集體經營性建設用地入市試點的制度探索及法制革新

〔摘要〕集體經營性建設用地入市的試點作為我國數十年農村土地改革的一次突破性探索，將我國農村經濟體制改革推向了新的高潮。十八屆三中全會指明了土地制度改革的方向，十八屆四中全會提出的依法治國理念促進和催生了關于農村集體經營性建設用地改革試點工作的開展。國家擬從政策與法律制度層面加大對農村集體經營性建設用地入市的宏觀性指導。郫縣在試點過程中大膽突出制度設計，形成了一系列相關配套政策，并配合全國人大常委會暫停的法律規范措施，形成特有的試點制度，取得了一定成果。然而，試點過程中呈現出諸多法律問題，則凸顯法制革新的必要性。

〔關鍵詞〕集體經營性建設用地；入市試點；制度探索；法制革新

〔中圖分類號〕DF452〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）04-0089-06

〔作者簡介〕宇龍，四川大學法學院博士研究生，四川師范大學法學院講師，四川成都610068。

一、農村集體經營性建設用地改革試點的背景

我國農村集體經營性建設用地改革試點是在經歷了多次土地改革之后，按照十八屆三中全會指明的方向進行的改革路徑的探索。它承載了數十年中國農村土地改革的經驗和教訓，在對農村集體經營性建設用地改革試點過程中的政策與法律問題的探索，需要對過往歷史背景進行一個充分的梳理，以此才可更為全面地探討改革試點的成果與不足，從而提出一些有建設性的建議。

土地改革一直以來都是作為我國農村經濟體制改革、發展、變遷的核心問題。它的發展經歷了曲折的過程，大致到目前為止可以基本確認為四個發展階段。第一階段：農民土地個體所有制階段。封建剝削制度被摧毀帶來了全中國土地改革的新風，全國上下對生產力的發展成為人民群眾的迫切愿望。在這樣的社會背景之下，《中華人民共和國土地改革法》頒布，土地改革拉開序幕，農民獲得土地，對土地享有了所有權、使用權等一切權利。第二階段：土地集體所有制。第一次土地改革之后，農民獲得土地，并積極進行農業生產，但是隨著時間的推移，個體農戶分散、零散的經營無法實現生產力的進一步發展，資金的短缺、技術的匱乏大大制約了農業發展。國家對土地制度的改革進行了新的探索，主張將農民個體所有制變更為集體所有。第三階段：農民家庭承包經營權的獲取。上一個階段土地改革凸顯的問題使得國家自上而下開始探索全新的土地改革方向。小崗村的“生死契約”是我國家庭承包經營制度的開端，這種新的土地制度賦予了農民土地經營權，也賦予了農民極大的自主性，但是這種土地制度在發揮了充分的推動作用之后，由于自身發展的局限，諸多改革制度無法推行。第四個階段：土地經營權的創新性流轉。十七屆三中全會做出的《決定》明確提出了允許農民流轉土地承包經營權。這種新的土地制度可以歸納為土地所有權歸集體，經營權歸合作社（集體經濟組織），收益權歸個人的新農村土地經營的制度。第五個階段：十八屆三中全會做出了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，具體內容主要是對十七屆三中全會決定的深化，其中就包括諸如“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”的相關表述。該決定中包含對土地所有權、承包權與經營權相分離的探索，同時也提出了對農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革的試點工作。

