丙午年外官官制改革討議

〔摘要〕1906年9月1日，清廷發(fā)布宣示預備立憲先行厘定官制上諭，標志著清末預備立憲運動的正式開啟。在對中央官制進行一番調整后，編制館亦草擬了一個頗具西方憲政色彩的外官官制改革草案。在征詢地方督撫意見時，意見紛紜，編制館不得不對原方案做出重大調整，憲政色彩明顯消褪，并在拖延一段時間后，宣布先在東三省試行。外官官制改革再次落入傳統(tǒng)吏治因循敷衍的怪圈，清廷立憲改革的誠意備受社會各界質疑。

〔關鍵詞〕督撫；外官制改革；預備立憲

〔中圖分類號〕K2575〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）04-0158-09

①學界關于外官官制改革的研究主要見之于侯宜杰《二十世紀中國政治改革風潮——清末立憲運動史》（北京：人民出版社，1993年）、劉偉《晚清督撫政治——中央與地方關系研究》（武漢：湖北教育出版社，2003年）、彭劍《清季憲政編查館研究》（北京：北京大學出版社，2011年）、李細珠《張之洞與清末新政研究》（上海：上海書店出版社，2003年）以及《地方督撫與清末新政——晚清權力格局再研究》（北京：社會科學文獻出版社，2012年）、關曉紅《從幕府到職官——清季外官制的轉型與困擾》（北京：三聯(lián)書店，2014年）等著述的相關章節(jié)，但關于丙午年間督撫對外官官制改革草案的議論情況多為概括性的總結，未能展示出督撫意見的全貌，且未能對大部分督撫不贊成貿(mào)然改動外官制的原因做出分析。本文即擬在前人研究的基礎上，以此為著力點，期能對丙午年的外官官制改革做更進一步的考察。

〔基金項目〕國家社會科學基金“督撫與清末預備立憲研究”（09BZS019）

〔作者簡介〕李振武，廣東省社會科學院歷史與孫中山研究所副研究員，廣東廣州510620。

光緒三十二年（干支紀年丙午年）七月十三日（1906年9月1日），清廷宣布仿行憲政，并決定從改官制入手來開啟立憲的預備工作，俗稱“丙午官制改革”。時論認為：“立憲與改官制，實為一事，相合而不相離者也。憲政之組合法，全在官制，不改官制，何以能立憲？”〔1〕應該說，清廷決定從改官制入手，抓住了憲政改革的根本，但并未獲得實效。本文擬以此一時期督撫對外官官制改革草案的討議為研究對象，透過梳理督撫對官制改革的意見，來考察他們對預備立憲的態(tài)度，從中找尋外官官制改革中所涉及的諸多掣肘因素，以期揭示晚清憲政改革的復雜性和艱巨性。①

一、督撫對外官官制改革草案的意見

光緒三十二年九月二十日（11月6日），清廷在公布中央官制改革的同一天，諭令厘定官制大臣接續(xù)編訂地方官制，并會商各省督撫“妥為籌議”。〔2〕事實上，厘定大臣早已參照端方、戴鴻慈提供的草案，擬定了兩套地方官制改革方案清廷宣布預備立憲之后，當時報刊即不時有政府議改地方官制的報道，例如1906年9月12日的《申報》以專電的形式報道說：“現(xiàn)政府議改外省官制，每省設十司：（一）財政；（二）司法；（三）巡警；（四）提學；（五）軍政；（六）民政；（七）工商；（八）稅務；（九）交涉；（十）鹽運。至知府改行首縣事務，品級仍舊，無管轄州縣之權，但任稽查之責。知縣則升為五品，不日請旨實行。”（《本館接到議改外省官制專電》，《申報》1906年9月12日），并于諭旨發(fā)布的前一天，致電各督撫會商。方案的基本內容如下：

關于州縣官制，分地方為府、州、縣三等，互不隸屬，直接督撫。府州縣各設佐治官，分掌財賦、巡警、教育、監(jiān)獄、農(nóng)工商及庶務，同集一署辦公。另設地方審判廳，受理訴訟。每府州縣各設議事會，由民選舉議員，公議本府州縣應辦之事，并設董事會，由人民選舉會員，輔助地方官辦理議事會所議決之事。俟府州縣議事會及董事會成立后，再推廣設城鎮(zhèn)鄉(xiāng)各議事會、董事會及城鎮(zhèn)鄉(xiāng)長等自治機關。適當增減巡道，并分置曹佐。

