中美氣候變化戰略比較及其合作共贏關系的構建

杜受祜++杜珩

〔摘要〕研究中美兩國的氣候戰略和政策，探尋中美雙方在多邊和雙邊領域加強政策協調，推進全球應對氣候變化的體制和機制改革，提高全球氣候治理的效率；促進中美雙方加快向低碳轉型，構建氣候變化中美合作共贏關系。中國可以新興國家的身份承擔國際氣候治理的責任，確定和承諾到2050年在2005年基礎上減排20%的具有法律約束力的目標。把限煤、煤炭清潔化利用作為中國實現溫室氣體減排目標和治理霧霾污染的突破口。美國氣候變化戰略表現出搖擺性、外部性、雙重性特征，有其深刻的經濟政治和文化原因。美國的能源革命，既為實現美國氣候治理目標提供了有力的支撐和保障，保證了國家能源安全，也成為美國地緣政治中的一張王牌。 確立“效率與公平并重、權利和責任并重、合作治理與自主行動并重”為協調和處理氣候變化中美雙邊和多邊關系的共同行為規范和準則。把大國治理帶動全球治理的應對氣候變化的架構作為提高氣候治理效率和聯合國主導下的氣候治理國際架構的補充機制，中美應在氣候治理中發揮更重要的大國引領作用。把節能、環保、低碳協同推進機制，新能源開發促進機制，碳排放權交易等作為中美氣候變化合作共贏的優先領域。中美氣候變化合作共贏新型關系的建立為構建中美新型大國關系提供經驗和路徑支持。

〔關鍵詞〕氣候變化；中美戰略；合作共贏

〔中圖分類號〕D8149〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）04-0064-11

〔作者簡介〕杜受祜，四川省社會科學院研究員，博士生導師；

杜珩，四川省社會科學院震災研究中心助理研究員，四川成都610071。

“除氣候問題外，國際社會不再面臨更重大的長期性問題。”（托尼·布萊爾，2002年）氣候變化是人類共同面臨的挑戰，使人類社會形成最廣泛的命運共同體。氣候變化事關中美兩國的經濟和安全利益。應對氣候變化的中美關系是中美關系的重要領域之一。應對氣候變化的中美關系既包括在《聯合國氣候變化框架公約》、“聯合國氣候變化政府間合作委員會”等國際公約和國際機構下的多邊關系，也包括中美兩國之間氣候治理的雙邊關系和應對氣候變化的國內行動等內容。2009年《中美氣候變化聯合聲明》就提出：“把能源和氣候變化提升為兩國戰略和經濟對話的核心議題之一。”2014年奧巴馬在荷蘭海牙與習近平會晤時明確表示，“美方希望加強中美兩國在應對氣候變化領域的協調與合作，將其打造成美中積極合作的新領域”。

基于氣候變化的“危險正在增加而能夠遏制危險的機會正在變小”的態勢，和迄今已經召開了的21次“聯合國氣候變化框架公約”締約方會議，對后“京都議定書”時期，仍然沒有一個清晰的、實質性減排方案的情況，也基于中美兩國都是受到氣候變化影響最嚴重的國家和在應對氣候變化全球格局中的極端重要地位等原因，構建應對氣候變化中美合作共贏關系，不僅可能為打破氣候談判僵局，促進全球氣候治理體制機制改革，提高氣候治理效率，為全人類加快向低碳經濟轉型提供方向和指導，同時也可能成為構建中美新型大國關系的突破口，為推進其他領域的合作共贏積累經驗和探索途徑。

本文擬從研究中美兩國氣候戰略和政策著手，比較中美雙方氣候治理的共同性和差異性，探尋中美雙方在多邊和雙邊領域加強政策協調，推進全球應對氣候變化的體制機制改革，提高全球氣候治理效率，探索促進中美雙方加快向低碳轉型，構建氣候變化中美合作共贏的機制和路徑。

一、氣候變化的中美關系

（一）全球氣候治理格局中的中美大國戰略地位

1.中美是世界上最大的能源消費國和溫室氣體排放國

資料來源：加拿大科迪亞大學地理、規劃和環境副教授戴蒙·馬修斯的研究報告，發表于英國《環境研究通訊》網站，2013年。

美中是世界上名列第一、第二的經濟體。美國是世界上惟一的超級大國，中國是迅速崛起的新興大國。中國經濟規模2017年可能超過美國（〔美〕普華永道公司研究報告，2013年）。中美是世界上最大的能源消費大國和最大的溫室氣體排放國。兩國所消耗的能源和排放的溫室氣體分別都要占到全球同期的40%以上。中美兩國能源結構都是以煤炭為主。2013年中國煤炭消費總量為365億噸，占一次性能源消費結構的67%。

2.中美氣候治理國內行動對全球氣候治理的影響

中美兩國的經濟、能耗和排放的大體量決定了中美氣候治理上的戰略和動作都會很大程度上影響世界應對氣候變化的格局和進程。中美兩國發展可再生能源成效顯著，為全球經濟向低碳轉化、減緩氣候變暖做出了貢獻。國際能源署2014年6月15日發布報告稱，主要溫室氣體二氧化碳的全球排放量2014年沒有增加，這是40年來在沒有經濟危機的情況下第一次出現這種情況。世界能源署認為導致這一變化有兩大原因，一是中國減少煤炭的使用量，并增加水電、風能、太陽能的發電裝機容量。二是經濟合作與發展組織中的富有國家已經開始將經濟增長與碳排放增加脫鉤，從2010年至2014年間，經濟合作組織成員國的經濟增長了近7%，但碳排放減少了4%，增加了可再生能源發電廠的裝機容量，并為汽車燃油經濟性和家用電器等方面設定了更嚴格的標準。據統計，2010年全球的水電產量增長了53%，其中60%來自中國。全球可再生能源中的生物質燃料產量增加了138%，主要來自美國（17%）。全球用于發電的可再生能源增長了155%，其中風能發電量增長了227%，而風能發電的增長又主要來自中國和美國，占全球增量的70%。美國2012年新增電力的43%就來自風電（世界能源統計年鑒2011年）。美國從2007年煤炭為其提供50%的電力下降到2012年的37%。中國“十一五”期間單位國內生產總值的能耗下降了191%，即減少了將近15億噸二氧化碳排放，約相當于全球2012年排放溫室氣體的5%。