我國土地改革發展至今主要經歷以上五個階段，本文所探討的集體經營性建設用地入市改革試點的背景是在這個大的環境發展之下形成的，它作為改革試點決定中最為重要的一個部分，其主要基于現實需求和現存的隱形交易市場。農村集體建設用地的流轉也有其自身發展的規律和階段。對應土地改革的發展過程，首先，改革開放之前，農村建設用地是歸集體所有的，農民不享有土地所有權和土地流轉權，相關建設用地都是采用行政手段進行統一的調配，這種農村集體建設用地流轉被全面禁止。第二個對應的時期是改革開放之后，農村集體建設用地出現了隱形流轉的狀況，這是由于家庭聯產承包制度的影響，增加了集體建設用地的實際需求，在這種實際狀況下，農村集體建設用地使用權可以合法讓渡，至此，農村集體建設用地從全面禁止變為合法限度內的流轉。但是這種讓渡僅僅是限于行政征收的方式，尚無自由流轉之平臺。第三個對應的時期是1990年代中期之后，農村集體建設用地流轉的限制條件被進一步放寬，對于流轉市場的建立與發展，政府開始投入并專注于如何實現市場的健康發展。第四個對應的時期即2008年至今，這個時期終于鼓勵實現農村集體經營性建設用地與國有建設用地平等化，這是極為巨大的轉變，體現出了國家政策對集體建設用地流轉的鼓勵與規范的決心。十八屆四中全會提出的依法治國理念促進和催生了之后關于農村集體經營性建設用地改革試點工作的開展。全會提出了要“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。會議的內容要求變革目前政策滯后于法律現狀，用法治思維促進農村發展改革，因此面對農村經營性建設用地的實際狀況，通過法律授權的方式進行改革試點，在一定區域內嘗試改革，經過實踐來修正法律制度，作出具有示范性和推廣型的成果，進而調整法律規范的內容，真正實現依法治國。 2015年2月，十二屆全國人大常委會第13次會議通過了《關于授權北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律的決定》；隨后《農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則》也相繼出臺，各試點地區針對《決定》及《細則》的安排做出了具體工作部署，至此農村集體經營性建設用地的改革試點工作全面鋪開。

二、郫縣在試點改革中的制度探索

依據2015年2月人大常委會通過的《關于授權北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律的決定》中試點縣的決定，我省郫縣和瀘縣有幸被列入了此次試點的范圍，其中郫縣作為農村集體經營性建設用地改革試點縣在隨后的試點推動中出臺了一系列規范性文件。筆者經過實地調研了解到郫縣針對農村集體經營建設用地入市的配套政策主要是嚴格按照國家對改革試點的要求即“試制度、試規則”，充分考慮土地入市在供前、供應以及供后監管等方面需要思考的問題而編制的。經過實際調研了解到目前郫縣已經制定了一批相關配套政策。

在探討四川省郫縣在農村集體經營性建設用地入市改革試點中的具體工作舉措之前，有必要對本文集體經營性建設用地的概念進行一個簡要界定，其目的也是有利于文后相關問題的分析與思考。此次試點主要是針對“存量”農村集體經營性建設用地進行的。我國的建設用地供應分為存量與增量，增量簡單理解為農用地轉為建設用地的增長過程，存量則是指已經具有集體建設用地資格的部分，因此試點過程中不存在單純意義上的農轉用的情況，這種限定是否合理，有待商榷。

（一）郫縣集體經營性建設用地入市改革的具體探索

郫縣進行集體經營性建設用地入市改革試點的制度探索可以初步歸結為四個方面、四個階段。首先是對資源進行梳理和摸底。對資源的梳理摸底工作主要目的是對改革試點縣總體的農村經營性建設用地的實際現狀有一個整體而清晰的認識。梳理和摸底工作按照符合規劃、用途管制和依法取得三項要求進行。梳理摸底工作主要通過登記確權的辦法進行，通過自上而下與自下而上相結合的方式進行改革試點土地范圍和空間的初步確認。登記確權的過程充分考慮“入市意愿、可拆遷性以及基礎設施配套”三個因素，在梳理摸底的過程中形成對入市土地的范圍和途徑的界定，確定了此處存量集體經營性建設用地的內涵，為相關制度文件制定提供基礎性內容。梳理摸底工作中強調了“符合土地規劃和城鄉規劃”這個關鍵點，但在實際操作過程中，并未有更為細致的調研安排，因此對此的制度性探索存在缺陷。