省城院司各官，分兩層辦法。第一層辦法：設行省衙門。督撫總理政務， 略如各部尚書，藩、臬二司，略如各部丞。下分各司，設官略如參議。督撫司道同署辦公，合議各種政務。府州縣公牘直達于省，由省徑行府州縣。省設高等審判廳，受理上控案件。行政、司法各有專職，于立憲官制最為相近。第二層辦法：以督撫徑管外務、軍政，并監(jiān)督一切行政、司法。布政使專管民政，兼管農(nóng)工商。按察使專管司法行政，監(jiān)督高等審判廳。另設財政司，專管財政，兼管交通。均酌設屬官佐理一切。學、鹽、糧、關、河司道仍舊制。各司道事務秉承督撫辦理。此系照現(xiàn)行官制量為變通，以專責成而清權限。〔3〕

由于地方官制改革直接關系到督撫的切身利益，督撫們大多結合各省的情況，表達了對草案的意見。

云貴總督丁振鐸在復電中認為：“第一說陳義甚高”，“第二說平易近人”，宜兩全而用其中”。“定省為若干司”，于“院署設值班處”，司道輪流值班，“重要者立稟商”，“一事同議，一議同決，一決同諾”，“如此，則下僚之心志通，而長短有以自竭；眾著之才猷定，而好惡不至相歧。而督撫亦得以自治之暇，論思獻納，目營四周，游刃而有余。”又建議增加官員的廉俸，修訂官律，更新文牘程式，杜絕兼差等。〔4〕

浙江巡撫張曾敭復電，以人才不備、庫儲支絀為由，反對增設地方佐治官，認為去府任道，耳目難周。對于省城院司官制第一層辦法，認為院司聚于一署，多有窒礙。對于第二層辦法，認為雖說督撫徑管外交軍政，但仍須設局，而作為行政、司法監(jiān)督，則好象受成于屬員，恐不免有“失官離局”之弊。〔5〕

盛京將軍趙爾巽贊同州縣官制改革方案，提議改巡道為官吏懲戒委員會。對于省城院司各官，建議“采中央集權與地方分權同時并進之策。擬以十年為期，十年以內，即合邊腹各省，均用第一層辦法，不特民政、財政暨一切學務、農(nóng)工商礦諸務均責成于督撫，即軍政、外交亦受監(jiān)督，俾免貽誤事機。”十年以后，即用“帝國立憲主義，將各省區(qū)域分劃歸并，以便于中央統(tǒng)一行政。內設一部，外設一司，此時之合為一署者，將來分之即各為一司，受成于京部”，但邊遠省份仍應實行特別官制。〔6〕

黑龍江將軍程德全贊同省城院司官制按第一層辦法辦理，“其第一層與立憲國制較近，于江省舊制亦易更張。”“擬請權從第一層，暫由內間照章定制，一面由本省體察情形，先其所急，奏設略如部丞之官，其余各司，俟將來多添民官，局勢展拓，再行奏請辦理。”〔7〕

調任云貴總督岑春煊贊同編制館提出的府州縣改制方案，并提議裁撤本無實權的巡道。對于省城院司官制，認為“第二法于現(xiàn)行之制無所出入，深恐蹈常襲故，責任仍不能專，權限仍不能清。”“第一法既與各國立憲官制不甚相遠”，“為實心改革者人人意中所有”，請毅然行之。〔8〕

岑春煊后來在解郵傳部尚書職再赴粵督之任之際，又就府州縣官制向總司核定官制大臣瞿鴻禨遞了一個說貼。他認為府州縣宜“參用古昔鄉(xiāng)官之制，地方佐治，多用士紳。” “至于選用資格，約分數(shù)項：一、凡法政學堂及各專門學堂畢業(yè)者；二、地方素著名譽者；三、舊為舉貢生員，才堪任事者；四、曾為職官于吏治有所閱歷者，均為合格。”《岑春煊擬更定外省官制說帖》，《瞿鴻禨朋僚書牘選》（下），《近代史資料》總109號，北京：中國社會科學出版社，2004年，69-71頁。按，編者將該說貼的時間定為1906年，明顯錯誤，應為1907年5、6月間。根據(jù)有二：1、岑在文中說他上年在粵督任內接到朝廷改革外官制的電報，這里的上年為1906年；2、岑在文中又說：“以上所陳，前經(jīng)煊于召見時面奏大概”，揆諸史實，岑被召見的時間是1907年5月他被任命為郵傳部尚書期間，以及離京赴粵再就粵督之任前夕的6月上旬。

江蘇巡撫陳夔龍不贊成貿(mào)然改動官制，“改官原為治民，然過涉紛更，恐于民轉多滋擾。況洋債賠款償期計三十余年，若改官辦法稍有未善，必致擾民，恐洋債亦受影響，誰執(zhí)其咎？蓋新舊過渡，自有天成，階級非一蹴所可臻。培元氣而轉新機，悉惟藎籌是賴。”〔9〕

