社會共享與治理變革：邏輯、方向及政策意蘊

王猛++毛壽龍

〔摘要〕“十三五”時期，社會共享將是社會發展與轉型的重要方向。社會轉型要求政府治理模式變革以應對社會結構與社會機制變化所帶來的社會問題。政府治理將在治理理念上向共享、全面與普惠轉變，在治理結構上向多中心、多元主體、制衡型權力、多樣性制度安排與差異化供給轉變，在治理技術上向整合式治理與精細化治理轉變。這意味著要構建現代化的理念體系、制度體系、行政體系、外部關系和支撐體系，與社會共享的目標相適應。

〔關鍵詞〕社會共享；治理變革；社會轉型

〔中圖分類號〕D035〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）04-0075-08

〔基金項目〕中國人民大學2015年度拔尖創新人才培育資助計劃項目

〔作者簡介〕王猛，中國人民大學公共管理學院博士研究生；

毛壽龍，中國人民大學公共管理學院教授，博士生導師，北京100872。

一、引言

社會轉型要求政府變革治理模式與體制機制，以應對社會結構調整與運行機制變動所帶來的挑戰。經濟社會結構的變遷會引致治理模式的變化；人類由傳統社會邁向現代文明的過程，亦是治理模式逐步轉型與變革的過程。20世紀后20年，西方國家出現了政府失敗與所謂的“空心化國家”（hollow state）現象，非營利組織系統承擔了大量的政府公共服務。〔1〕這種轉變對傳統公共管理理論提出了挑戰，治理理論也在此后逐漸興起。多中心治理、合作治理、網絡治理等概念日益流行，并被作為應對政府與市場失靈的替代性治理模式與政策方案。改革開放后，我國亦經歷了急劇的社會轉型，社會結構與運行機制發生深刻變化。中國的社會轉型表現為“從農業的、鄉村的、封閉的半封閉的傳統型社會，向工業的、城鎮的、開放的現代型社會的轉變”〔2〕，而治理變革則表現為“總體支配”到“技術治理”的轉型。〔3〕

當前，我國正處于推進發展模式或發展方式轉型的第三次大轉型階段。〔4〕這一階段的特點表現為：經濟發展進入新常態；中等收入群體逐步擴大，社會需求日益多樣化；深度城鎮化對要求進一步提高公共服務供給水平與促進城鄉公共服務均等化；社會利益主體呈多元化與復雜化，弱勢群體分享社會發展成果的期待與中產階層拓寬上升流動渠道的要求逐步增加；社會保障體系進入全面完善階段，并逐步向全覆蓋、高質量的方向過渡。歸納而言，當前中國社會轉型呈現以下總體面貌：由偏重經濟增長向經濟社會協調發展轉變，社會事業從規模式發展轉向內涵式發展，社會利益格局進入深刻變動與調整。但在轉型過程中，中國社會主要面臨以下幾重矛盾，即快速社會轉型與社會治理能力之間的矛盾，不斷增長的公眾需求與公共服務供給不足之間的矛盾，公共服務缺位、分配不公、貧富差距、勞資關系等社會矛盾突出。

社會問題、社會矛盾常常與社會轉型相伴隨，這也恰是進行治理變革的緣由和契機。中國社會轉型中面臨的矛盾與問題需要通過進一步推進體制機制創新，以促進政府治理變革來解決。為此，十八屆五中全會通過的“十三五規劃建議”提出了“堅持共享發展”、“發展成果由人民共享”的理念，并把社會共享作為全面建成小康社會的歸宿與落腳點。可以說，社會共享將是指導我國“十三五”時期社會發展的核心理念，亦是應對社會轉型與實現治理變革的基本思路。本文以社會共享與治理變革為主題，著重探討為推進實現社會共享的社會轉型，政府治理變革的基本方向與實現路徑。已有關于社會共享的研究，很少從治理變革的視閾進行系統思考，因此，本文從治理的層次與向度提出了思考社會轉型與治理變革的總體性框架和政策性框架。