3.中美氣候戰略變化對全球氣候治理的影響

中美氣候治理戰略的選擇，對于遏制氣候變化具有“或者是做出榜樣，或者是加深危機”的舉足輕重意義。中美雙方都是氣候談判重要參與方。中美都是1983年首屆世界環境與發展委員會的代表，也是《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》最早的締約國家。在世界氣候治理政治版圖的三大板塊中，中美分別是發展中國家、新興國家集團和傘形集團的代表。氣候治理新型中美大國關系的建立“不僅為中美兩國氣候變化領域的對話與合作提供了平臺，同時也為兩國支持國際氣候談判，加快向低碳經濟轉型提供了方向和指導”。2010年美國國會未能通過排放權交易的提案，“對世界應對氣候變化而言，這是比哥本哈根氣候談判失敗還要重大的打擊”。這是因為“美國一旦最終決定削減排放，全球解決氣候問題的機會就會與現在截然不同”。如果美國的減排實現了，應會更加督促其他國家減少排放；相反如果美國還未做出真正承諾的情況下，很難期待其他國家開始減排行動。〔1〕

（二）構建氣候治理中美新型關系的基礎和條件

1.中美都是受氣候變化影響嚴重的國家

中美兩國由于幅員遼闊、海岸線漫長等因素，決定了其極易受氣候變化的不利影響。中國《氣候變化國家報告》提出：在年平均氣溫上升的幅度、海平面上升的水平等幾方面，中國受氣候變化的不利影響都遠高于世界平均水平。近百年來，中國的年平均氣溫升高了05℃-08℃，略高于同期全球增溫的平均值。〔2〕預計到21世紀末中國在“低排放”、“中排放”、“高排放”情景下，都將比世界平均升溫幅度大。近50年來，中國降水量明顯減少，旱災頻發。氣候變化已經成為影響中國南方地區洪澇災害，北方地區水資源供需矛盾加劇、生物災害頻發，沿海地帶災害加劇、農業生產不穩定性增加，森林和草原等生態系統退化，許多重大工程不能如期建設和安全營運等問題的重要因素。中國近50年來沿海海平面年平均上升的速率為25毫米，略高于全球平均水平。未來30年中國沿海海平面將持續上升。全海域2030年比2009年上升80-130毫米。中國的包括喜馬拉雅山在內的山地冰川都在快速退縮。近50年來渤海和黃海北部冰情等級下降，而北冰川面積減少了21%，西藏凍土最大減薄了4-5米，高原內陸湖泊水面升高，青海和甘南牧區的草產量下降。美國同樣也受到氣候變暖的嚴重影響，美國航天局（NASA）2013年發布的報告稱，2003-2013年的平均溫度，是有氣象記錄以來溫度最高的10年，自1880年以來的10個最暖的年份9個就發生在這10年之中。2012年美國東部遭遇強烈風暴——桑迪颶風，影響了直徑1600平方公里的廣泛地帶，給當地帶來強降雨，導致停電甚至降雪、125人死亡等系統性變化。

2.中美共同面臨應對氣候變化的巨大壓力

聯合國氣候變化政府間合作委員會《氣候變化2013：自然科學基礎》報告稱，自工業時代以來，人們通過燃燒煤等礦物燃料，砍伐森林和其他土地利用措施已經向大氣中釋放了5000億噸二氧化碳。而要實現避免溫度升高比19世紀80年代末超過2℃的目標，世界只能再排放3000億噸二氧化碳。大氣溫室氣體排放的有限容量成為越來越稀缺的資源，意味著包括中美在內各國對溫室氣體排放權利爭奪的談判和博弈會更加激烈；另一方面，為了控制升溫在2℃之內，全球需要減少3/4的化石燃料。而一旦減排成為各國政府的決定，國內包括煤炭、排放二氧化碳的工廠和設備都將面臨大幅貶值，出現大量的所謂“擱淺資產”等為代表的經濟紊亂，也將會對包括中美在內各個國家能源和經濟結構的升級、發展方式轉變形成巨大壓力。再者自工業革命以來，美國等發達國家排放的導致氣候變化的溫室氣體占全球同期總排放的70%，但迄今為止美國等發達國家承諾減排的溫室氣體總量僅占全球總承諾量的30%。而發展中國家歷史排放不到30%，卻要求減排70%的量。〔3〕按照《京都議定書》等國際公約的要求，發展中國家要得到資金、技術支持以后才能采取行動。從而要求發達國家在2020年前要提供1000億美元的資金支持，這也將對美國形成壓力。

2013年華沙氣候談判大會終結了對發達國家和發展中國家的僵硬劃分。2015年巴黎氣候大會上通過的“巴黎協議”對所有國家一視同仁。意味著氣候減排任務分攤將只考慮各個國家的責任和能力，根據如人均排放量、歷史排放量、國內生產總值或個人收入等指標來確定。氣候治理減排任務分攤新規則出臺顯然會對中國等發展中國家帶來嚴重挑戰。

3.共同意愿、共同利益是構建氣候治理新型中美關系的基礎

在處理國際事務中體現負責任大國的形象是中美雙方共同的意愿，無論在G20、能源與氣候主要經濟體論壇（Major Economies Forum on Energy and Climate）及2009年9月的G8會議上，還是在由巴西、南非、印度、中國組成的BASIC等場合，中美兩國都表現和表明愿意承擔自己的責任來減緩氣候變化的立場。2007年《中國應對氣候變化國家方案》明確承諾中國作為負責任的國家將履行其在《全球氣候變化框架公約》《京都議定書》下的義務。2011年中國《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》又明確提出：“把積極應對氣候變化作為經濟社會發展的重大戰略，作為加快轉變經濟發展方式、調整經濟結構和推進新的產業革命的重大戰略機遇。”〔4〕

奧巴馬對于美國的氣候責任直言不諱，“美國僅擁有全球5%的世界人口，卻排放了累計溫室氣體總量的17%，占據了全球年度溫室氣體排放量的20%。這些情況決定了美國比任何一個國家在導致這一問題的產生和領導全球尋找解決方案上面應該負擔更多的責任”（〔美〕安東尼斯，2013年）。

中美雙方有共同的利益。中美雙方都認識到，加強氣候變化行動與合作會帶來的顯著互惠利益，包括既可以減少溫室氣體排放，同時又可促進經濟繁榮和創造就業機會。既可使國家的能源安全得到加強，又可以使環境更加清潔、自然資源更為富足。2014年習近平主席在會見美國國務卿克里時提出，中美雖然發展階段不同，但在綠色低碳、節能減排等方面存在利益契合點，也各有所長，希望雙方合作取得更多成果。

