新型城鎮化建設中農民土地權益保障問題探析

譚宗梅

摘 要：城鎮化是社會文明進步的重要標志，也是當前我國經濟社會協調發展的必然要求。新型城鎮化建設中必須依法保障農民的土地權益。當前，由于相關法律法規位階偏低、土地流轉中農民所獲收益偏低、土地物權尚不夠明晰等問題，導致城鎮化進程中農民土地權益難以獲得有效保障。因此，必須著力完善農地產權制度體系、加快建設農地產權流轉交易市場、建立健全失地農民就業保障機制、規范政府的政策行為、提高農民的維權素養和監督意識，防止農民合法的土地權益遭受損害，這對推動新型城鎮化持續健康發展和提升農民的獲得感和幸福感是大有裨益的。

關鍵詞：新型城鎮化 農民土地權益 保障 農地產權制度

中圖分類號：F320

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）04-044-03

城鎮化是社會文明進步的重要標志，也是當前我國經濟社會協調發展的必然要求。新型城鎮化強調以人為核心，城鄉和諧共贏、統籌發展。土地仍然是我國農民收入來源的核心條件，是農業現代化和農村持續發展的基礎。近年來，隨著我國新型城鎮化建設進程的加快，農村大量農業用地的利用形式日趨多樣化，既促進了農村經濟的有效發展，又在一定程度上導致農村社會矛盾的復雜化，其原因在于農業用地改變用途的同時，農民土地權益遭受損害的現象也頻繁發生，而且有日益加劇的趨勢，這一方面阻礙了新型城鎮化的發展，另一方面不利于社會的和諧穩定。因此，新型城鎮化建設中農民土地權益亟需用法治來加以保護，這是落實農民發展權和提高新型城鎮化進程中土地保障能力的有效途徑。我行試以我國城鎮化建設中農民土地權益遭受損害的現實狀況為問題導向，分析其深層次的原因，并就當前如何保障農民土地權益提出相關對策建議。

一、新型城鎮化建設中依法保障農民土地權益的必要性

1.城鎮化引起的農民失地現狀，要求必須依法保障農民土地權益。農民作為一種職業稱謂，是指那些依賴自身勞動力和生產資料專門從事農業生產的勞動者。近年來，我國城鎮化建設速度在不斷加快，致使大量農民失去賴以生存的土地而成為“失地農民”，這些“失地農民”大多聚集在城鄉結合部，他們在失去自己賴以生存的土地以后，既不能直接去從事農業生產，又不能順利融入城市生活，成為一個被邊緣化的群體。當前，由于我國社會保障制度不健全不完善，城鄉二元的社會保障體系沒有從根本上、實質上消除，使農民城鎮化的速度遠遠趕不上農村土地城鎮化的速度，從而導致農民土地權益常常受到損害。其中，農民土地權益遭受損害最直接的表現就是“失地農民”未能得到公正合理的土地補償費用，致使農民和政府間的關系出現一定范圍、一定程度的惡化。因此，必須按照《中華人民共和國土地管理法》等相關法律法規的規定，認真貫徹落實農民土地財產權益保障，使農民真正依法擁有土地產權，并從市場層面上依法實現農民的土地財產權收益。

2.保障失地農民合法權益，有助于城鎮化建設的健康發展。我國新型城鎮化建設的初衷是要將部分農村變為城鎮，使農民轉化為市民，從而從根本上消除長期城鄉二元體制造成的發展弊端，逐步改善農民生存狀態和生活水平。但是，從當前情況來看，在快速的城鎮化建設中，部分被征地的農村由于失地農民保障無著落、經濟下行造成征地閑置等原因逐步呈現出衰敗的景象。部分失地農民居住條件未能達到預期狀態，其依法應該享有的土地權益也遭受損害，失去土地以后在農村公共事務上不能享有應有的話語權，即便是進城生活的那些農民，也因城鄉社會保障差距大、城鄉居民心理隔閡深、城市房價普遍偏高等因素而難以真正融入城市，要解決這些問題，切實保障失地農民的合法權益，亟需建立專門的保障機制。而且，近年來，在城鎮化建設實踐中，部分地方政府用一定的經濟補償費，大肆征收農民承包地或農村集體土地，轉手出讓給房地產商進行開發，從而牟取巨額的差價利益，給失地農民帶來不公平的土地權益剝奪感。因此，必須通過法律法規保障失地農民的合法權益，有效防止農地用途轉變過程中發生的腐敗行為，從而提升政府的廉潔性和公信力，推動新型城鎮化的健康發展。