二、社會共享與治理變革：一個分析框架

（一）社會共享與治理變革：內涵與邏輯

滕尼斯指出，“共同體（community）的生活是相互的占有和享受，是占有和享受共同的財產”。〔5〕“共享在共同體中是通行的理念和規則”。〔6〕所謂“社會共享”，是指堅持以人為本的理念，通過有效的制度安排，使全體人民共同享有經濟社會發展的成果。中國在經濟增長與社會發展取得巨大進步的同時，農村邊遠地區和社會弱勢群體卻并沒有完全享有社會改革發展的成果。隨著經濟水平的提高，中等收入群體逐步壯大，人們要求共享社會發展成果的愿望也越來越強。共享理念的提出實質上是對過去差別化、不協調、非平衡性發展理念的糾偏，亦是對現實社會矛盾與社會呼聲的回應。因此，強調社會共享，是解決當前公共服務不均、收入差距過大、貧困等社會問題，促進經濟社會發展、落實全面小康的內在要求。

落實社會共享的治理理念與目標，需明確以下幾方面問題。首先，共享什么。社會共享的內容是多層次與多樣化的。不僅包括經濟成果的共享，還包括社會成果和權利的共享〔7〕，也包括在經濟發展、公共服務、社會保障、生態環境等方面人人享有。這意味著促進社會共享既要實現公共服務的均等化，還要重視滿足公眾多樣化的需求。其次，誰來共享。社會共享的主體是全覆蓋的。實現社會共享要重點解決弱勢群體、城鎮困難群體、農村地區與偏遠地區的問題。通過利益分配機制改革，逐步縮小不同社會群體間的差距。享有社會發展成果并非部分社會群體的特權，而是全體社會成員皆有的權利。這意味著實現社會共享要注重消除非均衡化的制度設計，把解決弱勢群體與困難地區的問題作為治理的重點。最后，如何共享。要通過制度設計兼顧社會共享的公平性與可持續性。建立社會共享機制既要通過轉移補償支持弱勢群體，又要承認個體差異與注重可持續性的效率分配。這意味社會共享并不是一部分社會群體對另一部分社會群體的攫取，而是人人參與、共建共享的治理格局。

社會共享是中國社會轉型的重要方向，但這并不意味著社會共享的格局就會自然生成，而是需要進行制度設計與治理變革以應對社會轉型。而當前中國社會所面臨的矛盾與問題也亟須通過治理變革予以解決。可以說，促進社會共享與治理變革之間存在緊密的關聯。實現社會共享，需要在治理變革方面把握以下幾個原則：首先，社會共享體現“惠及全體”的理念。因此，治理變革不僅僅要創造人人共享的制度空間，還要營造人人共建的治理格局。其次，社會共享切中了中國社會發展中的公共服務與社會治理兩大短板。因此，治理變革需要更加關注社會事業即公共服務與社會治理，提升公共服務均等化與社會治理精細化水平。再次，社會共享的核心在于消除不同群體、地區、階層、行業間的顯著差距。這意味著消除非均衡化因素、進行促進機會均等的制度設計是關鍵。最后，治理變革的手段與方式本身也要適應社會變革，注重運用現代新理念、新技術促進治理創新。

（二）社會共享與治理變革：分析框架

理解社會共享與治理變革間的邏輯關聯，不僅需要把握治理變革之于社會共享的意義，即為何需要進行治理變革的問題；還需要明確如何進行治理變革，抑或說在哪些方面進行治理變革。明確在哪些方面進行治理變革需要深入分析治理（變革）的內在結構與層次。長期以來，對治理的理解有體系論與能力論兩大視角。治理體系論關注治理的制度設計或構成要素，而治理能力論則關注治理體系的執行能力。〔8〕盡管體系論與能力論把握了治理的兩個核心方面，但卻并沒有深入分析治理的內在層次結構。因此，分析治理的結構及相關構成要素成為我們理解治理變革的關鍵。

對治理結構與層次的研究主要分析治理的向度與要素，形成了二維度說、三維度說、五維度說等。二維度說以福山為代表，他關注政府能力與自治程度以衡量國家治理績效〔9〕；三維度說認為，治理至少在制度、組織與技術三個層面上運作〔10〕，或將治理歸納為價值理念、制度設計與行動策略〔11〕，或是價值、主體與工具〔12〕；五維度說則認為，治理包括權力、范圍、方法、主體與權利五個維度。〔13〕在結合既有研究的基礎上，本文提出從理念、結構與技術三個向度理解治理。

