我國糧食供求結構新變化與改革方向

汪希成++吳昊

〔摘要〕近年來，我國糧食供求結構發生了重大變化，糧食緊張平衡的特征依然明顯，結構性矛盾十分突出；稻谷、小麥、玉米、大豆四大主糧已全面轉為凈進口且數量逐年增加；糧食庫存量持續攀升，庫容壓力加大，主要糧食品種的庫存比例與消費比例不協調。面對我國糧食供求結構的新變化，“穩產能、調結構、去庫存、降成本”是當前糧食供給側結構性改革的主要方向。

〔關鍵詞〕糧食供求；糧食安全；糧食供給側結構性改革

〔中圖分類號〕F30711〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）04-0130-06

〔基金項目〕四川省社會科學重點研究基地中國糧食安全政策研究中心支持項目（SC15E093）；西南財經大學“中央高校基本科研業務費專項資金”項目（JBK160964）

〔作者簡介〕汪希成，西南財經大學中國西部經濟研究中心教授，博士；

吳昊，西南財經大學中國西部經濟研究中心博士研究生，四川成都610074。

引言

作為世界上人口最多的國家，我國的糧食安全問題一直受到國內外高度關注。〔1〕改革開放以來，在人口不斷增長的情況下，我國糧食供求總量保持了基本平衡。但是，隨著人們生活水平的提高和食物消費傾向的改變，我國的糧食供求關系發生了顯著變化，總量問題對糧食供求平衡的影響已經明顯減弱，而結構問題對糧食供求平衡的影響顯著增強。〔2〕近年來，在一系列惠農政策的刺激下，我國的糧食產量連年增加，2015年達到621435萬噸的歷史最高水平。但與此同時，由于我國糧食缺乏價格優勢，導致糧食進口量、庫存量持續增加，“三量齊增”暴露出我國糧食供求的結構性矛盾與政策缺陷。

長期以來，受“短缺經濟”影響，我國形成了從宏觀層面追求糧食產量增長的糧食安全觀，并一直強調95%的糧食自給率，但由于“糧食”的概念模糊，指向不明，導致糧食安全保障缺乏重點和針對性。近年來，在包括稻谷、小麥、玉米、大豆在內的主糧中，由于大豆的進口量太大，實際上我國糧食自給率已不足90%。面對我國糧食供求形勢的變化，以2020年和2030年為節點，理論界和實際部門根據糧食消費需求結構的變化對我國糧食需求規模進行了預測，研究方法不同，結果也有較大差異。總體結果是：距離今天的時間越近，預測的糧食需求量越大，之前的預測均被證實太過保守。主要原因在于人口的絕對增加、膳食結構的改善導致對飼料用糧和工業用糧等轉化用糧消費需求的快速增長。因此，在新形勢下，有學者提出樹立新的糧食安全觀，重塑國家糧食安全保障戰略邊界，突出重點，有保有放，推進實施“立足國內、全球供應”的糧食安全新戰略。 〔3〕糧食安全新戰略主要表現為四個方面的變化，即“保的范圍”有收縮，從籠統保“糧食”轉向重點保“口糧”；“保的要求”有提高，從保糧食數量轉向保糧食數量和質量并重；“保的途徑”有變化，將“適度進口”作為糧食安全戰略的重要組成部分；“保的責任”有調整，從“米袋子”省長負責制轉向中央和地方要共同負責，中央承擔首要責任。 〔4〕

糧食安全是一個動態復雜的變化過程，具有階段性和層次性。從現有文獻來看，從總量上研究糧食安全的文獻較多，對糧食結構安全的研究相對不足，而且對糧食安全研究的視角過于狹窄，現有研究更多側重于糧食的食用即口糧安全，忽略了糧食作為重要的工業原料（如飼料飼料也是食物需求的間接表現。、釀酒、新能源等）的巨大需求對糧食安全的重大影響。面對我國糧食供求格局的重大變化，需要重新審視我國的糧食安全形勢，以便有針對性地提出保障我國糧食安全的政策建議。