3.依法保障農民土地權益，有利于我國社會的和諧穩定。對廣大農民來講，土地是他們必不可少的基本生產資料，更是他們最核心、最可靠的生活保障。隨著我國城鎮化進程的加快，失地農民數量日益增多，積累起來的矛盾和問題也越來越多，因為部分農民的土地權益得不到合法保障，他們的生活問題得不到妥善解決，導致一些失地農民的訴求沒有及時得以解決，引發了個別群體性事件，從而影響干群關系的和諧和社會的安定團結。因此，各級政府必須依法行政，在征收農村土地時，嚴格按照《中華人民共和國物權法》第42條規定的”安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益”去執行，著力解決好失地農民的后顧之憂，幫助失地農民安居樂業，進而實現我國社會的和諧穩定。

二、當前城鎮化進程中農民土地權益保障存在的問題

1.相關法律法規位階偏低，導致農民土地權益難以有效保障。與農地相關的法律法規是農民土地權益得以實現的有效保證。近年來，雖然相關法律法規對新型城鎮化進程中的農民土地權益保障問題做了相應的規定，但是由于這些法規位階偏低，使農民土地權益保障在實踐中難以真正實現。其一，如《土地承包法》等法律法規的相關條款雖然涉及了農地流轉，但目前對農地流轉的具體實現步驟、程序等仍然由地方政府結合當地實際情況自行制定，這必然引致上位法與下位法之間以及上下位法與各地政策之間相互沖突，這種沖突在各地區利益的強力驅動下顯得尤其突出。其二，相關法律法規在界定公共利益時沒有側重從農民的權益出發。當前有關農地征用的法律法規多數從政府公共管理的角度出發，規定了地方政府有權依法征用農地，對公共利益的內涵和外延沒有明確的規定，導致政府在以公共利益名義征用農地時，因為有相應解釋權，而為其謀取不當利益預留了空間。其三，土地產權制度的不完善使農民對自營土地缺乏獨立決定權和完整收益權。目前農村土地產權登記工作推進緩慢，農村集體土地產權尚未歸屬到農民個人，導致村委會與當地政府以行政手段強行代替農民對農村集體土地進行流轉交易的現象頻發，農民沒有受益還要承擔風險，這使作為農地實際產權人的農民的切身利益未能得到法律的有效保護。

2.土地流轉中農民所獲收益偏低，導致農民土地權益受損。首先，在農地流轉收益計算的制度設計上雖然已經考慮到農民流轉土地的收益，但只是一刀切式地給予農民失地的補償款，而忽視了農地轉型增值能力和增值空間可能產生的利益，使農民在農地流轉方面的長期收益受損；其次，在農地流轉中由于地方政府沒有制定相應的轉移支付制度，而是沿襲計劃經濟時代的理念征用農地，從而在一定程度上擠占了農民的土地預期收益，導致失地農民對農地征用和農地供給之間的價格落差缺乏知曉的主動權；再次，部分失地農民主要是按被征收土地的原本用途獲取補償金的，其中涵蓋了安置補償費、土地補償費、青苗補償費、地上附著物費用等，并規定這些費用通常是被征地前三年年均產值的六至十倍，最高也不能超過被征地前三年年均產值的十五倍。以上規定其實是失地農民以農民身份獲得的補償，表面看來他們的短期收益大增，但長遠看來這種增長使他們可能面臨未來逆貧困的風險。