面對氣候挑戰，中美兩國不約而同都做出了“危中有機、轉危為機”的戰略抉擇，美國推進能源革命，由能源進口國變成輸出國，有力地保障了國家能源安全，為應對氣候變化也做出巨大貢獻；中國把應對氣候變化當成一個戰略，把新能源、電動汽車等以低碳為特征的產業作為新興戰略性產業予以支持，推進了國內節能減排、環保產業的發展，為發展方式轉變、建設創新型國家提供了重要支撐。〔5〕

再者，中美雙方已經進行了卓有成效的合作，諸如發布了《中美加強氣候變化、能源和環境合作諒解備忘錄》（2009年）、《中美氣候變化聯合聲明》（2013年）等相關文件；建立了氣候變化工作組等專門機構；開展了在氣候治理的技術研發、節能以及替代能源和可再生能源等領域項目級的合作；規劃了未來合作方向等，取得一系列合作成果，使氣候治理中美互補共贏新型關系的構建有了一個良好的開端和基礎。

（三）中美氣候治理的差異性

1.根據2013年《中國統計年鑒》；

2.歷史累積排放與人均累積排放數據引自胡國權、羅勇、劉洪濱《人均累積排放及其對全球氣候變化的貢獻》。

美國的人均碳足跡是世界最高的。中國的歷史排放、人均排放都大大低于美國。中國的能耗、溫室氣體排放總量上升很快，均超過美國，名列世界第一。

從發展階段上看，美國已經進入后工業化發展階段，能源消耗已越過峰值，尤其是能源革命使其煤炭在能源消費結構中的占比和所排放的溫室氣體均大幅下降；而中國尚處在工業化、城鎮化高速發展階段，能源的消耗和溫室氣體的排放都還會不可避免地增長，以煤炭為主的能源消費結構短期難以改變。

在氣候治理上除中美兩國在國情、發展階段、歷史責任、人均排放、治理能力等方面存在重大差異外，在關于氣候變化的責任劃分、義務分攤等原則性問題上存在著重大分歧。雖然中美都是應對氣候變化最重要的國際公約《京都議定書》的締約方，但在對待《京都議定書》中確定的應對氣候變化“共同但有區別責任”原則、公平性原則、各自能力原則方面兩國的立場迥異。中國是堅決的支持者和執行者，而美國則對這些原則持消極甚至反對的立場，針鋒相對地提出“主要排放國都要參與絕對減排”，以“大國減排”替代“發達國家率先減排”，以“自下而上”的松散減排模式替代“自上而下”的強制量化減排。要求制定全球減排協議，以取代《京都議定書》，甚至于2001年退出了《京都議定書》。

（四）中美氣候治理關系的發展趨勢

氣候治理的中美關系總體上呈現出既有分歧也有共識，共識大于分歧；分歧在縮小、共識在擴大；在氣候談判立場上的巨大分歧與在氣候治理上的務實合作并行不悖的態勢。如在氣候變化的認知上美國從政府到民間相當長時期持懷疑態度，并以“全球氣候變暖不確定性”為借口推脫自己的氣候責任。但2013年美國航天局（NASA）發布一份美國氣候變化的報告并以此為依據對國內氣候未變暖論者提出警告，認為美國已經到了應該重視氣候問題的時候了。該報告的發表標志著氣候變化已成為美國國內的共識。在應對氣候變化責任和義務的劃分上，中國在堅持共同但有差別的減排原則基礎上，也向全世界做出了到2030年中國碳排放要達到峰值，單位GDP的溫室氣體排放要在2005年基礎上下降60%-65%；非化石能源占一次性能源的比重達到20%，森林蓄積量比2005年增加45億立方米等一系列減排目標調整的承諾。

（五）氣候治理中美關系與新型中美大國關系的關系

中美關系是當今世界最重要的、也是最復雜的大國關系之一。中美關系主要集中在三大板塊。首先是經濟貿易板塊。中美兩國經貿合作在不斷加深，2013年雙邊進出口貿易額超過了5200多億美元，是雙邊建交時的200多倍。中國現在已是世界上保有美國國債最多的國家。在經貿領域中美兩國已經形成了你中有我、我中有你的利益共同體，其戰略意義和對全球的影響日益凸顯；其次是人文科技板塊。由于在人權、知識產權、社會制度等問題上，兩國存在著根本矛盾分歧，在這一板塊合作的空間和成效受到限制。第三是安全板塊。除傳統的安全問題外，還包括反恐、地區安全等非常規安全問題。氣候變化是對人類影響最嚴重的安全問題。中美雙方在該領域的合作有廣泛的基礎和強烈的需求，是潛力巨大、發展前景廣闊的合作領域。

構建“新型的中美大國關系”是2013年6月習近平在加州莊園會晤奧巴馬時提出的建議，并得到奧巴馬的響應，“我們一致同意實際合作、建設性對待兩國分歧的基礎上繼續構建一種全新的大國關系模式”。氣候治理新型中美大國關系的建立為中美兩國氣候變化領域的對話與合作提供了平臺，成為雙邊關系的一個支柱，增進彼此信任和相互尊重，為推進其他領域的對話、合作、共贏，從而為構建新型中美大國關系，積累經驗和探索途徑。〔6〕

二、美國應對氣候變化的戰略與政策

（一）美國氣候戰略表現出波動性、外部性和雙重性三大特點

1.在不同時期美國的氣候政策有較大搖擺和波動。在應對氣候變化的二十多年中，美國經歷了從老布什到克林頓、小布什再到奧巴馬四任總統，這期間總體而言美國氣候政策進展遲緩，乏善可陳。老布什任職期間，開啟了美國應對氣候變化進程，簽署了美國全球氣候變化研究法案。克林頓時期美國成為氣候變化《框架公約》和《京都議定書》締約方之一。2001年開始的小布什時期，在應對氣候變化上出現了明顯的倒退，從國會到各個州都表現出對減排強烈的抵制。小布什堅決反對《京都議定書》和所規定的強制減排目標，認為那是給美國套上“緊箍咒”。最終美國以“全球氣候變化問題的不確定性”、“減少溫室氣體排放將會影響美國經濟發展”、“發展中國家也應該承擔減排和限排溫室氣體的義務”等藉口退出了《京都議定書》。2009年開始的奧巴馬時期，美國政府氣候政策有了明顯的改變。早在競選的時候，奧巴馬就提出將所有碳排放的額度進行拍賣的議案，并與競選對手麥凱恩都承諾要支持加州已開展的碳排放權交易和汽車溫室氣體排放標準。奧巴馬就任后的第一周即兌現了他的以上承諾。2013年奧巴馬在第二個總統任期的就職演說和國情咨文中，強調應對氣候變化問題的重要性，再次重申將所有碳排放額度進行拍賣的提案。并任命應對氣候變化的積極倡導者、參議員約翰·克里擔任了國務卿。