一、糧食安全概念的理論內涵

1974年11月，聯合國糧農組織（FAO）在第一屆世界糧食會議上首次提出“Food Security”（我國學者將其翻譯為“糧食安全”）的概念，即“保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物”。這一概念是在1970年代初嚴重的世界糧食危機的背景下提出的，前提條件是要有充足的食物供給。當然，這一概念的含義過于狹窄，既沒有涉及食物的營養問題，也沒有涉及獲取食物的手段問題。1983年，FAO總干事愛德華·薩烏馬將“Food Security”的概念表述為“確保所有人在任何時候都能買得到又能買得起他們所需要的基本食物”。這一概念在相當長時間內被人們普遍使用，但它主要是從消費者的立場來解釋“Food Security”這一概念的。這一概念有兩個基本要求：一是食物的供給充足，使任何人在任何時候都能買得到。當然，食物的供給既可以通過自己生產，也可以通過進口來獲得；二是消費者要有支付能力，能夠“買得起”他們所需要的基本食物。其暗含的條件是消費者要通過“經濟手段”在市場上購買他們所需要的基本食物。但是，在市場經濟條件下，這兩個要求很難實現。原因是：若某種物品的供給充足，又價格低廉，就意味著過剩，生產者是不會生產這種物品的。而且，對于沒有支付能力的消費者，即使市場上有充足的食物供給，因為他們“買不起”，仍然無法實現“所有人”的糧食安全目標，而且，這一概念也沒有涉及到食物的營養問題。2009年，在FAO出版的《世界糧食不安全狀況》報告中將“Food Security”定義為：“所有人在任何時候都能通過物質、社會和經濟手段獲得充足、安全和富有營養的食物，滿足其保持積極和健康生活所需的膳食和食物喜好。”Food security “exists when all people， at all times， have physical， social and economic access to sufficient， safe and nutritious food to meet their dietary needs and food preferences for an active and healthy life”.此后一直沿用這一概念。在這個新的解釋中，獲取食物的手段除了經濟手段（即市場購買）外，還增加了從“物質”和“社會”手段。所謂從“社會”獲取食物，意思是政府或社會團體向那些沒有足夠經濟能力的人提供食物。而獲取食物的“物質”手段的具體評價指標是鋪面道路在道路總量中所占的比例、道路密度和鐵路密度等，這些指標均與糧食流通有關。本文認為，這里將“Physical”翻譯為“物質的”手段并不準確。現實中，獲取食物的手段可以是自給自足、社會救助和市場購買，而“Physical”本身也有“自然”之意，所以，將其翻譯為“自然手段”可能更準確，即消費者通過自己生產、采集或狩獵來獲取他所需要的基本食物。但無論如何，這一解釋內容的增加，說明FAO也意識到僅僅依靠市場機制無法實現全社會的糧食安全目標。而且，這一概念更加注重食物的安全、營養和消費者偏好，而不僅僅是“吃飽”的問題。

從字面意義來看，將“Food Security”譯為“食品安全”或“糧食安全”都不十分準確。“Food”是“食物”而不是“糧食”（與其對應的英文單詞是Grain，但國際上并沒有“Grain Security”的說法）。“糧食”的內涵較為狹窄，主要指谷物和薯類。目前我們講到的糧食安全，主要是指與城鄉居民生活消費有關的糧食供給。在統計時，一般是用居民直接消費的糧食數量這一指標。而“食物”的內容十分廣泛，它既包含了糧食以及由糧食轉化而來的各種食品，如肉、禽、蛋、奶等，甚至是酒類，也包含了不需要用糧食轉化的食物，如江河湖海中的各種水產品，以及人類食用的各種植物，如瓜、果、蔬菜等。“Security”是“安全而有保障”之意。FAO提出“Food Security”這個概念的目的是消除饑餓，保障人人有飯吃，即保障充足的食物供給。因此，“Food Security”更準確的意思應該是“食物供給保障”。而將“食品安全”譯為“Food Safety”較為恰當。“Safety”原意是指個人或家庭的生命和財產安全，“Food Safety”就是指為個人或家庭提供安全、營養的食物。

