經濟“新常態”下我國社會保障制度改革探論

周紅民

摘 要：全面深化社會保障制度改革是適應經濟發展“新常態”的客觀要求。隨著我國經濟步入“新常態”，社會保障面臨資金投入增長難以為繼；民眾社會保障繳費能力不足；社會保障收支平衡壓力加大；社會保障不公平問題日顯突出等現實困境。為解決這些困境，必須在建立科學長效的“全覆蓋”社保制度體系，提高民眾社保繳費能力等方面下功夫。

關鍵詞：經濟“新常態” 社會保障制度改革 困境 路徑選擇

中圖分類號：F840 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）04-046-03

“新常態”是習近平總書記2014年在河南省考察時首次提出來的，他借以描述我國當前經濟發展的階段性特征，并強調要主動適應“新常態”。這一重要論斷，對我們正確認識當前和今后一個較長時期的經濟發展形勢意義重大。隨著我國經濟發展速度放緩且呈現出“新常態”，新機遇、新困難、新矛盾等將日益成為經濟發展過程中持久性的穩定特征。就當前我國的社會保障來講，正值一個新的發展起點，更需要主動適應經濟發展“新常態”，進行全面深化改革。但在經濟新常態下，我國社會保障的改革與發展必然會遇到機遇和挑戰并存的難題，因此，必須充分考量社會保障制度改革的現實困境，借力經濟發展新常態，積極探索出一條適合我國基本國情、切實可行的社會保障改革和發展之路，這是時下我們需要面對的一個重大課題。

一、全面深化社會保障制度改革是適應經濟發展新常態的客觀要求

1.“新常態”下經濟結構的戰略性調整要求社會保障必須與之相適應。從20世紀80年代開始，為了適應我國社會主義市場經濟的發展，社會保障制度改革業已啟動。到20世紀90年代末又相繼頒布實施了《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（1997年7月）、《中共中央、國務院關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業的通知》（1998年6月）、《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》（1998年12月）、《失業保險條例》（1999年1月）、《社會保險費征繳暫行條例》（1999年1月）、《城市居民最低生活保障條例》（1999年10月）等一系列有關社會保障的法規文件，從而基本建立起涵蓋養老、失業、醫療、保險等在內的城鎮社會保障制度體系。直至2002年10月中共中央、國務院頒發了《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，明確規定要“逐步建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度”。從2003年開始，中央財政對中西部地區（市區除外）凡屬參加新農合的農民按人均每年10元的標準發放合作醫療補助金。從而在我國歷史上首次將農民的基本醫療納入全民社會保障體系，開啟了我國城鄉社會保障制度并行發展之路。如上所述，雖然我國社會保障制度改革早已開始，但是隨著我國經濟步入“新常態”，局部性的、缺乏長效性的改革遠遠難以適應客觀形勢需要。就當前我國的養老保險而言，即使改革已經啟動，但機關事業單位仍然沿用過去的“老人老辦法，新人新辦法”的做法，這就使在職工作的人，不僅要為退休的人繳費，而且要為自己未來的養老“個人賬戶”繳費，這勢必壓縮在職人員的個人消費，實際上降低了他們的日常可支配性收入，不利于我國經濟的持續健康發展和社會的和諧穩定。特別是隨著我國老齡化社會的到來，即便當前已全面放開“生育二胎”政策，也難以一時解決這一矛盾。就失業保險而言，在經濟“新常態”形勢下，發展方式將由粗放型向集約型轉變，經濟結構需要戰略性調整和轉型升級，由原來的“增量擴能”轉向“調整存量”、“做優增量”并存，需要尋求和培育新的增長點，必然造成大批無一技之長的普通勞動者的長期失業現象，再加上經濟周期導致的摩擦性失業等短期失業現象，這是當前的失業保險制度難以持續保障的。因此，我國的社會保障制度要想適應經濟發展“新常態”，克服經濟結構戰略性調整和轉型升級帶來的社會保障困境，必須全面深化改革。