第二步即制定規范性政策指導郫縣經營性建設用地的入市。郫縣制定配套措施中最為重要的即是對郫縣集體經營性建設用地入市具體操作的暫行規定，這是一個綱領性政策，其內容涵蓋了集體經營性建設用地入市過程中涉及到的諸多方面。通過調查研究和借閱資料了解到，在制定相關規范文件的過程中，重點針對集體建設用地的內涵、入市內容及形式、入市原則和主管機關進行了文本規定。配套文件規定了入市主體，具體規定中出現集體資產管理公司、農村股份經濟合作社（聯社）這兩種表述，這兩種主體在此被界定為入市的具體實施主體。這種情況也是基于最大限度保障維護集體經濟組織成員的權益和地位的目的，推動行政管理與經濟管理相分離。同時也對具體的入市主體認定工作做了進一步要求，為之后入市主體的市場主體地位的合法化提供制度試驗。郫縣相關單位按照法律條文的要求和改革試點文件精神制定了《郫縣集體經營性建設用地入市主體認定暫行辦法》，界定了入市主體，并對入市具體實施主體的地位確定、注冊登記、入市主體委托授權程序進行文本規范。《辦法》還包括對入市主體權利義務的規定、相關注意事項以及后續監督管理方面的規范。相關政策也就入市范圍和途徑進行了規定，其內容主要是包括入市范圍，大膽嘗試將入市范圍拓展為包括“就地入市地塊、零散分散的集體經營性建設用地調整入市地塊、城中村集體建設用地整治后入市地塊”三個部分。其入市范圍的確定如前文所談必須符合用途管制、用地規劃、依法取得三個方面。這三個范圍界定其目的在于充分盤活農村土地資源，在制定相關法律政策的過程中就應該按照這種思路去梳理入市土地的范圍，盡可能包涵有入市價值的土地。郫縣改革試點充分考慮了關于收取增值收益調節金的相關問題，并規定了增值收益的收取額度，同時規定了財政部門負責征收管理調節金，國土資源局代收代繳并按計劃轉至財政專戶。后續相關政策由財政部門牽頭制定。該系列規定的目的在于兼顧國家、集體、個人的土地收益分配機制，保障農民公平分享土地收益。

郫縣在制定一系列規范性文件的同時也充分考慮到目前農村集體經濟組織缺乏相關管理辦法的現狀，探索性地解決集體經濟組織的合法地位及相關問題。著重對農村集體經濟組織內部構造、外部職權、組織管理等相關問題進行了一個完整的界定。

第三步，關注試點改革的運行方式。農村集體經營性建設用地入市的目的在于充分實現農地資源的優化配置，加大土地收益空間，因此在試點改革的運行方式上應該偏向靈活性和有效性。郫縣在試點過程中采取依托項目確保改革取得實效。2015年9月7日，唐昌鎮戰旗村鄉村旅游綜合體項目用地掛牌出讓成功，是四川省第一宗、全國第二宗農村集體經營性建設用地競價成交，創下全國首輪入市地價的最高記錄。目前，郫縣已確定第二批入市地塊，并于2016年2月完成第二宗土地交易。以項目實施帶動集體經營性建設用地入市，不僅為符合產業政策的工商業項目搭建了土地平臺，解決了發展空間，還增加了農民就業機會，促進了農村經濟發展和集體經濟實力增強，讓更多的農民有獲得感。

第四步就是民主管理觀念與模式的建立。通過觀察農村集體經營性建設用地入市配套政策匯編內容，可以發現民主觀念與模式的建立貫穿政策始終。郫縣在開展試點過程中重點發揮了集體經濟組織的主體作用。在入市大綱的制定過程中，以征求、尊重農村集體經濟組織成員意見為基礎，充分考察集體經濟組織成員也即村民的實際問題和需求。在項目規劃設計和創新方面充分吸收農村集體經濟組織及成員的意見，因地制宜，立足公眾參與、發揮村民首創精神。在收益分配方面，嚴格規范民主制度，不僅僅從宏觀上規定集體經濟組織的內部民主管理模式，而且在收益分配，資產管理方面也反復制定民主管理程序，強調公平與透明。從已入市的地塊看，很好落實了村民的主體地位，在選址規劃、入市選擇、收益分配、資金管理等關鍵環節充分尊重了村民意見，做到了民主參與、民主決策、民主管理，因此群眾普遍滿意，媒體反應較好。

（二）郫縣集體經營性建設用地入市探索的初步成果

1.首先確定集體經營性建設用地入市的實施范圍，從而為入市交易奠定量的基礎。2.創新入市模式，突出項目帶動，促進當地的集體經濟。3.制定基準地價，實現同權同價。本著“同地、同權、同價”的基本思路，在兼顧國家、集體、個人的分配機制下，制定基準地價，實現同權同價，堅持保證農民利益。4.規范收益分配，共享改革成果。郫縣在改革試點中制定出臺《農村集體經營性建設用地入市收益分配指導意見》，確定了入市土地增值收益分配以“二八開”的基準原則。5.堅持同價同責，合理設定標準。以縣域范圍內多宗國有商業地塊、工業地塊提留的多項基金比例為參考值，綜合考慮農村區域總體配套建設標準。6.開展同權抵押，降低融資風險。