從嚴格意義上來說，“食品安全”與“糧食安全”是兩個不同的概念，分屬于不同的研究范疇，但學者們經常將兩者混淆。“糧食安全”主要側重于糧食供給的數量和質量能否滿足消費者需求，而“食品安全”主要側重于食品在生產、加工、消費環節的質量監管。在現實中，“糧食安全”和“食品安全”的職能也分屬于不同的政府部門。

當人們的生活處于較低水平時，“糧食”在其食物中所占的比重較大，隨著人們生活水平的提高，膳食結構得到改善，肉、禽、蛋、奶，以及瓜、果、蔬菜等在“食物”中的比重逐漸上升，“糧食”的比重下降，而且人們更加注重安全、營養和健康，“糧食安全”逐漸向“食品安全”轉變。但是，由于“糧食安全”這一概念在我國已沿用多年，而且解決了“糧食”問題，也就基本解決了“食物”問題。為了避免與“食品安全”的概念相混淆，本文仍然使用“糧食安全”的概念，其中的“糧食”既包括居民的生活用糧，也包含飼料和工業加工等轉化用糧。

嚴格來說，“糧食安全”中的“糧食”本不應該包含飼料和工業加工用糧，原因在于：企業的飼料和工業加工用糧具有經營性質，企業經營糧食產品是為了獲得利潤。而居民的生活用糧供應是關系到社會穩定的重大問題，具有公共品性質。正是在這個意義上，中央一直把糧食安全作為一項重要的戰略目標。當然，不可否認的是，飼料和工業用糧與居民口糧存在著互相轉化的情況。有些糧食既是飼料和工業用糧，又是居民日常消費的主要品種，飼料和工業用糧過大，會沖擊到口糧的消費，特別是容易引起糧食價格的波動，這正是統籌糧食安全時必須考慮的一個重要內容，也就是必須認真對待飼料和工業用糧增長過快時對糧食需求總量以及糧食安全產生的影響。

二、我國糧食消費需求結構變化

1.糧食消費需求用途結構變化

我國糧食消費需求用途結構由口糧、飼料用糧、工業用糧、種子用糧、糧食損耗和其他消費等構成（見圖1）。口糧消費是我國第一大糧食用途，但在糧食消費中的比重一直呈下降趨勢。改革開放以來，隨著人們生活水平的提高，膳食結構的改善，肉、禽、蛋、奶、蔬菜、水果等食品消費量增加，人均口糧消費量明顯下降。口糧消費從1990年的6218%下降至2013年的3851%，年均降速為181%；飼料用糧是我國第二大糧食用途，數量和占糧食消費總量的比重均穩定增長。飼料用糧占糧食消費總量的比重從1990年的2021%上升到2013年的3625%，年均增速為123%。飼料用糧增長是我國糧食消費量增長的主要原因。1990-2014年，我國的肉類、牛奶、禽蛋產量分別從2857萬噸、4157萬噸和7946萬噸增長到870674萬噸、372464萬噸和289389萬噸，年均增速分別為828%、1695%和967%；1990年，工業用糧占糧食消費總量的比重最低，僅為132%，此后穩定增長到2013年的1207%，年均增速為083%；種子用糧、損耗量占糧食總量的比重不大且呈平穩下降趨勢。