兩廣總督周馥的意見是：州縣轄地太廣，每縣只設讞局二所，尚恐不敷，應按戶口多少或道路遠近設局。佐治官各有專司，不能與州縣官同署辦公。省城院司官制第一層辦法，督撫與司道同署辦公，會出現(xiàn)互相推諉現(xiàn)象。審判、監(jiān)獄官徑隸京部，其余各司仍聽命于督撫。第二層辦法“與現(xiàn)在體制無大更改，分權限、專責成，似尚易行。惟應添襄助之官，杜諉卸之弊。”反對財政司直隸度支部。周馥認為在目前財政困難、民智未開的情況下，官制不宜大改驟改。〔10〕

山東巡撫楊士驤認為：由于人才難得、經(jīng)費難籌、法律不備，增設州縣佐治官、設立審判廳、建立議事會、董事會均不可行。省城院司官制辦法應兩層互相酌核，不贊成合署辦公，督撫主外交、軍政，裁并各局所，設立度支司、法司、學司、農(nóng)工商司，與中央各部院一一對應。〔11〕

吉林將軍達桂贊同省城官治按第一層辦法辦理，但認為在民智普遍未開、鄉(xiāng)官難得其人的情況下，地方自治應暫緩辦理。〔12〕

陜西巡撫曹鴻勛復電說：“若論實行立憲，自應取法乎上。惟就此時程度悉心推究，似仍以第二層為宜。蓋初事改弦，必由漸進，先從簡易入手，則法制易行，而經(jīng)費亦省。”至于州縣官制，他認為由于教育未興，民智不開，“議事、董事各會雖欲立而無人，雖有人而無事。似宜分別繁簡，毋遽一律施行。”〔13〕

山西巡撫恩壽以款絀才乏為由，不贊成州縣設置佐治官，主張變通山西原有之鄉(xiāng)社董事，辦理州縣議事會、董事會，省城院司官制，贊成按第一層辦法辦理，但建議只有重要事件，才彼此會商，同畫一稿，其余尋常事件，仍由專司官自行主持，以明責成。〔14〕

四川總督錫良對州縣官制改革全予否定，所持理由還是人才不備，財政支絀。他特別強調司法權對州縣官維持地方統(tǒng)治的重要性：“今日州縣尚能勉強集事者，幸賴執(zhí)法為操縱。解削此權，即使司法皆得其人，牧令徒擁監(jiān)督虛名，號召已難，萬一非人，其弊滋入。”他認為設立議事會、董事會，會牽掣官員權力的行使。裁撤巡道，任府州縣各自為治，將會勢渙形散，窒礙甚多。對于省城司道官制，他認為第一層辦法由于要裁舊謀新，重立規(guī)則，非旦夕間所能舉辦。而第二層較易施行，但民政范圍太廣，以藩司一人任之，恐徒有監(jiān)督之名，而無施行之實，不若仍留各局，由司道分管，督撫總其成。〔15〕

廣西巡撫林紹年認為省城院司官制兩層辦法第一層尤為盡善，但因人才匱乏、經(jīng)費支絀，廣西不能驟行。州縣官制改革，應改變銓法。“現(xiàn)在人才不足，似宜先改一省，或每省先改一府，或即改一縣，照新制試辦，聽督撫為地擇人。”他還提議減少官員級別，內外互用，實行久任。留知府，裁巡道，議事、董事會擇地開辦。〔16〕

署閩督崇善的意見是：府州縣官制改革，就閩省情形而論，應該緩辦。因為：一、“目下財政困難，添官設會，薪費無著，尚待設籌，方能舉辦。”二、缺少合格的佐職人員。三、國民程度不足，開設議事會、董事會，不僅難得良好效果，反而會掣肘地方官行政。對于省城院司辦法，第一層“辦法簡壹，權限極清”，第二層“于現(xiàn)行官制無甚出入，奉行較易。惟藩司為用人、理財專官，今第司民政，另設財政司專管財政，而府州縣之升遷調補應歸何司主政？用人理財，事權貴一，分之有無窒礙？”〔17〕

陜甘總督升允復電說：“甘省風氣較遲，一切新政開辦燭〔獨〕后。此次改定官制，難與各省爭先并舉，俟鄰省川、鄂行之無弊，再行仿照。”〔18〕

新疆巡撫聯(lián)魁贊成府州縣官制改革方案，但指出：“新疆民族種類龐雜，程度太低，實無自治之資格，擬俟新制頒行后，再為詳察地方情形，將人民、地方自治各節(jié)，略請變通，即可推行盡利。”對于省城院司官制，他贊同第一層辦法，認為“敏行政之機關，樹立憲之基礎，舍此末由。若第二層辦法，就現(xiàn)行官制量為變通，雖權限較清，責成較專，恐仍不免蹈壅滯隔閡之弊。”〔19〕

