PPP模式實踐反思及政策建議

摘 要：PPP項目作為一種新型融資工具，受到各級地方政府的積極青睞和有效推動。然而，實踐情況卻并不令人滿意，PPP項目簽約率一直處于較低水平，私人資本參與PPP項目的動力和積極性還有待提升。文章認為，PPP項目“叫好不叫座”，根本原因在于收益和風險的不匹配。因此，重塑地方政府信用、明確地方政府角色、構建合理的風險分擔機制和科學的利益平衡體系將成為破局之策。

關鍵詞：PPP模式 風險 收益 地方政府 風險分擔 利益平衡

中圖分類號：F830

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）04-078-02

近兩年來，PPP作為一種新型融資模式，在緩解地方政府債務壓力和推動地方治理機制建設方面發揮著重要作用。自2014年開始，中央層面密切出臺了諸多推動PPP發展的政策，地方政府也積極響應，熱情很高，PPP項目如雨后春筍般的爆發出來。中國儼然步入了一個“PPP熱”時代。

在中央和地方政府力推的同時，PPP項目發展并未如想象中的順利，PPP項目面臨簽約率低等諸多問題。數據顯示，2015年4月底，全國PPP項目簽約率大概在10%～20%，而到了2015年底，這一數字更新為31.5%。雖然簽約率有較大提升，但是相比預期來講，這一簽約率依舊處于較低水平，PPP項目落地難問題突出。

一、原因分析

參照一般項目投資決策分析思路，私人資本參與PPP項目建設，也是綜合考慮收益和成本。當前PPP項目簽約率低，一方面原因是項目風險較大，另一方面原因是項目收益無法得到有效保障。風險收益的不匹配，使得在PPP項目建設中，私人資本裹足不前，積極性差，PPP方式在我國無法有效發揮其獨特作用。

（一）項目風險

經濟下行，投資環境惡化，投資風險顯著增大，投資安全性越來越受私人資本重視。目前，私人資本參與PPP項目面臨的主要風險包括以下三大類，分別為政府信用風險、政府過度干預風險和政府決策力風險。

政府信用風險體現在政府在雙方合作中，不注重保護投資者的利益，不遵守承諾，導致私人資本利益受損。一是地方地府的觀念依舊未改變過來，在PPP項目合作中以絕對“老大”自居，對公私資本合作中的政府作用理解不深，對PPP項目精髓掌握不到位。在當前實踐中，有相當部分的地方政府很強勢，在PPP項目合作中完全居于絕對主導，在定價、期限、基礎設施配套服務等問題上不與私人資本展開有效的溝通，嚴重挫傷私人資本的積極性。二是有意無意地違背協議約定，不依承諾辦事。在法制社會，雙方認同并遵守協議約定是PPP項目得以順利發展的基石。但從以往的PPP項目操作中，政府違背承諾或約定的情形時有發生，都是由于政府不履行合同約定的責任和義務而對私人資本利益產生了較大的損害。與此同時，我國地方政府經常換屆，換屆后的新政府通常傾向于不采納舊政府的相關政策和約定，另搞一套，使得私人資本無所適應。

政府過度干預風險體現在兩大方面，一是股權干預。地方政府歡迎私人資本，但是不希望私人資本控股，因此在股權分配上，并不根據資本實力、市場行情、股權架構等制約因素來設定，而是人為較為隨意的決定。二是具體事務上的行政干預。在協議簽訂、項目實施中，政府通常愿意給私人部門提出諸多條件，甚至是很多不合理的條件，導致私人部門的自主性受到限制。

政府決策力風險體現在政府在做PPP項目重要決策時所引發的風險，體現在：一是決策效率。很多地方政府決策流程復雜、決策部門眾多，使得項目決策時間成本高，影響項目的有效推進，不利于PPP項目正常實施和運作。二是決策失誤。政府在PPP項目決策中，經常面臨兩難困境，既要考慮私人資本的利益，又要兼顧公眾的利益。但是在很多情況下，政府傾向于損害私人資本的利益，從而在決策上出現較大的失誤，嚴重影響項目后期的運行。