治理理念是治理體系的核心，反映的是政府治理的目標和方向。它是政府順應政治、經濟、社會形勢而進行的宏觀判斷，以及基于此提出的方向性指引與進行的頂層設計，決定了治理結構與治理技術的價值取向。治理結構是價值理念的表現形式，反映的是治理要素之間的搭配與安排以及不同部分之間的關聯狀態。它是基于特定的治理理念而對不同主體間權力做出的制度化安排與互動模式的有效性建構。〔14〕它包括主體結構、權力結構、制度結構、供給結構等。治理技術是治理體系的支撐手段，反映的是治理理念與治理結構在具體任務環境中的實施方法，也是運用技術手段對理念的踐行和對結構的支撐與優化。因此，所謂治理變革是指政府為適應社會轉型在提供公共服務與解決公共問題中在治理理念、結構與技術三個方面的轉變和調整。

基于以上分析，筆者認為要在社會轉型的背景與治理變革的視閾下思考社會共享。促進社會共享是當前中國社會轉型背景下的戰略選擇，同時推動社會共享本身也是社會轉型的重要部分。實現社會共享，要在理念、結構與技術三個向度上思考治理變革，并集中解決公共服務與社會治理兩大短板，并著力構建社會共享的體制機制。就此，可以得出如圖1所示的分析框架。接下來，本文將從理念、結構與技術三個應然向度分析治理變革的基本方向，并提出實現社會共享的政策框架。

三、社會共享與治理變革：基本方向

理解社會共享與治理變革，其核心在于構建一個描述與分析治理變革的應然框架。在把握治理的內在層次與結構的基礎上，本文提出“治理理念—治理結構—治理技術”的變革框架。治理理念變革的重點在于確立與社會共享相適應的價值目標以指導未來的社會發展方向與具體政策設計，表現為價值追求、發展理念與政策理念三個層次上的變革。治理結構變革是整個治理變革分析的重點，既要把握社會結構與治理格局的總體性轉換，也要關注主體、權力、制度與供給等子系統結構的變動。而治理技術變革主要是指支撐治理理念與結構變革的技術基礎，包括治理的組織平臺與具體機制的變革。因此，堅持社會共享與推進社會轉型，意味著政府治理在理念、結構與技術三個層次的全方位變革（見表1）。

（一） 治理理念變革

1. 價值追求：由區隔到共享。改革開放以來，我國的快速經濟發展使得一部分社會群體逐漸富裕并享受到優質公共服務的同時，一些社會群體卻依舊面臨貧困、公共服務短缺等問題，而并沒有充分享有社會發展的成果。造成這一問題的原因既有資源稟賦的差異，更有差別化、不均衡的制度安排與政策設計。比如，優先發展東部地區、優先發展城市、長期以來的城鄉二元分割體制都是造成地區間、城鄉間不均衡的政策根源。這些區隔化、非均衡化的制度設計固然有一定的歷史原因，但并不符合實現人的全面發展與社會共享的價值追求。因此，構建共享的社會格局其首要問題是推動深層價值由區隔向共享式發展轉變。這意味著社會成果的分配、公共服務的供給不是基于特定身份而進行差別化選擇，而是基于每個公民個體做出的公平安排。通過消除身份歧視，形成人人參與、共建與共享的社會格局，使社會成果、公共服務惠及全體社會成員，不因身份差異而忽視部分群體的基本權利。