3.土地物權尚不夠明晰，導致農民土地權益無法做實。就我國當前情況來講，農村集體土地的物權很復雜，如集體土地所有權、集體土地使用權、土地承包經營權、土地使用權流轉、建設用地使用權和宅基地使用權等的使用關系異常繁瑣。僅就我國集體土地所有權來說，由于相關制度在土地所有權主體、屬性和運行機制等方面尚未有清晰、完善的規定，因此部分村集體在沒有集體成員有效監督的情況下，實施土地物權通常出現越權行為，從而造成對農民權益的損害。還有，隨著我國國有土地供給量的不斷增加，農村集體土地的供給量必然會相應減少，這一方面，因為國家壟斷了城市的土地市場，使政府可以通過出讓土地獲取收益；另一方面，因為集體土地征收制度尚不規范，使政府可以通過行政權力，廉價征收農村集體土地，這造成集體土地物權在政府行政權面前顯得弱勢無力，最終導致農民的土地權益難以做實。由此可見，如果不建立明晰的土地物權，這必然導致城鎮化建設中失地農民因土地權益受損而成為一個徘徊在城市邊緣的新弱勢群體。

三、新型城鎮化建設中保障農民土地權益的有效路徑

當前，正值“十三五”規劃的開局之年，新型城鎮化建設處于新機遇、新起點上。習近平總書記日前對深入推進新型城鎮化建設作出重要指示時說，必須 “以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念為引領，以人的城鎮化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮化率，更加注重城鄉基本公共服務均等化，更加注重環境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。”農民群體作為新型城鎮化建設中亟需提升獲得感和幸福感的重點群體，其利益的實現程度直接影響到新型城鎮化的持續健康發展。因此，面對城鎮化進程中農民土地權益遭受損害的現實情況，必須從以下幾方面加強對農民土地權益的有效保障。

1.著力完善農地產權制度體系，增強維護農民土地權益的實效性。產權制度作為一種基礎性經濟制度，既對經濟效率產生重要影響，又對市場制度和其他諸多制度安排有基礎性作用。“產權制度的確立可以保護交易秩序、確定相應的競爭規則。”建立科學合理的產權制度體系，是有效維護農民的土地權益的關鍵。當前我國的農地產權制度體系已基本建立起來，但產權制度體系本身及相配套的管理制度尚需健全和完善。其一，要健全和完善農地集體所有權制度，明晰、細化農民經濟組織集體成員權利。必須通過完善村民自治制度，構建科學有效的體制來實現基層群眾性自治組織（村集體）的產權治理目標。其二，要健全和完善農地使用權制度，更多地放開農地流轉的各項政策限制，積極推動農地占有、使用、收益、流轉等權能有效發揮作用，實現這些權能的激勵約束、資源配置及收益保障功能。在之前的中央政策文件中，已經從制度層面對農地使用權權能作了明確的規定，使農民從土地使用權中獲取更多收益的權利得以保障。當然，要想夯實新型城鎮化進程中農地使用權權能，更好地保障農民的土地權益，必須進一步建立起適應新型城鎮化發展的農地使用權法律規范。

2.加快建設農地產權流轉交易市場，實現農地資源優化配置。新型城鎮化建設目的是要推動社會生產力發展，促進農民的現代化，實現人的城鎮化，縮小城鄉差距，最終達到全民共同富裕。其中，改善農民的生活水平是新型城鎮化的關鍵意指。就當前我國城鎮化建設中農地流轉的情況來看，農民土地權益經常受到損害主要原因在于農地流轉的主導權在政府手中，而不是在市場和農民手中，使農地流轉沒有公正的運作平臺。因此，要想在新型城鎮化進程中有效保障農民的土地權益，實現農村土地資源的優化配置，地方政府必須減少對農地流轉的行政命令或指導性干預，通過因地制宜的制度設計，積極推動農地產權交易市場建設，并引導和鼓勵社會力量的參與，形成市場主導型農地產權流轉模式，提升市場交易效率。

3.建立健全失地農民就業保障機制，提高農民的市場競爭意識。對失地農民來講，就業問題既是解決他們生活上后顧之憂的問題，又是一個比較大的社會問題。只有確保失地農民能夠充分就業，才能推動新型城鎮化持續健康地發展。針對失地農民，政府要有相應的扶持政策，支持和鼓勵失地農民自謀職業或自主創業。如對那些自謀職業和自主創業的失地農民，政府要在稅費減免、小額貸款等方面給予優惠政策，并充分利用城市膨脹帶來的物流、人流優勢，引導和鼓勵失地農民在旅游服務、餐飲服務、運輸服務等行業就業或創業。除此之外，政府還應扶持和引導失地農民通過季節性、臨時性等多樣化的形式就業；加強對失地農民的就業和創業援助，從資金、技術等方面支持援助他們就業或創業。通過建立健全失地農民就業保障方面的制度機制，促進農民轉變就業觀念，提高市場競爭意識，從根本上解決因新型城鎮化給他們帶來的長期收益風險。