2.糧食消費需求品種結構變化

分品種看，稻谷、小麥、玉米、大豆四大主糧的消費需求表現出巨大差異（見圖2），稻谷消費量占糧食消費總量的比重從1990年的3756%持續下降到2013年的2441%，年均降速為101%。2004年以前，稻谷一直是我國消費量最大的糧食品種，之后被玉米超越，目前是我國第二大糧食品種；小麥消費量占糧食總消費量的比重從1990年的3292%持續下降到2013年的2290%，年均降速為077%。1996年之前，小麥是我國第二大糧食品種，現降至第三；玉米是我國消費增長最快的糧食品種，消費量從1990年的83145萬噸增至2013年212998萬噸，增加了256倍，占糧食消費總量的比重從1990年的2648%增至2013年的3895%，年均增速為096%。玉米消費的快速增長，一是由于我國肉、禽、蛋、奶等高耗糧食品消費的增加引起玉米飼料消費的大幅度增加。玉米飼料消費從1990年的5300萬噸增加到2013年的15000萬噸，增加了283倍。二是由于工業用玉米的大幅增長。玉米工業消費從1990年的5萬噸增加到2013年的6535萬噸，增加了1307倍。我國大豆消費量增長強勁，國內產量已遠遠不能滿足消費需要，每年需要大量進口以彌補缺口。大豆消費量占糧食總消費量的比重從1990年的304%增加到2013年的1373%，年均增速為082%。國內大豆消費的快速增長主要來自食用油壓榨的需要及養殖業對豆粕等副產品的需求，工業用和飼料用大豆占大豆消費的90%以上。

圖21990-2013年我國糧食消費需求品種結構變化趨勢

資料來源：聯合國糧農組織（FAO）數據庫

三、我國糧食供求平衡分析

1.糧食供求總量緊張平衡的特征明顯

1990年以來，我國的糧食消費量持續增加，糧食產量有10年超過消費量。2003年之前，糧食產量波動幅度較大，之后實現了12年連續增長。2000-2007年，糧食產量一直低于糧食消費量，即使加上進口量，仍然供不應求。2008年，我國糧食產量大幅增長，超過糧食消費量。但由于我國糧食增產的幅度還不能完全滿足消費剛性增長的需要，2010年以后又重新回歸到糧食供不應求的局面（見圖3）。

圖31990-2015年我國糧食總產量與消費量變化趨勢

資料來源：1990-2014年糧食產量數據來源于中國統計年鑒；2015年數據來源于國家統計局關于2015年糧食產量的公告；糧食消費量數據來源于《中國糧食安全發展報告2013-2014》。

2.主要糧食品種供求存在巨大差異

我國稻谷、小麥、玉米、大豆等主要糧食品種的供求關系極不平衡，供求差出現巨大分異。稻谷產量從1990年的189331萬噸增加到2015年的208245萬噸，但占糧食總產量的比重從4243%下降到的3351%；稻谷消費量平穩略增，供求差基本保持穩定，2014年度結余58927萬噸。小麥產量從1990年的98229萬噸增加到2015年的130187萬噸，占糧食總產量的比重從2201%略降至2095%；小麥消費基本保持平穩，但由于產量的波動，1990-2014年的25年間，有13年存在供求缺口，近兩年由于產量增加，供求差由負轉正，2014年結余7708萬噸。由于播種面積和單產的增加，玉米產量快速增長，占糧食總產量的比重從1990年的217%猛增至2015年的3614%；玉米產量的快速增長主要在于消費需求的拉動，玉米主要作為飼料用糧和工業加工用糧，近年來由于人們生活水平的提高和膳食結構的改善，大量需要玉米進行轉化。從近期來看，玉米消費在畜牧業和養殖業拉動下，飼料用糧仍將保持較快增長。我國從1996年由大豆凈出口國轉變為凈進口國。近年大豆產量雖有波動但基本穩定，需求快速增加，供需缺口快速拉大，2014年大豆供需缺口擴大至70443萬噸，主要依靠大量進口加以彌補。從短期看，大豆進口增加的態勢很難改變。