2.發展理念：由片面到全面。社會共享還意味著一種全面發展的社會形態，即社會成果由全體人民享有、人們享有全面的成果。過往發展的非均衡性不僅表現為不同社會群體間的差距，還表現為經濟發展與社會事業間的失衡。這突出地表現為社會建設滯后于經濟發展，公共服務供給水平與經濟發展程度和公眾需求存在差距，社會治理水平落后于經濟社會發展的步伐。因此，在發展理念層面實現由片面強調經濟發展到經濟社會協調全面發展的轉向，需要改變只注重經濟增長的效率主義和GDP主義，重視社會建設。將社會事業、公共服務、社會治理、環境保護等作為未來發展的重心。實現發展理念由片面向全面的轉型，需要更加重視整體全面發展，改變只重視城市與東部發達地區而忽視農村與中西部貧困地區的發展路徑，注重統籌城鄉發展與區域發展，維護區域間公平。同時，推動發展理念由“人的發展”到“人的全面發展”的轉變，為滿足公眾多層次、多樣化的發展需求創造條件。

3. 政策理念：由補缺到普惠。政策理念是指導具體政策設計與安排的基本價值觀。公共服務與社會治理是當前我國社會發展中的短板。社會事業發展將是政府治理的重心，社會政策與社會工作將發揮越來越重要的作用。建立社會所有群體共享的公共服務與社會保障體系，將是社會事業發展的重要工作。受制于經濟發展不平衡、財政實力有限以及人口眾多的現實國情，我國長期實行的是一種確保底線公平的補缺型社會保障模式。隨著我國經濟與社會發展進入新階段，越來越多的學者主張建立適度普惠型的社會保障模式。〔15〕實現政策理念由補缺向普惠的轉變，關鍵在于建立普惠型的社會政策體系，即社會政策設計不僅要照顧社會弱勢群體、維護底線公平，還要打破城鄉二元分割，惠及社會所有群體，提高社會保障與公共服務的水平和質量。

（二）治理結構

1.總體結構：由單中心結構到多中心結構。從整體上講，實現社會共享，要實現“單中心”結構向“多中心”結構的轉型。隨著社會需求多樣化與社會問題復雜性的增強，單中心結構及形成的官僚等級體系因其有限的能力與僵化的體制，并不能有效滿足社會需求的變化與回應社會轉型的挑戰。多中心結構致力于構建一種競爭合作的平等關系，意味著“有許多在形式上相互獨立的決策中心……它們在競爭性關系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突”。 〔16〕即可以通過多種制度安排來提供公共服務、實現社會治理與解決社會問題，及時回應社會公眾需求。實現社會共享就是要著力于構建一種多中心的治理結構，改變政府作為唯一的公共服務供給者與公共事務治理者的角色，在政府與市場之外尋求社會力量參與公共服務與社會治理，以滿足公眾日益多樣化、差異化的需求，應對日趨復雜的治理挑戰。

2.制度結構：由單一化制度安排到多樣化制度安排。治理結構需要有效的制度安排予以支撐。多中心的治理結構蘊含著多樣化制度供給的可能性。從治理制度上講，承認制度多樣性僅僅將“制度選擇集中在‘官僚—市場之間”是不夠的，還要考慮“市場和官僚之間多種多樣的‘混合安排、社會組織以及地方社區的‘自我治理體系”。〔17〕制度結構由單一化向多樣性制度安排轉變，意味著承認制度供給的多元化與制度供給主體的交疊管轄，以及不同主體在政治、經濟、社會等領域制度安排中的作用。同時，多樣性的制度安排不僅承認國家正式制度在社會治理中的功能，而且尊重非正式制度或自主治理制度的建設性價值。要生成多樣化的制度結構、呈現較大的公共治理制度空間，則要使權力結構越開放和多元〔18〕，擴大非官僚力量在社會治理中的空間和范圍。因此，實現社會共享，要更多地為市場與社會力量預留制度供給的空間，激活市場機制與社會自治在滿足公共服務與實現社會治理中的作用。

3.主體結構：由單一主體到多元主體。現代社會治理的復雜性意味著任何單一主體在應對社會治理的挑戰時都可能是乏力的。實現社會共享的過程，不僅需要促進公共服務均衡化與提升社會治理能力，還需要對社會利益格局進行調整，消除城鄉間、地區間的顯著差距。因此，單一主體的治理結構并不能有效解決這些問題，而亟須尋求其他主體的力量。理想的主體結構，應該是在明確各主體比較優勢與責任的基礎上建構競爭與合作的主體網絡。因此，實現社會共享，不僅需要充分發揮政府的力量，還需要市場主體與社會組織乃至社會各階層、個體的共同參與，建立共治共建的格局。這意味著政府要在厘清與市場、社會組織邊界的基礎上，將部分應該或適宜由社會承擔的職能進行轉移，實現政社分開，提升社會組織在社會建設中的主體性作用。同時，政府要運用政策手段與支持措施激發社會領域活力，加強社會組織培育和社會建設。