三、建設用地改革試點實踐中的法律障礙及改革建議

郫縣作為四川省改革試點地區，在制度上做出了較為完整的指導示范。這些制度制約的實施是在全國人大授權暫停實施相關法律條款的前提條件下進行的，但是試點推進過程中仍然存在受法律制約的情況。下文試從三個方面對實際試點過程中突顯的法律問題進行分析。

（一）解決憲法釋法障礙

憲法第10條規定：城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。相應地，物權法第135條規定，建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。土地管理法第45條規定，征用下列土地的，由國務院批準：（1）基本農田；（2）基本農田以外的耕地超過35公頃的；（3）其他土地超過70公頃的。征用前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。征用農用地的，應當依照本法第44條的規定先行辦理農用地轉用審批。以上兩條法律規范嚴格按照憲法第10條的指引，否定了集體經營性建設用地使用權的占有、使用與收益的權利。憲法第10條所規定城市規劃范圍內是否存在集體土地呢，在實際操作范圍內是存在的，這樣一來針對改革實施推進農村集體經營性建設用地進入市場流通成為城市建設用地，去除唯國有化才能入市的限制，憲法必然面臨修改或者解釋。

憲法第10條第1款的內容規定了城市土地屬于國家所有，忽略了城市規劃發展可能造成城市化進程過程中蠶食農村土地，強制改變其土地所屬的情況，城市土地全民所有權只能理解為一種名義所有權，私人和單位仍然保留實質性的土地使用權。〔1〕簡單說即原屬于集體的土地自然變成城市土地這一狀況。為了促進農村集體土地入市，實現土地價值充分利用，應該對憲法第10條第1款作出修改，具體規定為“城市土地屬于國家所有，已經屬于集體所有的除外”。〔2〕對于本條其他各款不再做調整，因為國家征收土地這一法律規定仍然具有存在價值，此款主要是為試點中城市集體經營性建設用地使用權同等入市提供合理的憲法依據，可以不用通過征收即可。

除了對憲法第10條第1款作出修改之外，還應該關注其附帶產生的一項重要問題即“城中村問題”。這個問題是針對修改上述法條之后是否一定要創造城市土地歸屬的二元化所提出的，城市規劃范圍內的集體土地在此可以成為“城中村”，如果一味地通過國有征收的方式進行城鎮化改革，在此農村集體經營性建設用地使用權入市改革就會缺乏其實際的完整性，僅僅變成城市規劃范圍外集體經營性建設用地入市了。因此應該進行“國有征收與保障城中村居民住房安置用地前提下的土地使用權入市”相結合的方式進行具體的制度設計。

（二）實現農村經營性建設用地用益物權地位的實際效果

人大常委會授權暫停的法律規范大致包括《物權法》《擔保法》《房地產管理法》《土地管理法》。暫停相關法律實施的目的主要是從根本上取消對農村集體經營性建設用地入市的法律障礙，從整體上取消了對農村土地流轉、使用權轉讓出讓的統一性限制。不難看出，這種暫停相關法律條款的做法僅僅只能粗略宏觀地為試點地區提供方向指導，目前法律條款中尚無法找到直接對農村集體經營性建設用地入市進行調整的法律規定，根據物權法相關規定可以發現對于農村集體建設用地的規定，僅僅是通過“參照土地管理法相關規定”這樣的表述進行規范。通過查找土地管理法不難發現，法律規范中沒有對農村集體建設用地的入市流轉進行系統規范，僅從禁止性層面規定了“不可為”的內容，不具有普遍意義上的法制約束力和可操作性。