我國在糧食品種結構上的供求矛盾，主要是糧食生產與消費脫節，生產結構不能適應消費結構。具體而言，突出表現在兩個方面：一是供需品種不平衡，不能滿足人們日益多樣化的消費需求。二是供需品質不平衡，即高品質糧食產出比重較低，國內高端消費需求主要依賴進口。

3.糧食進口量持續增加，四大主糧已全面轉為凈進口

作為糧食供給的重要組成部分，糧食進口是調劑國內糧食余缺的重要手段。近年來，在我國糧食產量連年增加的同時，糧食進口量也持續增加。2013年我國糧食進口量為86452萬噸，2014年迅速攀升到106億噸。1994年前我國糧食處于凈出口狀態，1997-2002年間的多數年份也基本是糧食凈出口。但2003年后，我國已完全處于糧食凈進口狀態，且進口量連年大幅度增加（見圖4）。

我國糧食進口量增加的主要原因在于國內糧食價格偏高，進口糧食相對便宜。2011—2014 年，聯合國糧農組織食品價格指數從2299點降低到2018 點，下降了28 個點，年均下降幅度為 444%。〔5〕與此相反，同期國內糧食價格卻不斷上漲。1990年以來，我國糧食價格經歷了“先上升后下降再上升”的變化過程。自2002年開始，在糧食生產成本推動和政策導向下，除大豆價格在波動中上漲外，稻谷、小麥、玉米三大主糧每50千克出售價格均持續上漲，2014年分別達到14063元、12059元和11185元，分別比2002年上漲17312%、13530%和14529%（見圖5）。國際糧食價格下降和國內糧食價格上漲并行發展，使國內糧食價格高于國際市場價格，加大了用糧企業的糧食進口動機。

自2008年我國實行玉米臨時收儲政策以來，玉米平均收儲價格快速上漲，從2008年的1500元/噸上漲至2014年的2000元/噸。2015年，在糧食產量、進口量、儲備量“三量齊增”的情況下，稻谷、小麥、玉米三大主糧價格普遍走低，玉米價格更是斷崖式下跌，玉米期貨價格一度從226844元/噸的最高處跌至16001元/噸的最低處，但仍高于進口玉米到岸完稅價格。目前我國玉米收購平均價格與進口玉米到岸完稅價格的價差在300元/噸左右。玉米價格大幅度下跌的原因：一是國際市場石油價格大幅度下跌，從2008年最高時的138美元/桶降至目前的30美元/桶，以美國為主的用玉米加工燃料乙醇項目的熱度下降，導致玉米需求減少；二是從國內市場來看，玉米主要用于飼料加工，由于國內玉米價格遠高于國際市場價格，導致高粱、大麥、豆粕、DDGS等替代品進口增加，減少了對玉米的需求。

分品種來看，1999年之前，我國小麥一直是凈進口，僅有個別年份進口少量稻谷、玉米和大豆。1999年至2008年，除大豆進口量持續增加外，其他三大主糧基本上是凈出口。但之后我國糧食進出口格局發生逆轉，自2011年開始所有主糧轉為凈進口且進口量逐年增加，2014年稻谷、小麥、玉米、大豆凈進口量分別為3889萬噸、1123萬噸、5503萬噸和78207萬噸。

4.糧食庫存持續增加，庫存結構與消費結構不協調

期初糧食庫存是糧食供給的重要補充。根據有關數據，自2005年以來，我國糧食庫存量持續增加，2014年糧食總庫存量達到223億噸。糧食庫存主要以玉米、小麥、大米為主，2014年的庫存量分別占總庫存量的450%、332%和214%。與消費結構相比，稻谷的庫存比例與消費比例基本一致，但小麥的庫存比例與消費比例出現明顯偏差，庫存比例持續上升而消費比例持續下降，玉米庫存比例近年來快速攀升，已明顯高于消費比例。我國糧食庫存品種結構與糧食消費需求結構不適應，在一定程度上加劇了糧食市場穩定風險。