署貴州巡撫興祿在復電中指出：“就黔言黔，第二層辦法系目前局勢量為變通，自可酌議推行。即第一層內每日率同屬官定時入署辦事一節(jié)，極為省便。惟人才缺乏，財力竭蹶。”〔20〕

①李細珠稱張之洞與袁世凱為“特殊督撫”，因為他們在慈禧心目中的威望，使他們在很多時候參與了中央決策的制定。（李細珠：《張之洞與清末新政研究》，316頁）

調任貴州巡撫龐鴻書復電說，議事會、董事會只有在國民皆受教育、具有政治思想時，才能推行盡利，目前應從開辦法政研習所入手。至于設立佐治官一層，應令“現(xiàn)任候補人員，無論正印雜職，分別研究法政，以求吏治完全。”至于省城院司兩層辦法，主張先從第二層入手，“俟行政司法諸機關規(guī)模初具，人民程度自卑而高，仍當遞進第一層辦法，以臻美善之域。”〔21〕

江西巡撫吳重熹的意見是：州縣分曹而治，款巨難籌。設立州縣議事會、董事會，江西民智未開，應暫緩施行。省城院司官制，以第一層辦法為宜。改定官制，宜由次第，先由直隸試辦，等有成效后，“各省再取法仿辦”。〔22〕

安徽巡撫恩銘認為州縣增設佐曹，既缺乏人才又缺乏錢財，辦理州縣議事會、董事會，民智未開，只能為劣紳訟棍把持，省城院司官制兩層各有所長，但同樣因缺乏人才、錢財，一時也不能實行。〔23〕

河南巡撫張人駿認為州縣官制改革費款太巨，當此憲法未備、民智未開之時，苛斂適以召亂。而設立各級法院，“州縣不司裁判，則與民日疏；疆吏不管刑名，則政權不一”。省城院司合署辦公，彼此同畫一稿，則“權限不清，輕重無別”。〔24〕

湖南巡撫岑春蓂認為改革草案“除省城督撫司道之官之第二層辦法系就現(xiàn)行官制量為變通外，余與立憲政體悉為符合，自可漸次推行。”但要先培養(yǎng)人才和籌集款項。〔25〕

湖廣總督張之洞是最晚向編制局提出自己意見的。張之洞在籌劃如何復議時，向各督撫征詢意見，如在給浙江巡撫張曾敭的電報中說：“外官改制，窒礙萬端，若果行之，天下立時大亂。鄙人斷斷不敢附和倡議者，必欲自召亂亡，不解是何居心？京電催迅速作復，尤怪事。事關二百余年典章，二十一省治理，豈可不詳慎參酌，何以急不能待，必欲草草定案耶？”〔26〕

張之洞先后復電兩次，第一電對草案條目逐一否定。關于地方自治，他認為“四鄉(xiāng)分理細故詞訟之鄉(xiāng)紳，不宜名之為官，只可名為鄉(xiāng)長”。議事、董事機構不能與會黨名目相混，“只可名局，不可名會”，“議事之員能議而不能決，董事之員宜聽官令而不宜聽紳令”。關于州縣體制改革，他反對裁撤知府，主張保留原來管有屬縣的府一級機構，府的屬縣按大小分為州、廳、縣三等，府的附廓首縣應予保留。對于州、縣設佐治官一層，他認為于地方行政甚為有益，但由于庫款支絀，沒有余力為佐治官籌廉俸，應由州縣官量力延訪委員。關于省城院司官制改革，兩層辦法他都不贊成。認為第一層院司合署辦公之法，一來時間倉促，容易草率敷衍，二是沒有如此寬闊的辦公場所，三是添設丞參，徒致“牽掣推諉”，四是同畫一稿，權責不明。至于府縣文牘直達于省，由省徑行州縣一節(jié)，他認為現(xiàn)制也可以上下直達。至于每省設高等審判廳，行政、司法各有專職一節(jié)，他認為尤其讓人弄不明白。第二層辦法“尤多窒礙之處”，民政以警察為大端，乃臬司分內事，不必轉屬藩司；理財乃藩司分內事，不必另設財政司；藩、學、臬、運、糧、鹽、關、河各司道，權限本自分明，無庸改變。巡道不能裁，改名為參政。總之，他認為官制改革各條“似不盡與立憲關涉。竊謂宜就現(xiàn)有各衙門認真考核，從容整理，舊制暫勿多改，目前先從設四鄉(xiāng)讞局、選議紳董事入手，以為將來立憲之始基。”〔27〕