具體而言根據對物權法相關法條的分析，物權法第12章專章規定了建設用地使用權，但該部分僅僅針對國有建設用地使用權，并未將集體建設用地使用權納入其范圍，因此應當將集體建設用地歸入該章。物權法第135條中針對建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益權利的規定，應當刪除“國家所有”，這樣才能拓展其適用范圍。土地管理法第5章專章規定了建設用地，但是也明確了國家所有的內容，在此應該將“建設使用國有土地”補充為“建設使用國有土地或集體土地”，完善其內容。土地管理法第43條規定的內容要求“任何單位和個人需要建設用地，必須申請使用國有土地”，這條法律規范應該進行修改，因為根據2010年我國已經開始的縮小土地征收范圍的試點可知，市場化要求以及對于國家征收過程中“公共利益”范圍的模糊問題的突顯，縮小土地征收范圍，充分體現土地經濟價值成為主流。因此，第43條的規定其實變相要求在國有土地存量不夠的情況下，必須通過征收才可為申請使用建設用地的個人和單位提供土地，強制性地將集體經營性建設用地擋在門外。

（三）彌補村莊規劃相關法律規定的缺失

目前在試點過程中，農村集體經營性建設用地在確權過程中呈現出的數量是值得思考的，主要原因就是在于存量農村集體經營性建設用地實際數量不大，改革的參考意義較小。究其原因應該思考兩個方面的問題：第一，是否應該允許“新增”農村集體經營性建設用地入市問題。第二，郫縣鄉村規劃是否存在阻礙“新增”用地入市的問題。兩個問題合二為一即村莊規劃相關制度與法律是否存在缺失。

土地管理法對農村經營性建設用地的規定極大程度限定了其范圍，尤其是進行入市試點是對經營性建設用地進行了存量和具體的范圍的固定，僅僅包括工礦倉儲、商服用地，同時對其用途僅限于產業發展，因此就郫縣試點之后的兩宗入市成交用地就可以發現，郫縣在試點中面臨的集體經營性建設用地調整入市的難度是很大的，面臨的土地特點也是很復雜的。因此對于是否應當將“存量”作為農村集體經營性建設用地入市試點的限制性規定，在學術和實踐上都有可以商榷的空間。2016年2月，郫縣成交的第二宗農村集體經營性建設用地就成功地探索出了將零星土地進行規整后入市的有效途徑，其目的在于有效利用存量建設用地，因為在國土資源局制定的暫行辦法中規定了“不增加建設用地，不改變耕地數量的要求”，因此郫縣對入市土地的探索也是在充分利用存量基礎之上進行的。在實際市場交易過程中，還存在多余的宅基地通過整理節約后具有變為集體經營性建設用地的潛在價值，因此在綜合2016年土地改革的大形勢，存量建設用地的限制性規定在一定程度是應該松綁的，其實目前對集體經營性建設用地進行存量規定，最大的原因在于土地規劃和鄉村規劃的混亂和缺失，《城鄉規劃法》的出臺僅僅從宏觀層面對土地規劃的應有狀態進行了規定，實踐指導性不強，如果盲目地按照現行鄉村規劃來確定經營性建設用地入市范圍，可能會出現諸多問題。在改革試點實施之前，由行政法學者對入市的“存量與增量”問題進行剖析，其中提到了應該按照現有規劃和用途管制來界定入市的經營性建設用地，但是仍然忽略了目前我國鄉村級的土地規劃尚不完善的問題，隨意性極大。郫縣規劃管理局雖然制定了《郫縣集體經營性建設用地項目建設規劃管理暫行辦法》，但是此管理辦法僅僅是要求建設用地項目應當符合規劃要求，而未從根本上提及如何完善鄉村規劃問題，因此這也是郫縣試點過程中面臨的一個亟待解決的難題。

村級規劃的缺失在很大程度上對農村集體經營性建設用地的入市造成障礙，但是僅僅依托規劃來進行主導入市也有失偏頗，充分合理的規劃是進行試點地區入市土地摸底的一個基礎，因此在立法方面，對于城鄉規劃的規定應當充分考慮到農業發展與土地保護，尤其是保障耕地不減少。解決鄉村規劃混亂和缺失問題其目的在于能夠為合理地開展土地增減掛鉤、地票交易等市場化模式試點提供堅實基礎。解決鄉村規劃混亂和缺失只有通過調整我國城鄉規劃法律制度來進行。首先解決《城鄉規劃法》與《土地管理法》之間的矛盾，協調住建部與國土資源部在土地管理、城鄉規劃職能上的沖突與矛盾。總之，盡快出臺村級規劃指導意見，完善規劃相關制度設計。