2.美國的氣候政策表現出極強的外部性特征，即既不愿為其帶來的氣候危害承擔相應責任，卻想在其中得到更多好處，取得主導權。把本國利益放在最優先位置，是美國制定任何政策，處理包括應對氣候變化等國際事務的先決條件。一方面美國強調在應對氣候變化中的經濟損失，如小布什政府在對美國氣候變化政策的審查報告中說，美國完成《京都議定書》所規定的減排目標成本太高，會給美國造成4000億美元的經濟損失，到2010年時則要占到GDP的1%-2%，同時會減少490萬個就業崗位。另一方面美國在應對氣候變化中得到了豐厚的經濟利益。2012年多哈氣候談判的成果之一，就是規定美國在2020年前無須對國際社會做出具有法律約束力的減排承諾。因此為美國國內應對氣候變化行動創造了寬松的條件，也為其在下階段氣候變化國際合作中發揮引領作用奠定了基礎。其次，在碳排放權交易中美國獲益不小。據美國自己的計算，碳排放權交易的收益可沖減美國用于履行《京都議定書》責任50%-75%的經濟損失；所拍賣的碳排放額度收入為奧巴馬第一個預算案的通過做出了實質性的貢獻。第三，美國還希望獨占全球氣候治理控制權和主導權。美國歷任總統毫不諱言要占據氣候治理的領導地位、控制全球氣候談判的欲望和立場。老布什提出，美國比任何一個國家在導致這一問題的產生和領導全球尋找解決方案上都應負擔更多的責任。小布什則公開申明，“美國的指導原則是明確的，我們必須領導全世界，排放更少的溫室氣體”。奧巴馬重申，“美國要在氣候變化國際合作上帶領全世界邁進新時代”。

3.就像美國在處理其他國際事務中常常采取雙重標準一樣，美國的氣候政策也表現出典型的雙重性。

（1）在多邊關系和雙邊關系中的雙重性。在“聯合國氣候變化框架公約”下的多邊會談中美國往往扮演了消極力量的角色。美國所代表的傘形集團減排目標低，且減排立場基本一致，對《京都議定書》基本持否定態度。但在中美氣候合作的雙邊關系中，美國卻更多表現出應對氣候變化的務實性。從技術、研發、節能及替代能源和可再生能源、環境保護等領域與中國開展了較多的務實性合作。〔7〕美國認識到中美雙方加強氣候變化合作會帶來的包括能源安全得到加強、環境更加清潔、自然資源更為富足等顯著互惠利益。

（2）國際和國內政策的雙重性。美國在國際氣候談判上表現出消極態度的同時，卻把應對氣候變化的重點放在國內政策上，借以解決能源開發、能效技術、能源安全、科技創新等國內問題。小布什堅決反對《京都議定書》和所規定的強制減排目標，但小布什時期卻極力推進新技術革命。2005年通過的美國的《能源政策法》規定，把在“全國或者區域范圍內對能源安全做出貢獻和擁有能夠顯著改善美國能源經濟安全的先進氣候技術或制度作為財政支持的重點項目”。奧巴馬2013年國情咨文中強調要采取行政措施加速向可持續能源資源過渡。“鼓勵能效爭優計劃”提出到2020年住宅和商業能源消費減半的目標，并給大力推進能效建筑，因此提供就業機會和減少消費者能源支出的州提供聯邦資助。能源部依據《2009年美國復蘇和再投資法》投入900億美元支持綠色能源產業。國會決定風能生產稅抵減法案在2013年繼續有效。在一系列氣候政策的支持下，美國發展可再生能源成效卓著，甚至給世界造成一個印象，即碳稅和碳排放權總量控制交易是歐洲的主導，而先進的低碳高能效技術等則是美國的象征。

（3）聯邦政策和各州政策的雙重性。在美國總體對應對氣候變化持消極態度的同時，美國各州卻在其權限范圍內尋求積極應對氣候變化的解決方案。在小布什第二任期結束時，美國有近40個州采納了控制溫室氣體排放的措施：推動能源能效更高的建筑，建設輕軌來促進大眾交通低碳化，采用“智能量表”來促進更好地節約和利用能源、水和天然氣等等。加州2006年即通過了《全球暖化應對法》，要求州空氣資源委員會制定規則和設計市場機制，將2020年溫室氣體的排放減少到1990年的水平。2010年12月原則通過了加州溫室氣體總量控制與排放交易的制度設計方案，并確定2013年碳交易開始正式進入實施階段。2012年1月加州財政廳公布的2012-2013年財年預算草案，首次將碳排放權拍賣收入和支出列入預算。在這些政策舉措的推動下，如今加州的碳市場已經成為僅次于歐盟的全球第二大碳交易市場。

（二）美國氣候戰略三大特點的原因分析

1.經濟原因。本國利益至上，不允許因為應對氣候變化而對國內的經濟發展、就業造成危害是美國氣候政策的價值取向和基本立場。美國預測，如果要完成《京都議定書》對美國所規定的減排任務，將使美國的GDP削減2%-4%。而減少2%，則相當于1970年石油危機造成的損失；削減4%，將使美國經濟走向衰退。世界最大的石油企業埃克森美孚公司的老總李·雷蒙德就公開宣稱《京都議定書》會引起“社會極大的經濟損失，會讓巨額的財富轉移到其他國家”。此外，受各種利益集團綁架，如石油企業通過游說政治家，干預和阻止限制排放政策出臺等也是重要的原因之一。