第二電專駁司法獨立，張之洞指出：“假如裁判官果有獨立之權，州縣、臬司、督撫概不與聞，現(xiàn)議雖有‘督撫監(jiān)督字樣，然既不核轉，止屬空文。裁判各員中，難保無學術不純、心思不端者，每遇拿獲逆黨，必將強引西律，曲貸故縱，一匪亦不能辦。不過數(shù)年，亂黨布滿天下，羽翼已成，大局傾危，無從補救，中國糜爛，利歸漁人。是本意欲創(chuàng)立憲之善政，反以暗助革命之逆謀。”為此，張之洞慨嘆：“竊惟立憲，良法也，美名也，諭旨預備立憲，固海內臣民之所欣愿。洞略曉時局，尤望其早見實行者也。譬如欲治多年之痼疾，必非一藥所能愈，要須量其氣體，相其病情，如專用殺蟲之劑、麻肺之湯，藥性與平日臟腑迥不相習，必致吐瀉昏眩，五臟翻覆，立時困頓不支，一劑之后，斷不敢再進二劑，則從此痼疾無就愈之望矣。”〔28〕

由于張之洞的聲望遠遠超過一般督撫①，所以他的意見特別受到各方關注。張之洞派往北京參議官制改革的陳夔麟報告說：“編制司員及參議員，凡老成歷練者，均謂此電義正辭嚴，足以駁正原議。”①而時任外務部右侍郎的汪大燮對張之洞反對司法獨立的主張頗不為然，他在致汪康年的信中說：“近見報載香帥駁司法獨立一電，倭極倭極。然固言之成理，如是乃足當莠言亂政四字。其胸中有一段倭道理，亦莠言中之有程度者，然于政治法律思想絲毫無之，且從未窺見一隙也。其他盲人瞎馬，亂跳亂撞，不知云何而已。噫！”〔29〕

①《丙午十一月二十二日京陳道來電》，《張之洞存各處來往電稿》，北京：中國社會科學院近代史所藏張之洞檔案甲182-442，轉引自李細珠《張之洞與清末新政研究》，311-312頁。

②《論政府近日之舉動》，《時報》1907年4月16日，社論。草案見《時報》1907年3月2、3日，專件。

③《丁未二月十八日天津張委員來電》，《張之洞存各處來電稿》第1函，北京：中國社會科學院近代史所藏張之洞檔案甲182-444，轉引自李細珠《張之洞與清末新政研究》，314頁。

④《丁未二月二十二日京陳道來電》，《張之洞存各處來電稿》第1函，北京：中國社會科學院近代史所藏張之洞檔案甲182-444，轉引自李細珠《張之洞與清末新政研究》，314頁。

袁世凱本身是編制官制大臣，端方不但在考政回國后提出官制改革草案，而且在出京前參與了官制改革的討論。所以他們兩人未再對草案復議。

社會各界對督撫的表態(tài)十分重視。《時報》對各督撫的復電內容進行了概括，并評論說：“總各電視之，主張第二層者多于第一層，主張第二層而緩行者，多于即行，此一界說也。以編制局兩層辦法為是，而均以財力不足、程度未及為言，此一界說也。復電速者，必贊成之意多，而反對之意少；電復愈遲者，必反對之意多，而贊成之意少，此又一界說也。電復之詞愈長者，則其反對也愈力，此又一界說也。平日不得志政府，而乘此欲得政府之歡心者，其反對也愈力，此又一界說也。前此不得與聞預備立憲之事而素負開通之名者，則其反對也愈力，此又一界說也。則此次各督撫電復外官制之價值可以知矣。”〔30〕

《大公報》的記者按則指出：“各省督撫議覆改外官制問題，其獨抒己見、洞悉利弊者固自有人，而敷衍迎合，為官樣文章，與時俯仰者，實居多數(shù)。”〔31〕

《盛京時報》則評論說：“各疆臣電復，大半因循者多，決意贊成者少。獨不思國勢至今，處列強競爭時代，非改為立憲政體，殊難力與之爭衡。然既言將實行立憲矣，所以準備實行立憲者，能舍此厘定地方官制，而為之妄事改革乎？”〔32〕

二、外官官制改革方案的變通

由于督撫大多對官制草案持保留或反對態(tài)度，編制館不得不對原方案進行調整。各督撫以督撫、司道合署辦公為難，編制局則提出將院司合署辦公之制寓于幕職之中，他們認為變通之后，“內有一部，外有一曹，于事理最為便利。”并“參照閩督丁、蘇撫陳之議，于院署設一議政處，院、司、道、局各官，定時聚會，將各署局緊要事件，公同議決施行。”〔33〕原草案擬定府道全裁，現(xiàn)調整為府保留，“在離省較遠的邊遠地方，以知府帶兵備道銜，以資鎮(zhèn)攝者”。〔34〕