2.經濟社會的協調發展要求社會保障制度必須改革和完善。社會保障是我國社會主義市場經濟健康發展必不可少的制度安排，科學有效的社會保障制度是促進經濟社會協調發展的重要保證。眾所周知，市場經濟條件下必然存在著競爭，有競爭就會有風險，有風險就要有防范風險的社會保障制度。其一，就民眾個人而言，在市場經濟條件下謀生求職處處充滿著激烈的競爭，一方面，在競爭中獲勝的人只有以謀求他人的需要滿足為條件，才能實現自我私益，而且他們實現自我私益也不會是穩定不變的，要受到年齡、知識更新程度、技術水平的與時俱進情況等各種條件限制的，從這一點來看他們獲取私益也是有風險的，必須有社會保障來化解風險；另一方面，在競爭中被淘汰的人的需求滿足則難以實現或無從實現，更需要建立完善的社會保障制度來解決他們的后顧之憂。其二，就企業單位而言，由于市場對資源配置起基礎性作用，競爭力強的企業單位資源配置效率高，經濟效益好，員工待遇也好；競爭力弱的企業單位資源配置效率低，經濟效益差，員工待遇也差。要解決因市場競爭給企業員工帶來的待遇差距風險，必須建立能夠適應經濟發展“新常態”的、科學有效的社會保障制度，這從小的方面來說有利于提高企業員工的工作積極性、主動性和創造性，從大的方面來說有利于促進經濟社會的協調發展。

二、經濟新常態下全面深化社會保障改革面臨的現實困境

1.經濟增速的放緩，使政府對社保資金投入的增長難以為繼。社會保障的發展離不開國家財政資金的扶持。社會保障體系的各項事業，如城鄉居民的基本養老保險、基本醫療保險、最低生活保障等，都需要財政資金的扶助或補貼。近年來，隨著社會主義市場經濟的快速發展，國家財力增強，政府在城鄉居民基本社會保障方面的投入力度不斷加強。縱觀我國社會保障的發展情況，我們不難發現，各級政府已持續多年加大財政資金補助力度，想方設法提高企業退休人員的基本養老金水平；城鄉居民醫療保險的報銷比例也持續提高，國家政策范圍內的城鎮職工醫保、新農合、城鎮居民醫保等住院費用報銷比例已分別高達75%、70%、70%；中央財政對城鄉低保的補助資金也日益增長，截止2015年11月底，中央財政全年安排了城鄉低保資金1171.48億元，比2014年增長6.36%。

隨著我國經濟步入“新常態”以后，經濟增長速度明顯放緩，各級財政收入的增速也在下降。根據國家權威數據統計，“2015年全國一般公共預算收入152217億元，同口徑增長5.8%，比上年回落2.8個百分點，低于年初預算目標”，創1998年以來的新低。以往地方政府財政收入的主要來源是土地出讓金以及資源開發收益金，但在經濟“新常態”下，由于對經濟增長方式的調整，地方財政靠土地出讓和資源開發作支撐已經不可能。加之社會保障制度尚未健全和完善，一方面因為福利的剛性特點，使各行業現有待遇水平很難下調；另一方面因為當前的社保資金的缺口過大，這勢必給各級政府造成巨大的社保資金支出壓力。

2.經濟結構的深度調整，影響民眾的社保繳費能力。就業是民生之本，只有民眾充分就業，才能賺得收入維持自身及家人的生存和發展，才能有能力繳納基本的社會保障費用。就當前的企業發展而言，經濟“新常態”下，我國經濟結構深度調整，勢必對那些困難企業的職工參保繳費能力造成影響，如一些中、小、微企業在經濟新常態下由于資金不足、技術改進滯后等原因可能導致生產經營困難，到時失業人數增加，從而影響到失業人員社會保障繳費的持續性和穩定性。毋庸置疑，無論是生產經營困難造成企業難以替職工參保繳費，還是職工本人因結構性失業而中斷自己的社保繳費甚至造成脫保狀態，這都體現出經濟新常態下企業職工社會保障繳費能力的下降。人力資源和社會保障部向外發布的《中國社會保險發展年度報告2014》顯示，“截至2014年底，城鎮職工基本養老保險參保人數達到34124萬人，比上年底增加1906萬人，增長5.9%，但企業繳費人員僅占參保職工81.2%的比例，比2013年的占比下降2.8個百分點，比2009年下降6.5個百分點。”由此可見，近年來在養老保險實際繳費人數上，企業職工占參保職工的比例在持續下降。根據當前經濟下行的客觀形勢來看，未來一段時期包括企業職工在內的各行各業民眾的脫保和斷保現象還將持續。