2.受制于國內兩個主要政治政黨的爭論和不同觀點。民主黨和共和黨在包括氣候變化等問題上常常意見相左。共和黨在氣候治理上持消極立場，共和黨不少新當選參議員迄今仍然對氣候是否在變暖存疑。兩黨的分歧經常表現在國會兩院的爭論中，導致美國氣候和環境法案難以通過。2009年夏天在8位共和黨議員的支持下，民主黨好不容易在眾議院通過了《氣候和能源》的提案草案，但到同年秋，相應的立法草案卻沒能在參議院通過。到2010年11月隨著共和黨在國會中期大選中的勝利，使得反對氣候立法的力量得到進一步加強，不僅使美國氣候變化立法過去的努力功虧一簣，以至于直到2012年的總統大選前，美國在氣候變化方面的立法工作都毫無建樹。

3.政治體制的影響。在美國的政治體系里，權力是分散的，采取行動需要更多的權力經紀人建立共識，這個復雜的過程非常耗時（〔美〕史蒂文·梅茨，2014年）。美國氣候環境方面的法案審定時間曠日持久、成本很高，效率很低，尤其是相關的國際公約基本上就不可能得到批準。美國國會設置了一種“阻撓議事程序性”制度，即在一項法案審議中，只要有一位議員或用冗長發言或用其他方法即可阻礙或延宕一項法案的通過。而要否定這樣一個反對的程序，則需要至少60%的程序性投票的支持才能阻斷這種阻撓議事程序，從而讓對該法案的審定得以繼續進行。然而對一個法案的審定又是有明確的時間性的。因此這種制度設計，往往會讓提反對意見者更容易得逞，少數人即可阻止一項法案通過的進程。

4.各種因素的掣肘，使總統不能徹底地迎接氣候挑戰。領袖的態度是國家氣候戰略和政策的關鍵因素。在應對氣候變化的二十多年中，老布什是冷戰結束后第一位認識到全球變暖的時代已經到來的總統。他提出，氣候變化即將成為導致政局不穩定的誘因，并且在不久的將來會成為美國戰略計劃的重要內容。美國要在全球應對氣候變暖上承擔起領導責任，用“白宮效應”來對抗“溫室效果”。克林頓政府簽訂了《京都議定書》，在國內推行提高汽油稅率、鼓勵消費者駕駛能效更高的汽車等政策，試圖把減少溫室氣體與削減聯邦預算赤字結合起來。即使是被認為對氣候變化最消極的喬治·布什在其競選承諾中，也曾提出將二氧化碳定義為污染物，用排放權交易的模式來管理溫室氣體排放等積極的氣候治理方案。奧巴馬則是被認為態度最積極、最善于利用行政力量推進氣候治理的總統。奧巴馬經常強調：他的總統任期，正好與氣候治理至關重要的時期重合。他提出把能源和氣候的重要性放在醫療和教育之前。即使由于醫療法案在國會遇到了阻撓，在民主黨內，甚至在奧巴馬政府內也出現了放棄或是推遲關于氣候變化政策努力的時刻，奧巴馬仍然堅持將氣候變化作為國內優先考慮的政策。

但受制于多種因素影響，總統們應對氣候的意志和決策常常被大打折扣，只能通過妥協、讓步，甚至采用迂回的辦法來實現其目標。如克林頓雖然簽署了《京都議定書》，邁出了“很好的第一步”，但他也強烈地意識到一定得不到參議院批準，因此只好宣布：除非實現了涵蓋“包括關鍵的發展中國家有意義的參與的補充步驟，否則他將不會把《京都議定書》交給國會批準”。在奧巴馬就任后，美國和全球就陷入了自20世紀初大蕭條時期以來最嚴重的一次經濟危機，致使美國國內經濟蕭條，政府頒布任何形式的增加費用的政策，包括提高化石燃料使用的費用等都變得更加困難，在這種情況下，奧巴馬不得不把自己在競選總統時提出的雄心勃勃應對氣候變化的方案暫時擱置下來。奧巴馬時期制定的《清潔能源和安全法案》經過長期博弈，終于在眾議院以219∶212票得以通過，但到了參議院，尤其是在其下屬的財政委員會，該法案就一直得不到通過，無奈之下，他只好讓環保部根據1990年《清潔空氣法案》把二氧化碳和其他5種溫室氣體定義為威脅公共健康和利益的污染物，充分利用已經通過的法律迂回地實現氣候治理的目標。

5.文化方面的原因。美國有反對沙文主義的文化傳統，不輕易與其他國家簽訂具有約束力的協議。美國的創立者在美國憲法中就規定，國際條約的批準，需要參議院2/3的絕大多數贊成票批準才行。1992年在里約熱內盧的“地球峰會”上，由老布什率領的美國代表團反對制定約束性指標，其理由是《清潔空氣法案》作為美國的國內立法盡管爭論不斷，不過不會被認為是對于美國主權的干涉。而里約條約則涉及具有法律約束力的減排，一旦被批準，在聯合國主持下的國際條約將約束美國國內的能源使用，這會被認為是對美國主權的干涉。

（三）美國未來氣候戰略和政策預判

1.減排目標：1992年京都峰會前夕，克林頓在國家地理學會的演講中提出，美國在2012年將排放削減到1990年的水平，這意味著在1997年的基礎上減少10%的排放量。而《京都議定書》規定的美國減排目標是2008-2012年間在1990年基礎上減少7%。奧巴馬競選總統時曾提出，在2050年將溫室氣體的排放減少83%。

美國《清潔能源和安全法案》草案中提出，計劃由2012年開始設排放上限，之后排放上限逐年下降，至2020年將美國的年排放量從目前的57億噸降低到約50億噸，到2035年降低到30億噸以下，最終到2050年降低到約10億噸。意味著到2050年美國的排放較目前溫室氣體的排放量減少83%，與奧巴馬競選時的承諾基本吻合。

2.以大國治理替代聯合國主導治理。奧巴馬本以為多邊主義更能做出影響全球的決策，但哥本哈根會議失敗使奧巴馬轉變了看法，萌發了由少數國家（即所謂氣候大國）參與以協議的方式來對氣候治理產生巨大影響的設想。

大國治理設想的路線圖是從對問題應該負擔主要責任的國家開始，一旦他們決定為尋求解決方案承擔責任，就可將其他國家引入一攬子協議和協調行動中。 奧巴馬構想的氣候大國包括了近20個國家和地區，分為三個圈層，內圈：美國、歐盟、中國、印度。次圈：巴西、南非、日本、俄羅斯；外圈：澳大利亞、加拿大、印度尼西亞、墨西哥、韓國、法國、德國、意大利、英國。