光緒三十三年正月，編制館擬好官制改革方案，送總司核定大臣核定，但因慶王奕劻請病假而未能核議。②光緒三十三年二月二十日（1907年4月2日），御使趙啟霖以各省災歉已成、民情不安為由，奏請緩議外官制：“當此之時，鎮(zhèn)定撫綏，尚虞不靖，若各省改易官制，添無數(shù)之員，籌無數(shù)之費，積習如故，苛斂更多，官無洗心滌慮之人，民有敲骨吸髓之痛。更變多，則眾志益增惶惑；誅求甚，則群情益生怨咨。浮動之際復從而攪擾之，凋敝之極復從而朘削之，不獨匪類藉以有詞，即良愿亦將鋌而走險，所謂厝火積薪、揚湯止沸，大局殆有不堪設想者。”趙的奏折奉旨令考察政治館交各衙門閱看。〔35〕據(jù)說，趙的奏折使“兩宮頗為動容”③，于是“外官制一時不能宣布”。④

對于趙啟霖此時吁請緩改外官制的動機，《時報》提出質疑，認為趙氏此舉是為人所授意而為之，“然則授之者何人？吾敢武斷之曰：鄂督之授之也，非鄂督之親授之，乃鄂督第二電之力爭有以授之也。蓋鄂督之第二電，實恰與政府因循之私意隱相吻合，故政府之意動，兩宮之意亦易動，趙乃乘便而起，以上此折。其不曰罷議而曰緩行者，又恰與政府向來推延之慣技相迎。蓋罷議則動天下之兵，而緩行則鉗天下之口，隱然以暗渡陳倉之法，而廢棄編制局之草案也。是故此折一上，即奉旨著考察政治館分行各衙門閱看。而日前遂有密諭編制局裁撤，將外官制罷議之傳說。”對于趙氏所說的緩改理由，《時報》也予以駁斥：“至謂各省現(xiàn)在情形，饑民搶米，伏莽竊發(fā)，民生困苦，群情浮動等語，試問民生之困苦，群情之浮動，果因何而至此，得非謂政治不修，官吏貪橫，有以種之因乎？改易官制，正所以革其弊。而謂添無數(shù)之員，籌無數(shù)之費，即為攪擾朘削。夫添員于民有何攪擾？而籌費又何以見其必朘之于民？且今日以無益于民之事而籌費于民者多矣，該御使何不一陳其朘削，而獨于改官制之善政，必武斷其朘削也，毋亦張大其危詞，以冀聳深宮之聽耳。”〔36〕

同年二月，江蘇巡撫陳夔龍奏請立憲變法暫緩施行。他說：“近來預備立憲之舉頗為海內歡迎，而歡迎之故，無非歆動于地方自治之一言，其實程度未到，自治恐為招亂之階。即僅僅更改官制，似無大弊，而多更一制，即多一耗財之地，多設一官，轉多一幸進之門。部臣籌費無出，責之疆吏，疆吏責之州縣，州縣舍百姓將誰責耶？惟有仰祈宸衷獨斷，凡一切改弦更張之舉，已經(jīng)宣布者不論，其尚有未宣布者，暫緩施行，未始非隱培元氣之一道。”〔37〕

另外，中央官制改革后，郵傳部尚書張百熙與侍郎唐紹儀在丞參人選問題上鬧得不可開交，以致被朝旨申斥，不能不令清廷對官制改革的效果產(chǎn)生了疑問：“內官制改矣，而不數(shù)日‘未見其利、徒見其弊之語形諸章奏矣，‘改頭換面之說騰于眾口矣。”“其結果乃至外官制因之而停頓不行。”〔38〕孫寶瑄也在其日記中對中央官制改革后各部惟以權限相爭表示不滿。孫氏在光緒三十三年二月十九日的日記中寫到：“今朝廷改革官制，厘權限，期清界域不相侵也，而諸部院行政范圍，猶視其長官之強弱為廣狹。強者往往橫溢其勢，雖涉人之藩不顧；弱者含忍，不敢與爭。烏得云平？是固當置權限爭議裁判矣。乃闃然無聞，憲法安在乎？”孫寶瑄：《忘山廬日記》（下），上海：上海古籍出版社，1983年，1005頁。

對于外官官制改革拖延不決，時論表示不滿：“未幾數(shù)日之久，因預備立憲事，會議地方官制，竟至莫衷一是，群黎百姓之眾，不啻大失所望，所謂實行立憲之時，不知待何年月日也。……茍各地方官制，漫然中止其改革，則立憲即作罷論矣。所云變法圖治者，徒托諸空言已乎？”〔39〕《大公報》還將外官制的制定與頒布比作婦人產(chǎn)子：“以今日多數(shù)之政見及各報紙之所揭載，外官制蓋果不宣布矣，亦誠知外官制改革后，其結果亦必與內官制等。然既已孕之，何妨產(chǎn)之，而必令其胎死腹中，以增重累也。”〔40〕