3.社保現狀與經濟新常態尚未契合，導致社保收支平衡壓力加大。由于我國社會保障現狀與經濟發展新常態的不適應、不契合，導致社會保障基金的收支不平衡，使現有經濟水平難以承載巨大的社會保障壓力。其一，我國當前已進入全民社會保障的發展階段，各項社會保障事業的發展都離不開財政資金的扶持，而經濟新常態下新經濟形態的發展，特別是經濟增速放緩、經濟結構深度調整所引致的經濟持續下行的壓力，造成財政資金吃緊和社保繳費能力減弱，這對社會保障事業建設將會帶來新的影響。其二，我國社會人口日益老齡化，加之社會養老保險待遇水平的不斷提高，使養老保險基金的收支平衡壓力加大。截止到2015年1月，“全國已連續11次上調養老金。已由2004年的月均647元提高到目前的2000多元，增長了2倍多。”但我國社會養老保險的實際繳費年限未能相應延長，而且人口老齡化速度加快，這必然給養老保險基金造成收支平衡的壓力。其三，當前我國養老保險統籌層次較低，缺乏科學長效的待遇調整機制，導致很多省份的社會養老保險收不抵支。目前我國各地區的養老保險基金統籌層次很低，收支差異較大，在經濟發展新常態的客觀形勢下，地區之間經濟發展不平衡程度將會繼續加深，社會保障資金區域不平衡的矛盾將更加突出。與此同時，由于當前待遇水平調整機制不完善，待遇提高與否主要由政府來決定，使各地養老保險基金籌集難度加大。其四，民眾醫療消費水平和醫保待遇的不斷提高，使醫保基金的安全隱患日漸凸顯。在醫保費用快速增長的背景下，醫保基金正面臨越來越大的支付壓力。”一般而言，醫療消費水平的提高體現了醫療技術進步、醫療服務和健康水平的提高，但由此引起醫療衛生費用的快速增長也必然導致醫保基金收支平衡的巨大壓力，如若醫療消費水平超出現有財政限度和民眾支付水平的承受能力，將會使醫保支出難以為繼。有關數據顯示，2013年全國225個統籌地區的職工醫療保險基金出現收不抵支，其中有22個地區將歷年來累計的結余基金花完，另外，全國有108個統籌地區的居民醫療保險基金出現收不抵支，醫保資金不堪重負。

4.社保統籌制度欠科學、欠合理，致使不公平問題日顯突出。制度公平是社會保障健康發展的有效保證。由于我國長期的城鄉二元體制影響，以及地區間經濟社會發展的不平衡，使社會保障統籌層次難以提高，加之缺乏科學合理的社保統籌制度，致使社保公平問題日顯突出。就當前情況來講，我國社保制度不公平現象主要體現在兩個方面：一方面，根據目前的政策規定，城鄉居民、城鎮職工、機關事業單位人員這三類人群繳費標準差異較大，形成社保制度的不公平現象；另一方面，繳費標準差距大但待遇水平日漸拉近的制度性矛盾，將在經濟新常態下的城鄉統籌和管理體制統一中凸顯出來。要解決以上不公平現象，必須探索研究并及時建立覆蓋全民的統一的基本社會保障制度，使不同地域、不同身份的民眾能夠享有同樣的基本社保待遇，以便有效化解民眾在不同地域間流動和地區間經濟能力差距對社會保障收支平衡的影響。當前，雖然在養老保險問題上，國務院已于2015年1月頒行了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，明確規定在機關事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度，從而使養老“雙軌制”被打破，這在一定程度上推動了社會保障的公平性，但由于各地經濟發展的不平衡，造成待遇支付水平參差不齊，這種制度性差距不利于經濟新常態下的城鄉一體化發展。在基本醫療保險問題上，政策性、制度性不公平現象更為突出，因為城鎮職工醫保繳費標準高，城鎮居民醫保和新農保繳費標準低，但二者待遇差距卻不大，從而出現了部分企業及職工為減少繳費，想退出城鎮職工醫保而去參加城鎮居民醫保甚至新農合的現象。