（四）美國的能源革命與應對氣候變化

20世紀70年代開始的科技創新引領的美國能源革命，產生了促進經濟、就業、能源安全和氣候安全多重效應。能源革命讓美國石油與天然氣的生產和供應迅速增長，2013年初，美國成為石油、天然氣的凈出口國。通過能效技術的推廣讓美國的能源消費快速減少。現在美國比起40年前經濟總量增長了3倍，而石油能源消耗卻總量下降。能源革命減少了能源進口，有助于實現收支平衡，新增稅收緩解了政府預算壓力。能源價格下降又使美國工業，尤其是石化、鋁、鋼鐵等能源密集型工業在國際上更具有競爭力。能源革命增強了美國人的信心。一段時間許多美國人以美國對能源進口的依賴度增加為依據，接受了美國衰落的理論，而能源革命改變了這種依賴，從而讓美國人增強了信心。能源革命還讓美國在應對氣候變化中握有更大的主動權，為實現其氣候目標提供了保障。此外能源革命讓美國在地緣政治中擁有了一張王牌。例如美國利用石油制裁使伊朗回到核武器談判桌旁，不僅仰仗沙特阿拉伯愿意填補伊朗減少的每日百萬桶石油的產量，而且得益于能源革命引發的普遍預期。〔8〕

但是，對于應對氣候變化美國的能源革命在帶來短期顯著成效的同時也蘊藏著長期的風險。因為能源革命能夠讓化石能源在未來的幾十年間保持較低的價格，其實是延長了化石能源的使用年限，讓人類要想戒除碳排放以扭轉氣候變化的困局將更加艱難。

三、中國應對氣候變化的戰略與政策

中國是最早參與聯合國應對氣候變化的發展中國家，也是《京都議定書》最早的10個締約國之一。2007年中國共產黨第十七次代表大會的報告中指出：“加強應對氣候變化的能力建設，為保護全球氣候做出新貢獻。”同年發布了《中國應對氣候變化國家方案》。〔9〕2012年中共十八大再次重申中國要“同國際社會一道積極應對全球氣候變化”。

（一）中國應對氣候變化的國際政策

1.積極參與聯合國主導下應對氣候變化的政治架構，支持《全球氣候變化框架公約》《京都議定書》等國際公約及其所確定的按“共同的但是有區別的責任”、“公平性”、“各自能力”等分攤氣候治理責任的原則。

2.堅持自己是發展中國家，不承擔強制性、約束性的減排任務。主要是通過提高能源效率、節約能源、發展可再生能源、加強生態保護和建設、大力開展植樹造林等措施和到2020年單位國內生產總值溫室氣體排放的強度比2005年下降40%-45%的自愿減排目標，來履行其在《全球氣候變化框架公約》《京都議定書》下的義務。

3.主張發展和積極參與氣候治理的區域合作。中國認為雙邊的、區域的氣候治理合作不是替代或削弱《全球氣候變化框架公約》《京都議定書》，相反是對這兩個公約的有益補充，有利于充分調動各方面應對氣候變化的積極性。

4.在氣候治理的國際合作中，特別強調加強國際技術合作與轉讓，使全球共享技術發展所產生的惠益。

5.提倡在氣候變化國際合作中充分考慮如何適應已經發生的氣候變化問題，幫助發展中國家提高抵御災害性氣候事件的能力。

（二）國內政策是中國應對氣候變化戰略的重點

1.2014年習近平提出“中國高度重視生態文明建設。在這方面，不是別人要我們做，而是我們自己要做”，表明了中國積極應對氣候變化源自內生動力。中國繼在發布《中國21世紀議程》，把環境保護包括治理大氣污染、能源領域的可持續發展列為最重要的議程，把節約資源和保護環境作為必須堅持的基本國策之后，2010年又提出把積極應對氣候變化作為經濟社會發展的重大戰略，作為加快轉變經濟發展方式、調整經濟結構和推進新的產業革命的重大戰略機遇。〔10〕

2.把低碳發展作為應對減排壓力又高速可持續發展的戰略選擇。為促進低碳轉型，中國密集出臺了一系列政策，2010年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，提出到2015年單位國內生產總值能耗比2010年降低16%，二氧化碳排放量降低17%，非化石能源比重達114%，資源產出率提高15%等低碳發展的戰略目標。當年《國務院關于加快培育戰略性新興產業的決定》，確定了把包括新能源、以低碳為主要特征的產業作為國家優先發展的戰略性新興產業。也在當年，開始在“五省八市”開展低碳試點。2011年國務院《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，明確了國家控制溫室氣體排放的總體要求和重點任務，并把國內生產總值二氧化碳排放下降指標分解到各地區和單位。同年又在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳等地區開展碳排放交易試點工作。2012年中共十八大把綠色發展、循環發展、低碳發展作為生態文明建設的重要內容和路徑，國家發改委頒布了《溫室氣體自愿減排交易管理辦法》、《溫室氣體自愿減排交易審定與核證指南》，確立了自愿減排交易機制的基本管理框架、交易流程和監管辦法，鼓勵基于項目的溫室氣體資源減排交易，為有關交易活動有序開展提供了保障。〔11〕2014年中共十八屆三中全會提出，把“發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度”作為全面深化改革的重要內容。

（三）中國減排效應評估和減排前景預測

1.自主減排的效果遠遠落后于碳排放總量增長的速度。“十二五”前三年，在單位國內生產總值能耗比2010年降低16%，二氧化碳排放量降低17%等約束性指標倒逼下，中國的碳排放量增長率比“十一五”期間下降了近30%，而且下降速度呈現出加快趨勢。但同期，中國的溫室氣體排放總量卻增加了65%。本來據測算，如果在單位GDP溫室氣體排放減少40%-45%，GDP年均增速保持在7%情況下，2005-2020年中國的碳排放總量只會增加65%。但實際上到2010年增長了40%，而到2013年已經增長了65%，提前7年突破了預期排放量。〔12〕

2.碳排放增長是一個長期的態勢，最早也要到2030年后才可能達到峰值。自1990年以來全球一半以上的二氧化碳排放的增量來自中國，2008年中國超過美國成為世界第一排放大國。2010年中國占到全球排放總量的27%。根據多個方法和多個機構的預測，即使在繼續實行溫室氣體減排目標和GDP年平均增速保持在7%的情況下，2030年排放也要達到88億噸，2040年達到92億噸，2050年時要達到95億噸。〔13〕

