解釋，以至于架空公開程序。若申請公開的信息中含有不應當公開的內容，應當將此部分內容去除后予以公開。針對外部專業同行或公眾對于公示事項提出的懷疑或詢問，由甄選職能部門指定專人予以解釋、回復，并在其官網發布，接受社會監督。如對擬入選人員有重大專業爭議，則選拔機構應進行二次甄選，并重新履行公示—說明義務。

第二，引入同行評議制度，完善知識治理的平衡制約機制。科學社群借助技術優勢參與食品安全治理是共治模式的重要知識支持，但如果沒有在知識對稱的基礎上建立制衡機制，也很可能是共治中假知識之名行偏私之實的淵藪。對于科學顧問等專業機構作出的各類風險評估報告、說明，應當由委托的監管職能部門聘請第三方獨立學術機構進行評議鑒定。該受聘鑒定方應當以科學倫理為基本立場，秉持公正、中立、無偏私的準則獨立進行評議，任何單位、個人、社會團體不得以任何形式干擾第三方評議機構的評議過程和最終結論。對于第三方評議機構提出的重大異議，原風險評估方應在法定時限內開展對報告科學性、準確性的重新審查，并對此寫出詳細說明備案。對于無法協調的重大專業認知分歧，應如實告知委托的監管職能部門，由其或上一級協調機構召開更大范圍內的專業討論會、座談會，在開放、平等的科學交流場域中集成智識，最大程度地降低決策不確定性，經充分的專業對話后達成可操作的“次優”（second best）方案。

第三，建立利益隔離制度，確保科學社群參與決策的中立與客觀。對于行業協會類的科學社群，由于其與企業等利益團體因服務、咨詢、協調、溝通等職能而產生各種勾連，因此除了適用科學社群通用的外部同行評議之外，還應當建立利益隔離機制，避免科學建議或提議被“綁架”而失信于民。

當前，行業協會以科學社群的面目展開知識之治主要是借助參與食品安全國家標準制定的形式，而食品安全國家標準的制定又是一個極易引發社會各界深度關切的公共事務，在此，行業協會的利益回避尤為必要。應當規定凡參與國家標準制定的行業協會，均應在其官網發布獨立性聲明，對其參與標準決策的獨立性、中立性作出承諾，該承諾一經作出即具有法定效力，如經查獲或者經舉報發現其與所涉企業有利益輸送即取消其參與標準制定資格，并追究相關負責人的行政責任；構成犯罪者，追究刑事責任。鑒于當前我國行業協會的自治性程度較低，應將其參與決策的功能限定為建議、咨詢，其參與程度限定在標準起草階段。進入最終審查環節時，由獨立的專業委員會直接進行無記名投票，行業協會不得參與對食品安全標準的最終決斷，從而避免“左手給右手定規矩”的現象[38]。以食品安全國家標準建設為基點，由此推廣開來，利益隔離制度應一體適用于行業協會參與的其余各類規范性法律文件起草活動，從而有效防止規則制定異化為集團尋租。

（三）建立消費者認知教育制度

公眾對于食品安全的信任程度不僅取決于客觀的治理績效，還受制于其自身的主觀認知。在這個意義上，強化公眾的食品安全教育制度，逐步培養其對于食品安全的科學認識，是基于整體主義視角改變當前普遍存在的集體焦慮、提高公眾信任度的可行途徑。

第一，以可得性和可理解性為核心，提高農村居民信息能力。有效的信息傳播是一種科學的認知教育，對于廣大農村消費者特別是中西部地區農村消費者而言，要充分考慮信息的可得性和可理解性。由于大部分農村地區居民獲取信息的主要手段仍然是傳統媒體，因此，在互聯網風起云涌之時，食品安全發布仍然應當充分發掘報紙、廣播、電視的傳播能力。同時，還應當注意開發契合農村居民接受心理的多元傳播形式：可以以村、鎮為單位，設立專職信息員，定期將食品安全信息簡報發送到所轄區域的各家各戶；還可以考慮以居住片區為單位，設立宣傳欄、黑板報，定期發布食品安全信息。同時，考慮到農村居民的平均文化水平較低，縣一級食品安全監管部門應當撥出專項資金，設立專人，定期前往所轄區域村鎮進行食品安全知識普及講座；編制食品安全知識普及手冊，以簡明通俗的手法和群眾喜聞樂見的形式講解相關食品安全知識，有效幫助廣大農村消費者提高信息能力[39]。

第二，以新媒體為核心，發展城市多元信息發布體系。當前，我國大部分城市居民尤其是中青年群體已經習慣于將互聯網作為主要的信息獲取渠道，手機上網獲取信息又成為網媒傳播中的主要形式。食品安全監管部門可以與當地的電信運營商合作，定期向手機用戶推送食品安全信息。同時，還可以對食品安全信息采取讀者訂閱模式，實現定向傳播：公眾在監管部門的官網登記E-mail地址，監管部門定期向登記的E-mail地址發送最新食品安全信息。要求定向發送信息者對于安全有著更突出的偏好，也有更強的激勵對這類信息進行再傳播，可以借此完成食品安全的群體自我教育[40]。對于城市居民中的老年群體，由于他們對新式傳播方式相對陌生，因此仍然應當注重借助傳統媒體進行信息傳遞，遵循其認知特點來展開安全教育，科學降低其風險焦慮、穩定其安全預期，進而有效重建集體信任。ML

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