三、經濟新常態下全面深化社會保障制度改革的路徑選擇

1.建立科學長效的“全覆蓋”社保制度體系，提高民眾社保繳費能力。科學長效的“全覆蓋”社保制度體系，有利于解決民眾重復參保以及漏保、脫保現象，進而繼續擴大社會保障的覆蓋面，穩定和提高全民社會保障繳費能力和水平。在經濟發展新常態的形勢下，中小微企業普遍遇到社保繳費能力不足的問題，部分職工因失業或其他原因中斷社保繳費甚至脫保的現象經常出現，因此，為了穩定和提高民眾的社保繳費能力，必須建立科學有效的“全覆蓋”社保制度體系，持續擴大民眾社保覆蓋面。其一，建立參保動員和激勵制度，提高民眾參保的積極性。當前，要加強參保動員和激勵，擴大企事業單位就業人員、城鎮私營業主、個體工商戶參保的覆蓋面。根據人力資源和社會保障部的相關信息，我國每年參加養老保險和醫療保險的人數遠不及就業人數，因此必須不斷擴大就業人員參加社會保障的覆蓋面，借以鞏固和提高民眾社保繳費能力。其二，建立科學合理的養老保險轉移接續制度，以便減少民眾斷保、脫保現象的發生。當前狀況下，農民工作為流動性較強的社會群體，斷保、脫保現象比較嚴重，在經濟新常態下，由于結構性失業、摩擦性失業等原因的影響，斷保、脫保現象還會加劇，必須深化社保制度改革，建立科學合理的社保關系轉移接續制度。其三，要建立重復參保、漏保的預防機制，加大對重復參保現象的懲治力度，同時將各行業漏保人員納入社保體系中來，以便提高社保繳費的質量。

2.建立養老金待遇正常調整機制，促進社會保障可持續發展。當前，我國全民基本社會保障制度剛剛形成，提高各項社會保障待遇水平都離不開財政資金的扶持。如前所述，企業退休人員的養老金待遇11年連續提高，這些資金大多靠各地方財政來支付。在缺乏養老金待遇正常調整機制的情況下，僅靠政府行政性調節來解決養老金缺口，將會加大財政支出的風險，難以保證社會保障的可持續發展。因此，必須堅持公平合理、切實可行的原則，盡快建立基本養老金待遇正常調整機制，既使經濟發展成果惠及退休人員，從而提高他們的基本生活待遇，又使養老金待遇調整基金有效控制在財政所能承受的范圍內。具體而言，主要應從以下幾個方面努力：一要科學謀劃和統籌考慮機關事業單位、企業、城鄉居民等的基本養老金待遇的正常調整，逐步建立起涵蓋各類人群、科學協調的基本養老金正常調整機制。改革機關事業單位退休金調劑與同職級在崗職工工資增長掛鉤機制，建立機關事業單位、企業、城鄉居民相統一的基本養老金待遇正常調整機制；二要建立待遇調整水平與民眾生活費用價格指數、職工工資增長情況相互掛鉤的機制，適當降低甚至逐步取消對特殊人群的照顧政策；三要由國家制定各類人群統一的養老金待遇正常調整政策，實現制度的公平性。

3.積極調整和完善社保政策，提高社保資金的保值增值能力。受我國老齡社會和“少子化”社會發展趨勢的影響，即使當前黨和政府全面放開生育二胎政策，短期內也不能從根本上改變“人口紅利”逐漸消失的現實。未來相當長的一段時間，老齡人口的撫養成本將不斷上升。這些養老成本將給政府和社會造成巨大的支付壓力。因此，政府作為社會保障政策的制定者，亟須審時度勢，未雨綢繆，有針對性、有重點地改革現有社會保障制度，大力增強社保基金的積累功能，提高社保資金的保值增值能力。在“新常態”條件下，我國經濟面臨與以往大不相同的國際國內形勢，國內勞動力的比較優勢日益弱化，資本逐漸向高技術新興產業轉移。經過30多年的改革開放，我國資本要素積累充裕，面對“新常態”下的經濟結構深度調整，必然要優化資本要素市場的運作，尋求資本增值的最大化。就國外而言，當前東南亞等發展中國家勞動力非常密集，生產成本低的比較優勢明顯。我國資本流向海外，同當地低成本的勞動力等生產要素相結合賺取高額利潤的新經濟形態已逐步成型。我國社會保障事業要順應這一新形勢，逐步使社保基金進入海外投資市場，實現社保基金自身保值增值的發展需求。當然，在社保基金進入海外投資運用時，必須在國家宏觀經濟政策的指導下，遵循安全性、流動性、收益性、公益性等原則，尋求最佳投資路徑，使社保基金能夠發揮出最大的經濟效益和社會效益。