（二）項目收益

資本都是逐利的，收益是私人資本參與PPP項目的最為基本的動力。在我國，影響PPP項目收益主要體現在兩大方面，一是服務價格制定，二是后續價格調整。

服務價格制定方面，由于缺乏合理的定價機制，使得我國的PPP項目定價很難有效平衡公私雙方的利益。一是定價過高。這是由于對成本缺乏有效的把控，外加上信息不對稱，私人資本虛報成本，導致政府定價失誤。二是定價過低。這集中表現為政府過度壓制價格水平，使得項目收費過低，無法有效覆蓋成本。同時，政府財政捉襟見肘，也無力對差額進行補貼。

后續價格調整方面，由于PPP項目經營周期長，長達幾十年，市場等外部環境變化是非常之大的，因此，科學合理的后續價格調整就至關重要。但是從目前中國的實踐來看，價格調整機制很難建立，一是其本身就是一個很復雜的事情，需要與很多關鍵指數掛鉤，二是由于公共服務定位，其價格也不適合經常性的調整。

二、政策建議

（一）加快立法，重塑地方政府信用

完善的法律制度框架是PPP模式的有效保證。我國PPP模式近兩年發展迅速，但促進其更好發展的法律土壤并不健全。我國目前還沒有一套普適性強的全國性的PPP法律，僅局限于一些地方性的規章和管理條例，這顯然是不夠的。因此，加快立法顯得至關重要。通過法律來制約地方政府行為，遏制地方政府失信傾向，可有效重塑地方政府信用。

（二）明確地方政府角色定位

在我國當前的PPP項目實踐中，存在的較大問題之一是地方政府角色和職能不明晰，如在公私合作中，地方政府對PPP項目過度干預。

PPP模式的基礎是公私合作，精髓是各司其職、有效協同。地方政府主要負責規則制定、政府事務協調等工作，私人部門在項目具體建設和運營中應處于主導地位。因此，地方政府應明確這一基本點，簡政放權，充當“守夜人”角色，讓私人部門能夠在PPP項目中發揮其專業能力，使私人部門能對項目建設和運營起主導作用。

（三）構建合理的風險分擔機制

PPP項目風險有政治風險、法律風險、市場收益風險、建設風險、運營風險、金融風險、環保風險、其他風險等，種類復雜，每一類風險都對PPP項目成功與否有著至關重要的影響。（下轉第80頁）（上接第78頁）我國很多PPP項目失敗就是由于風險分擔不合理而導致失敗的，因此，構建科學的風險分擔機制是急需的。

合理的風險分擔機制，首先是需要公私雙方能夠對風險狀況進行有效識別，然后在此基礎上對風險進行評估，分析其重要性，最后根據風險重要性大小構建多方共贏的風險分擔機制。

（四）設計科學的利益平衡體系

私人資本參與PPP項目投資關鍵有兩點，一是項目風險，二是項目收益。對于風險，我們需要構建合理的風險分擔機制，對于收益，我們則需建立科學的利益平衡體系。

私人部門適當盈利是設計利益平衡體系的一個基本原則，這是由PPP項目的公共服務特性決定的。既要使私人資本取得適當收益，但非超額收益，又要保證公眾使用者不承擔過多成本。

合理的初始定價、動態的價格調整機制、有效的政府補貼機制，是設計利益平衡體系的重要著力點。地方政府應在定價問題上與私人部門積極探索，有效溝通，勇于創新，努力推動利益平衡體系的構建，夯實PPP模式基礎，以有效促進PPP項目在我國的發展。

參考文獻：

[1] PPP項目簽約率提至31.5%叫好不叫座疑慮漸消.新浪財，http：//finance.sina.com.cn/2015-12-15/doc-ifxmpnuk1526724.shtml

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[3] 楊秋波，侯曉文.PPP模式風險分擔框架的改進研究[J].項目管理技術，2008（8）

[4] Ke Y， Wang S Q， Chan A P C， et al. Preferred risk allocation in Chinas public private partnership （PPP） projects[J]. International Journal of Project Management， 2010（5）

（作者單位：北京洪泉投資有限公司 北京 100000）

（作者簡介：李毓璇，澳大利亞麥考瑞大學碩士研究生，研究方向為金融與會計。）

（責編：賈偉）