3.升溫控制在2℃的氣候安全目標對中國形成了強烈的“碳鎖定”。對應控制升溫2℃的氣候目標，一是全球只剩下3000億噸的排放空間；二是2050年全球溫室氣體的年排放要下降到150億噸（相當于在2012年30276億噸的基礎上減排65%）。三是到2050年全球人均排放量要下降到15噸（相當于在2012年基礎上減少64%）。而以上無論哪一項指標對于中國都是嚴峻挑戰。〔14〕首先，2050年中國排放量比2005年不僅不下降反而還要上升40%，達到95億噸，占到全球可供給的排放量的63%。而人均碳排放量中國則應由2010年的54噸，在未來30多年間下降7222%，其難度高于世界平均水平（世界水平是由現在的444噸/人下降66%）。

4.接受具有法律約束力的強制減排目標的可行性。按照UNDP的預測，中國即使在實行最嚴格的減排政策、減排技術發揮最大潛力和在2030年排放達到峰值等前提下，2050年仍然要排放55億噸二氧化碳，僅略低于2005年的排放水平。所以，提出承擔到2050年在2005年基礎上減排20%的法定約束性指標的難度極大，回旋余地很小，是一個需要跳起來才可以摸得到的目標。

5.區域間人均碳排放差異大。由于經濟發展水平、資源能源稟賦等方面差異，使中國各省的人均排放量差異懸殊。2007年中國西部欠發達地區，例如四川的人均年排放量為26噸，而山東卻達到了73噸。中國沿海省市排放著與歐洲、美國相似水平的二氧化碳，但他們的數據卻由億萬西部省份人們的數據來隱藏了。當然這種差異也隱藏著發展的機遇，為中國發展國內碳排放權交易奠定了基礎。中國既可以通過碳排放交易來促進各區域低碳轉型，也可以促進能源資源有償使用和生態補償機制的建立健全，協調東西部地區的平衡發展。

（四）中國氣候變化戰略調整與對策

1.鑒于排放空間的越來越稀缺，在未來國際氣候談判中一方面中國應盡量爭取更多的排放資源，為其低碳轉型爭取更大的回旋余地。另一方面，要兼顧氣候倫理責任，表現出一個為我們和后代保衛氣候安全的負責任大國的擔當。

2.支持聯合國主導下的氣候治理政治架構，建設性地參與聯合國主導下的氣候治理行動，履行聯合國賦予中國的氣候義務。同時積極推進和構建中美氣候合作、中歐氣候合作，氣候大國合作等區域合作、雙邊合作。

3.以新興國家的身份來承擔氣候責任。1995聯合國第一次氣候談判會上通過的“柏林授權”提出以發達國家和發展中國家為標準來劃分有區別的氣候責任原則。《京都議定書》把這個原則具體化為只由發達國家承擔、而發展中國家不承擔具有約束力的減排目標。但是，一方面，20世紀后期以來，以中國為代表被稱為新興國家的發展中國家，經濟發展很快，能耗增長很快，與發達國家的差距在縮小，甚至某些方面超過了發達國家。〔15〕另一方面，以美國為首的發達國家，和以小島嶼聯盟為代表的發展中國家都提出調整過去的以發展水平來劃分氣候責任的制度安排訴求。2012年聯合國德班氣候談判會形成的共識就是終結按發展中國家和發達國家來劃分減排責任。中國一方面可不再堅持以發展中國家的身份來承擔氣候責任，另一方面仍然要堅持基于歷史責任、人均排放、發展階段、承擔能力等方面的差異來承擔區別于發達國家的氣候責任。

4.承擔有限的具有法律約束力的減排目標。約束性的減排目標是目前聯合國主導下氣候治理最主要、最有成效的機制。中國可以在綜合考慮與升溫2℃氣候目標相銜接，與中國減排安排相銜接等因素的基礎上，承諾到2050年在2005年基礎上減排20%的具有法律約束力的目標。這樣，對外可以回應國際上的壓力，對內可以成為加快低碳轉型的倒逼機制。在具體安排上可以分階段、分地區分解和實施約束性減排指標。分階段可以分為碳強度下降階段（2020年前）、達到排放峰值階段（2030年前）、實現約束性減排目標階段（2050年前）。分地區可以根據區域不同的主體功能定位、不同的發展階段提出減排任務。如對優化開發區可提出總量減排任務，而對重點開發區在提出更高強度的控制溫室氣體排放標準的基礎上，逐步過渡到總量減排標準。

5.建立健全綠色發展、循環發展、低碳發展協同推進的體制和機制。中國正處于工業化、城鎮化、現代化發展的關鍵時期，同時面臨經濟發展、環境污染、氣候變化三大挑戰。既不能以犧牲經濟增長來獲得二氧化碳的減排，也不能以犧牲環境為代價來獲得二氧化碳的減排。二氧化碳在一定程度上與常規污染物的排放具有同根同源性。因此應采用協同控制、系統化理念，綜合考慮降低能耗、改善環境質量和減碳。未來政策調整方向是要促進形成節能、環保、低碳的合力，將可以抑制二氧化碳排放量增長的技術和政策與節能減排技術和政策緊密結合，協同推進。〔16〕

6.把減少煤炭消耗作為中國治理霧霾污染和應對氣候變化的著力點。英國氣候變化經濟學與政策研究中心研究報告認為，中國限煤是實現全球升溫控制在2℃以內的關鍵。因為2030年全球二氧化碳排放的上限是320-330億噸。但如果不采取限制煤的措施，到2030年中國的二氧化碳排放就會超過150億噸，占到全球排放總量的一半。限煤不僅是中國應對氣候變化的主要途徑，還可增強國家能源安全。中國越來越依賴于進口煤炭來滿足增長的需要。減少對煤的依賴可以增強中國免受國際煤炭價格波動的影響。其次，限煤可減緩中國水資源短缺的問題。尤其在北方地區，因為無論是用煤炭發電，還是把煤炭轉化為可燃氣體都需要大量的水。最后，推進煤炭的替代能源還能夠有力促進中國太陽能、風能和其他能源的發展，使其開發出新的出口市場。〔17〕

中國已制定出限煤的時間表，即2020年前限制煤炭消費，2040年前徹底淘汰煤炭的使用。這一安排，與中國提出的溫室氣體減排的強制性、約束性指標相匹配，將為其提供有力的保障和支持。限煤不限于減少煤炭的使用，還包括推進煤炭清潔高效利用、發展非煤能源，形成能源多輪驅動的能源供應體系等途徑。