岑春煊見外官制遲遲不能公布，遂于離京赴粵督任之前（光緒三十三年四月三十日）上了一個請定預備立憲階級的奏折，要求朝廷速定外省新官制。岑在奏折中說：外官制遲遲不頒布，難以示信于天下。督撫們提出的反對理由都是站不住腳的，如經(jīng)費問題，“現(xiàn)在各省局所林立，大省經(jīng)費不下數(shù)十萬，小省亦不下數(shù)萬。”而新官制添官并非甚多，“若以各省局所經(jīng)費及州縣延賓幕者移為此用，似未見其不敷也。”如人才缺乏問題，“人才之興，端由作育”，“若官制改后，人有專責，職有專營，修舉者進，廢弛者退，何患無才？今學堂廣立，專門日多，皆以待國之用，豈慮少任使之人？”對于趙啟霖以各省水旱頻仍，民情惶懼為由，提議緩議官制，岑在奏折中特別作了回應：“改官制者乃以求治，如官制果行，任用得人，則民政、財政、學務、實業(yè)無一不舉，水旱盜賊自可設法補救。”并說地方不靖，就是官制未善所導致的，官制改革因此更不可緩。《岑制軍奏陳預備立憲階級折》，上海：《時報》1907年6月23日，奏折。胡思敬在其《國聞備乘》中說，該折出自岑春煊幕客姚紹書、高鳳歧之手（胡思敬：《國聞備乘》卷2，榮孟源、章伯鋒主編：《近代稗海》第1輯，成都：四川人民出版社，1985年，259頁）

岑的建議得到載澤與袁世凱的呼應，“改官制事，岑申前議，澤公繼之，袁亦主持。” 《丁未四月初九日天津張委員來電》、《丁未四月十六、二十三日陳丞來電》，《張之洞存各處來電稿》第1函，北京：中國社會科學院近代史所藏張之洞檔案甲182-444，轉引自李細珠《張之洞與清末新政研究》，314頁。即將出任東三省總督的徐世昌也奏請朝廷確定大計，將官制盡快改革。他對言事諸官妄言惑眾的目的予以揭露：“廷臣之言事者，于用人則謂為幸進，于用款則謂為虛糜，于章程法令則謂為自私，于因革損益則謂為多事。窺其意，欲以此為揣摩嘗試，而令當局者不辦事、不用人、不用款，長此因循而后快。”〔41〕

在這種情況下，總司核定官制大臣奕劻等對編制局擬好的方案進行核議，并于光緒三十三年五月二十七日（1907年7月7日）奏陳朝廷。該方案是一個吸收各督撫意見，將原來兩層辦法融會變通的產(chǎn)物。其主要內容是：1.督撫衙門設置幕職和會議廳。幕職佐理文牘，分科治事；督撫定期召集司道以下官員到會議廳會議，遇有關系地方之事，可擇士紳與議。2.增改司道各員。原有布政、提學兩司毋庸改變，按察司改名為提法司，專管司法行政，監(jiān)督各級審判；增設巡警道，專管全省警政事務；勸業(yè)道一員，專管全省農(nóng)工商業(yè)及各項交通事務；鹽糧關河各道仍舊；分守分巡各道一律裁撤；邊遠地方酌量設置兵備道。3.省級以下，為府、直隸州、直隸廳，府、直隸州、直隸廳下為州（散州）、縣。直隸州、直隸廳及州（散州）縣，均設警務長、視學員、主計員、典獄、勸業(yè)員等佐治官。府、廳、州、縣、分期設立議事董事會。4.分期設立高等審判廳、地方審判廳、初級審判廳，實行司法獨立。〔42〕

清廷當日即批準了該官制，諭令先在東三省實行，直隸、江蘇擇地試辦，其他省在15年內一律完成改革，并聲明“如實有與各省情形不同者，準由該督撫酌量變通，奏明請旨”。〔43〕