4.加快社保制度的頂層設計，力促民眾享有各項社保的公平性。社會保障要適應經濟發展“新常態”，必須加快社會保障制度的頂層設計，進行社會保障改革的戰略性規劃。目前，我國社會保障體系建設遇到的最突出困難就是統籌銜接問題，雖然初步建立起了全民基本養老、基本醫療的社會保障體系，但相關制度之間缺乏統一性、銜接性，致使社會保障的公平性問題解決不暢。在醫保問題上，必須著力提高醫保的統籌層次，使醫保資金能夠在盡可能大的區域范圍內調劑余缺。除此之外，必須繼續深化醫藥衛生體制改革，充分發揮市場機制的作用，加強對醫療衛生服務行業的監管，將定點醫療機構、定點藥店這“兩定”的行政審批制取消，實行備案制，使參保人能夠根據自身意愿自由選擇就醫買藥。加強醫保藥品定價及招標制度改革，取消醫保藥品政府定價，建立以市場為導向的醫保藥品價格形成機制，使政府從原來的定價管理者變為市場定價的監管者，并按照招投標法的相關規定，對醫保藥品實行公開、公平、公正的招投標。在養老保險問題上，當前機關事業單位與企業的基本養老保險、城鄉居民的社會保險制度已經并軌，必須繼續研究探索城鄉居民和城鎮職工養老保險銜接的制度，盡快實現養老保險的全國統籌。

5.建立城鄉標準統一的社保制度，推進人力資源在全社會自由流動。我國經濟步入“新常態”，但“人口紅利”消失，這對經濟發展將產生重大影響。經濟學一般認為經濟發展速度在一定程度上取決于人口數量，經濟發展質量在一定程度上取決于人口質量。一定規模的勞動力是維持經濟發展一定水平的前提條件。經濟“新常態”下，我國人口的老齡化和“少子化”嚴重制約經濟發展的后勁，必須建立科學合理的制度來彌補人力資源的不足。農民工進城務工將推動我國“新常態”下的新經濟形態發展，是巨大的勞動力釋放領域。因此，必須大力吸引和促進農民工進城，以解決“新常態”下勞動力要素缺失的難題。而要做到這一點，就要規避過去嚴重存在的農民工和城市居民同工不同酬的現象，以制度來保障農民工融入城市生活，真正實現市民化，而不是以往僅僅在城市務工賺取收入，其本人和家庭成員因受城市戶籍的限制身份仍舊留在農村。當然，農民市民化絕非農民工進城務工那么簡單，要使他們安心在城市工作，為城鎮化建設和城市經濟發展持續做貢獻，必須建立城鄉標準統一的社會保障制度，實現農民工和城鎮居民在身份和社會保障方面的無差別化，這既有利于消除城鎮居民對農民工的歧視，促進農民工和城鎮居民的和諧相處，又有利于推動城鄉人力資源在全社會范圍內自由流動。

參考文獻：

[1] 崔文苑.2015年全國一般公共預算收入152217億元增幅與經濟走勢“匹配”[N].經濟日報，2016-01-30

[2] 養老保險斷交人數增加[EB/OL].（2015-07-11）.http：//www.52tq.net/a/remenhuati/2015/0711/230200.html

[3] 吳為.企業退休人員養老金已連漲11年[N].新京報，2015-06-27

[4] 李唐寧.醫療費用五年來年均增長近兩成[N].經濟參考報，2015-07-13

[5] 李唐寧.醫保基金收不抵支[N].經濟參考報，2015-06-05

（作者單位：中共桂林市委黨校 廣西桂林 541003）（責編：呂尚）