四、政策建議

從目前我國糧食供求狀況來看，“穩產能、調結構、去庫存、降成本”是當前糧食供給側結構性改革的主要方向。

1.穩定糧食生產能力。目前，我國糧食產量已處于歷史最高水平，其中，糧食播種面積增加和單產水平提高發揮了重要作用。但由于我國人口增長的拐點還未到來，城鎮化和工業化快速推進的步伐還在繼續，糧食需求剛性增長的現實仍未改變，總量上我國糧食供求仍然處于緊平衡狀態。但鑒于目前我國糧食庫存量、進口量持續增加以及糧食生產成本持續抬升的現實，不宜再進一步增加糧食產量，而是要以穩定糧食生產能力為主，并實行必要的休耕制度和草田輪作，一方面給耕地以休養生息的機會，另一方面也促進農業生態環境的改善，以提高耕地持續生產的能力，實現“藏糧于地”。對于農民休耕而減少的收入，政府可在市場之外進行適當補貼。從政策上來看，自2004年開始實施的糧食最低收購價制度，已不能適應當前糧食生產的形勢，應統一糧食補貼政策，實行“價補分離”。針對目前出現的玉米價格下跌、庫存大幅度增加的特殊情況，筆者認為這是由于價格和政策偏差造成的短期玉米供求失衡。如果目前盲目調減玉米種植面積，縮減玉米產量，可能會造成玉米供求關系的波動。從長期來看，飼用玉米的消費需求仍將持續增加。目前可適當減少大豆的進口，一方面可減輕我國大豆的對外依存度，另一方面可消化一部分玉米，以減輕玉米的庫存壓力。

2.調整糧食生產結構。目前，我國糧食安全的主要問題不在于總量，而在于結構。從品種結構來看，稻谷和玉米產大于需，小麥產需基本平衡，大豆產不足需。從用途結構來看，作為主要口糧的稻谷和小麥需求有所減少，而主要作為飼料糧和加工用糧的玉米和大豆需求持續增加。2014年我國進口7835萬噸大豆，相當于進口了6200多萬噸的飼料糧。并且，由于我國玉米價格高于國際市場價格，作為替代品的高粱、大麥、DDGS等進口量持續增加。以此來看，造成我國糧食緊平衡的關鍵在于飼料用糧需求的大幅度增加。因此，在滿足口糧需求的前提下，可適當調減稻谷的播種面積，增加飼草作物的種植，以減輕飼料用糧的進口壓力，并實現我國農作物種植的糧經二元結構向糧經飼三元結構的轉變。從單產水平來看，2015年，我國糧食單產水平比1990年提高了394%，稻谷、小麥、玉米單產水平分別提高了204%、688%和302%。隨著科技水平的提高和推廣力度的加大，調減稻谷播種面積后，通過進一步提高單產水平以滿足口糧需求是可行的。

3.加快糧食加工轉化。鑒于目前我國糧食庫存增加的壓力過大，銷售困難，應大力推進農產品加工業的發展，一方面可以延伸產業鏈條，提高產品附加值，適量消化糧食庫存；另一方面對增加糧農收入也可以起到一定的拉動作用。

4.降低糧食生產成本。多年來我國糧食價格高于國際市場價格的主要原因之一在于糧食生產成本的推動。2013年我國稻谷、小麥、玉米三種糧食平均總成本達到102619元/畝，比2008年增長了825%，而同期凈利潤從18639元/畝下降至7294元/畝，下降了1556%，嚴重挫傷了種糧農民的積極性。因此，加大對種糧大戶、家庭農場、農業合作社、龍頭企業等新型種糧主體的培育，加快土地流轉步伐，推進糧食生產適度規模經營，開展多元化的社會服務，以降低糧食生產成本是進一步提高農民種糧積極性，保障我國糧食安全的重要舉措。

〔參考文獻〕

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（責任編輯：謝科）