4.規范政府的政策行為，形成有效保障農民土地權益的制度機制。在新型城鎮化建設中，政府的政策行為是影響農民土地權益保障的關鍵因素。要想深入推進以人為核心的新型城鎮化，形成有效保障農民土地權益的制度機制。其一，政府應該制定有利于維護農民土地權益的公共政策。公共政策的制定其實就是各利益相關者之間權利和利益的博弈過程，農民群體則是各利益相關者中相對弱勢的群體力量，這就要求政府應該盡最大努力設計出有利于保障農民土地權益的政策方案。只有這樣，才能保障農民的土地權益在多方博弈的情況下不受損害。要做到這一點，政府必須制定科學合理的城市發展規劃，并配套性制定出維護農民土地權益的制度體系。如制定有利于破除城鎮居民和農民間的身份限制、徹底消除城鄉差別、實現城鄉一體化發展的戶籍制度；針對失業農民制定出相應的再就業制度和失業救濟制度；完善農民社會養老保障體系，使農地流轉有效推進；建立健全農民最低生活保障制度，承接農地社會保障功能。其二，政府要從利民的角度出發，優化農民土地權益保障政策的執行機制。政府要嚴格土地征用審批，在保護耕地總量的前提下，要以維護農民土地權益為原則科學選擇征地項目，促進農地的集約化使用及產業化經營，并科學評估農業市場發展形勢，指導農地合理規劃利用。同時，要放開商業用地的土地流轉交易限制，使農民能夠按照市場供需情況自主流轉土地使用權，推動搞活土地流轉市場。其三，政府在制定和執行農地使用相關政策時，必須杜絕“土地財政”與民爭利的錯誤傾向，公平合理地協調好各方利益關系，最大程度地保障好農民土地權益。

5.提高農民的維權素養和監督意識，增強農民維護自身土地權益的能力。維護農民土地權益不光要靠法律制度對政府及其他利益相關者的約束，更要靠農民自身的力量。其一，必須不斷提高農民的維權素養。特別是失地農民，“應當自覺提高權利意識，避免因膽怯、安逸、懈怠的心態對于自身權利遭受不法侵害時逆來順受。”政府應該向農民普及土地相關法律法規和政策，提高農民的法律素養和對農地產權制度及政策的認知能力，懂得依法依規維權。尤其要“通過法律援助人員有針對性地提供法律服務，失地農民學會運用法律手段維護自己的合法權益，也因此重拾對法律的信心，增強法治觀念，有利于新型城鎮化和諧穩定健康發展。”與此同時，還要提高農民的維權技能，使農民不但懂得通過司法途徑和政府治理途徑去維護土地權益，而且懂得通過社會途徑去維護土地權益。其二，必須不斷提高農民的監督意識。為了促進農村信息公開化、透明化，更好地保障農民土地權益，必須構建一個完善的農村信息網，充分發揮農民對政府執行農地制度情況的監督。特別是要引導農民積極參與網絡監督，通過網絡及時維護合法土地權益。網絡監督作為便捷的直線型監督，可以即時反映農村土地糾紛，方便政府及時決策，從而防止農民土地權益遭受損害。通過網絡監督，曬出相應的土地供需信息，還可以調動農民參與新型城鎮化建設中流轉土地的積極性，增強農民對自身土地權益保障的信心，推動農村經濟持續健康發展。此外，網絡監督更是一場有教育意義的實踐活動，能夠增強農民的土地法律法規意識，使他們在自身土地權益面臨損害時可以依法主動反擊甚至上訴。

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（作者單位：中共廣西龍勝縣委黨校 廣西龍勝 541799）

（責編：呂尚）