7.“在解決溫室氣體減排和氣候變化上，技術進步是最重要的決定因素，其作用可能超過其他所有因素之和”，節能減排的科技進步可能為中國走出一條區別于美國等發達國家曾經走過的高碳發展道路提供依據。〔18〕中國應把支持包括節能、能效、新能源等內容的技術研發、引進、投資等作為氣候政策的重點。在引進技術的同時注意學習借鑒推進技術進步相應的制度安排。

四、中美氣候變化互補共贏合作的優先領域

合作共贏的中美氣候治理關系首先是通過中美雙邊對話和政策協調，健全和完善已有的國際氣候治理方案、政治架構，體制和機制，在缺乏相應規范的領域探尋新的為世界各國都能接受的方案。〔19〕在改革和創新國際氣候治理的制度安排上應優先考慮以下兩方面改革：

（一）把“效率與公平并重、權利和責任并重、合作治理與自主行動并重”，確立為氣候治理的各參與方共同遵守的行為規范和原則。一是效率與公平并重。氣候治理的高效率是保證實現升溫控制在2℃氣候安全目標的關鍵。氣候公平既包括當代人公平享受溫室氣體的排放權，又包括歷史、現實、未來全過程的存量公平。氣候治理的效率是目標，氣候治理的公平是手段。用氣候公平來提升和保證氣候治理效率。二是權利和責任并重。綜合考量歷史排放、現實排放，人均排放、總量排放，當代排放與后代排放等因素，完善“共同但有區別的責任”的氣候治理責任分擔原則，在更高水平和更大程度上體現權利和責任平衡、并重。三是合作治理與自主行動并重。聯合國主導下氣候治理的組織架構和氣候變化國際公約所確定的具有法律強制力的減排目標無疑是氣候治理重要的政治架構和機制，但這些架構和機制的實現都需要通過各國的國內行動來實現。各國有效的國內行動是實現氣候治理目標的重要基礎。

（二）大國治理帶動全球治理。20世紀世界成功控制核戰爭威脅和建立世界貿易組織推進經濟全球化的共同經驗是，首先從對問題應承擔主要責任的國家開始，一旦他們決定為尋求解決方案承擔責任，就可將其他國家引入一攬子協議和協調行動中來。大國治理帶動全球氣候治理應該成為聯合國主導下應對氣候變化政治架構的一種補充機制，而不是替代和削弱已有的全球治理架構和機制。中美兩國的經濟、能耗和排放的大體量，決定了中美氣候治理的戰略和行動都會很大程度上影響世界應對氣候變化的格局和進程，中美應該在氣候治理中發揮更有效的大國帶動作用。〔20〕

在雙邊領域應著力構建以下三方面機制：

（一）節能、環保、低碳協同發展機制。中國同時面臨經濟發展、環境污染、氣候變化的挑戰。日益嚴峻的霧霾問題是三十多年高速發展的代價，與中國的能源結構、能源效率有很大關聯性。煤炭既是高碳能源、也是霧霾主要貢獻源。在中國大氣污染物排放總量中，由煤炭產生的二氧化硫占70%以上，氮氧化物占60%以上，煙塵占70%左右。氣候變化與霧霾污染之間同根同源，有高度相關性，解決霧霾問題顯然需要能源、環保、低碳綜合治理，協同推進。中美兩國都是煤炭消費大國，消費量之和占全球總量的40%以上。美國在發展過程中也曾經遭遇過洛杉磯光化學污染等同樣的困擾。如何建立健全減煤、減碳協同推進的體制和機制，避免諸如環保不低碳、低碳不環保等顧此失彼的政策和行為的發生，是中美兩國建立互補共贏合作關系的重要和迫切領域。〔21〕

（二）新能源開發促進機制。氣候變化實質上是能源問題。提高能效、開發新能源是應對氣候變化根本出路之所在。美國把應對氣候變化的重點擺在新能源開發上，美國成功的能源革命，既讓國家能源安全得到保證，同時提高了能源效率、開發出新的替代能源，為應對氣候變化提供了有力支撐。中國在開發風能、太陽能、水電等方面也取得了世界矚目的成效。

“制度移植可能比技術移植更困難，因為一個制度安排的效率極大地依賴于其他有關制度安排的存在。”〔22〕美國能源革命中頁巖層的油氣開發、太陽能、風能、生物質能開發等新能源技術從技術研發到推廣應用，政策的促進作用首屈一指。在“風能生產稅抵減法案”（PTC）等相關政策支持下，2010年風能、閉環生物質能和地熱發電等的退稅額達每千瓦時22美分，其他符合條件的技術所獲得的退稅額為風電退稅額的50%。2012年底前投入運營的風力發電項目可獲得10年退稅，其他可再生能源技術投產日期在延后一年，即2013年年底以前投入運營的項目也可獲得10年退稅。在PTC取消的3個年份（即2000、2002、2004年），風力發電裝機容量的增長速度出現明顯停頓，而在預定期滿之前的年份，風能開發項目則出現顯著增加，就是一個很有說服力的案例。

取長補短、借鑒對方成功經驗推進本國新能源開發，在能源開發新技術移植中如何安排配套的制度保障，顯然也是中美互補共贏的重要合作領域。

（三）碳排放權交易體系建立與能力建設。碳排放權交易是氣候治理最重要和卓有成效的政策工具。美國等國家經驗證明，碳排放權交易可以為一個國家應對氣候變化、實現低碳轉型提供重要的制度和金融支撐。全球碳排放權貿易是由國際京都碳交易體系和各國區域碳交易體系構成、是在國際公約和各國減排政策推動下而產生的。中美兩國既面臨著碳排放權交易的國際市場，也面臨著日益興起的國內市場。〔23〕美國是開展碳排放交易最早的國家之一。2003年建立的芝加哥氣候交易所，是世界第二大碳交易市場，為承擔自愿減排任務的10個州和自愿減排的交易企業提供交易服務。中國也在積極探索利用碳排放權交易推進自己的低碳轉型、生態文明建設，出臺了國家碳排放交易規劃和實施方案。在8個地區城市開展碳排放權交易試點。〔24〕建立嚴密的監控體系和測算體系，制訂碳清單和碳預算等都是開展碳交易的基礎工作，此外碳交易體系建立和碳定價方案制定，以及如何開發和利用好國際和國內兩個碳交易市場，碳排放權交易的機構建立、規則制定、人才培養、能力提升等方面的建設，都是中美雙方可以互補共贏的合作領域。

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（責任編輯：何頻）