4. 權力結構：由集中化權力結構到制衡型權力結構。權力結構反映的是不同主體在治理格局中的權力分配狀態與相互關系。治理變革只有觸動深層次的權力格局才能為建立不同主體間的競爭與合作關系以及推動社會轉型提供權力結構基礎。實現社會共享，意味著也要實現權力的共享。這不僅表現在橫向上的公共治理與私人市場的權力共享〔19〕，而且表現為在政府內部的橫向權力分配上呈現制衡型結構的面貌，也表現為在縱向上賦予地方更多治理權以增強回應性與自主性。社會共享對公共服務質量與社會治理水平提出了更高要求，但集中化的權力結構在滿足高層次與多樣化的需求方面存在效率不足。因此，需建立更具活力與彈性的分權制衡結構以實現對政府權力運行的監督和社會自主治理。推進集中化權力結構到制衡型權力結構的轉變，意味著在政府內部要建立更具回應性的扁平化結構以增強回應性和自主性，在政府外部要建立分權化、制衡與合作的外部關系以適應社會轉型和外部環境的變化。

5. 供給結構：由統一化供給到差異化供給。供給結構反映的是不同主體在公共產品與公共服務供給中的行為狀態。主體多元化與結構豐富化成為公共物品與公共服務供給的重要趨勢。實現供給結構變革，不僅要發揮多元主體的供給作用與治理功能，還要創新供給模式實現方式的差異化與靈活化，即公共物品與服務的供給、社會治理的實施要照顧到個體差異與特性，滿足多樣化、多層次的需求，而摒棄單一化、統一化的供給方式。實現社會共享，意味著要在社會轉型導致社會價值日趨多元的背景下滿足公眾多元化需求。因此，推動供給結構由統一化供給向差異化供給的轉型，要創新公共服務供給方式，發揮政府、市場與社會主體在公共服務與社會治理中的比較優勢，實現錯位靈活供給。

（三）治理技術

1. 組織平臺：由碎片式管理到整合式治理。治理變革最終會落實到一定的組織平臺，需要通過組織機制進行推動。有效的治理組織體系能夠實現資源整合，提升治理能力。公共需求動態化、多元化與異質化程度的增加要求政府部門創新公共服務供給體制以提高服務品質和回應性。〔20〕社會共享對公共服務與社會治理提出了更高要求，需要政府部門打破部門間、地區間的藩籬，整合跨部門、跨地區的力量和資源，建立部際間、區際間的協作治理機制，變碎片式的管理格局為整合式的治理體系。這意味著要重構政府內部的組織體系與整合政府外部的治理力量，建立整合式的部門結構，構建跨部門的多樣化服務供給框架、部門間的協調機制和聯動機制，增強公共服務與社會治理組織體系的回應性和有效性。

2. 治理機制：由粗放式管理到精細化治理。治理變革要在微觀層面上實現機制性轉換。社會轉型導致的社會問題復雜化與治理任務艱巨化，以及社會事業發展從規模式向內涵式的轉變，要求更趨靈活與精確的治理技術。粗放式的公共服務與社會治理不能有效回應日趨優質高效的社會需求。因此，形成社會共享的格局需要在治理機制上實現由粗放式管理向精細化治理轉變。精細化治理就是要“管理理念人性化、管理過程細節化、管理手段專業化、管理效果精細化與管理成本精算化”〔21〕；變“總體支配”為“技術治理”，強調通過流程再造和機制創新實現社會治理轉型；變“單向管制”為“雙向互促”，強調政府與社會雙向互動的社會治理網絡。〔22〕實現精細化治理，要通過流程再造構建精細化的行政體系，通過公共參與構建多元化的治理格局，運用現代信息技術手段完善社會治理結構與提升社會治理水平。