（四）平衡地方政府與集體經濟組織及農民個體之間在農村經營性建設用地入市流轉分配中的利益關系

通過對一些地區集體經營性建設用地流轉利益分配的梳理，可以發現各地區并沒有完全一致的做法，有的參與了初次流轉的收益分配，有的地區參與了初次流轉和再次流轉，有的地區只參與了再次流轉或者甚至并未參與的情況。同時出現差異的地方還包括政府參與分配的層級也呈現多樣化，有的地區是各級政府都應參與收益分配，對其收益比例的分配也較籠統；有的地區則只是規定部分層級政府參與。總的來說的就是參與收益分配的政府主體、收益比例、收益分配方式都呈現多樣性和差異性。在過去的土地改革試點中可以發現，這些多樣性和差異性的做法存在的主要原因在于地方立法在土地收益分配和收益使用方向上，政府都存在一個過度干預的問題，但是農民集體組織內部如何進行收益分配的問題，則在地方政府規章中鮮見。

在探討政府參與集體建設用地收益分配的利益平衡問題之初應該意識到地方政府“處置”土地分配缺乏理論依據。無論從憲法條文還是物權法基本原理來看，政府都非土地使用者，不享有土地收益處分的權力。其次，土地收益的處分權應該幾近靈活，由于流轉收益作為農民集體重要財產處分事項之重要內容，其應有集體的代議機關遵循集體成員的意志來決定，因此政府過度干預其處分權力會固化處分權能，阻礙不同地區自我差異性需求的實現。所以政府參與集體建設用地收益分配的原則即是“兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，既要切實維護農民的土地權益、保障農民公平分享增值收益，又要堅持集體經濟性質，發展壯大集體經濟，處理好分配與積累的關系，確保分配的可持續；既要強化監管，又要發揮內部機制體制作用，推進民主管理和制度管理，做到規范有序。”〔3〕

根據調查可以發現，到2016年3月為止，郫縣在試點中實現的兩宗交易幾乎都是就地入市，就地入市最大的便利就是入市成本低，難度小，像城中村土地入市或其他途徑的入市都可能涉及到增減掛鉤，土地整治。其入市成本花費相比之下就要高出一定程度，因此目前入市所呈現的現狀基本上可以歸結于規劃覆蓋度不足。而作為試點地的郫縣在增值收益金收取相關方面的制度設計，可以算是國內農村集體經營性建設用地試點地中最為詳盡的范例，它嚴格規定了征收范圍、征收標準、收取與使用增值收益調節金相關內容、撥付程序、處罰等相關規定。其中關于征收標準，郫縣采取的是不同途徑對應不同的收取比例，在收取暫行辦法附表中體現了入市途徑與收取比例的規定，按照入市土地類級、土地用途、入市方式進行了區別化規定。通過比較征收標準，商業、服務業用地征收比例高于工礦倉儲用地，這是基于土地入市成交實際狀況而定的。有專家認為這種征收比例可能會造成收益與成本過于懸殊的問題，影響國有土地征收的開展，然而這種擔憂是不必要的，經營性建設用地的入市本來就是側重保障集體個人的土地收益。土地增值收益調節金既承擔國家與集體之間的收益合理分配功能，也關系不同用途土地的收益公平分配問題，規劃用途不同，土地增值收益差異很大，收取比例若沒有適當價差，既有失公平，也可能加劇規劃等相關工作的矛盾。還有調節金用途問題，調節金的收取既然主要依據基礎設施建設和土地開發形成的土地增值，就應當按照取之于地、用之于地的原則，盡可能明確用途。政府在參與流轉收益的過程中主要是監督和指導的角色。

以上論述主要是針對郫縣關于解決地方政府和集體之間在入市問題上的利益平衡問題的努力措施與不足。那么，關于地方政府與集體經濟組織之間在農村經營性建設用地入市過程中產生利益平衡問題，輻射到法律層面則是需要形成《農村集體經營性建設用地增值收益金征收管理法》。

〔參考文獻〕

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〔3〕曹笑輝.集體建設用地入市模式及其立法選擇〔J〕.理論與探索，2016（2）.

（責任編輯：謝科）