三、督撫反對外官官制改革的原因

督撫反對對地方官制進行大的改革，強調最多的理由就是人才缺乏、經(jīng)費困難。浙江巡撫張曾敭復電中說：“知府、州、縣下驟添多官，又系專門，就浙省論，已需四五百員，每區(qū)讞局及議員董事尚不在內。浙中教育未普，法政始行，開辦警學，甫議改良，實無如許可用之才，委任非人，有害無利。且諸員廉俸自當從優(yōu)，浙省州縣昔年優(yōu)缺，今皆視為畏途。庫儲又極支絀，此項新增廉俸，無從取給。”〔44〕江蘇巡撫陳夔龍也抱怨“即僅僅更改官制，似無大弊，而多更一制，即多一耗財之地，多設一官，轉多一幸進之門。部臣籌費無出，責之疆吏，疆吏責之州縣，州縣舍百姓將誰責耶？”〔45〕這并不是簡單的托詞，而是實實在在存在的問題。財政方面，庚子以后，由于分擔巨額的賠款，加之舉辦各項新政，各省財政都已陷入入不敷出的窘境，“庚子以后，歲需賠款千數(shù)百萬，舉辦新政款千數(shù)百萬，司農(nóng)仰屋，疆吏束手，日惟以理財為急務。理財惟以加捐為要術，于是各省府、廳、州、縣因捐滋事之案，層見疊出，不可殫數(shù)。”〔46〕教育方面，朝廷剛剛宣布廢除科舉，國內的新式教育起步不久，留學生真正學有所成的人也不多，所以才會有朝廷以功名和官職來獎勵留學生的政策，才會有各省督撫為辦新政爭奪回國留學生的現(xiàn)象。在這種情況下，因官制改革而驟添大量官員，確實是一件困難重重的事。

督撫反對官制改革還有一個不便明言的理由，那就是反對中央集權，維持現(xiàn)有的權力格局。

藉立憲加強中央權力是清廷決定實行預備立憲的最根本原因。考政大臣載澤在向慈禧奏報立憲好處時說：“憲法既立，在外各督撫，在內諸大臣，其權必不如往日之重，其利必不如往日之優(yōu)。”〔47〕在宣布仿行憲政的諭旨中，清廷更是明確規(guī)定：“大權統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論”。〔48〕中央官制改革，“汲汲以中央集權為秘計。且各部集權皆可從緩，獨兵政與財政兩部，一若惟恐稍縱即逝者。”〔49〕實權大都集中于滿洲權貴手里。地方官制改革，清廷希望進一步加強中央集權，鐵良就曾揚言“立憲非中央集權不可，實行中央集權，非剝奪督撫兵權、財權，收攬于中央政府，則又不可。” 《各大臣對于改革官制之意見》，《時報》1906年9月30日，政界紀聞。據(jù)《大公報》報導，鐵良在朝廷宣布仿行憲政后，堅持中央集權的態(tài)度有所緩和。當日本《大阪每日報》記者訪問他時，他說：“改定官制不宜急行，如中央集權雖屬急務，然現(xiàn)在敝國情形，驟行為艱。即貴國改革，亦非一朝夕之事，以漸積之功而后成，故敝國亦不可不鑒日本往事，要在先養(yǎng)成國民之資格，空談無濟也。改革應有階級，豈可接木以竹乎？”（《鐵大臣暢談要政》，天津：《大公報》1906年10月25日，要聞）。清廷在地方官制改革方案中，通過設立一些直屬于中央各部而不受督撫管轄的機構，來削弱督撫的權力。如以司法獨立為名，在各省設立高等審判廳，直屬中央法部和大理院，督撫只有監(jiān)督之權，這樣便剝奪了督撫的司法權，對督撫綏靖地方造成很大的不便。張之洞對此強烈反對。《東方雜志》對張之洞此舉作了分析：“鄂督之爭司法權也，清議嘩然尤之。夫以鄂督之公忠明達，豈不知三權鼎立，為今日國家學之通義哉！顧弗顧公論，而為此囂囂之爭者，彼誠見夫兵權、財權既已盡去，若并此區(qū)區(qū)裁判之權而悉去之，則疆臣益無以自立，而一事皆無可為。特未敢顯言以觸樞臣之怒，故不惜迂回其說，冀危辭以聳聽耳，其用心亦可謂苦矣。”〔50〕《時報》也認為張之洞反對司法獨立，并不是象他自己聲稱的那樣，是出于對國家大局安危的考慮，而是擔心“生殺予奪之權不能操之督撫，則于督臣之威勢有損耳。”〔51〕

袁世凱早在清廷宣布進行官制改革之前，即已對商部派路務議員監(jiān)督各省鐵路的做法提出抗議，認為：“國家設官任職，首須權限分明，其大要不外立法、行政二者而已。內而各部，皆為立法之地，此中央之所以集權；外而各官，皆為行政之人，此地方之所以寄治。……權限分明，而內外大小各官，乃有相維相制，而斷無相侵越。假如部臣以疆吏為不足聞，而與司道等相直接，則疆吏為虛設；如更以司道等不足恃，而由部派員以佐之，則司員等為贅瘤。用內侵外，以小加大，而權限紊矣；立法與行政相淆則法亂，議事與辦事相混則事隳，法亂而國危矣。”〔52〕

周馥也對官制草案中設立財政司表示異議：“今日興學、練兵頗急，而群向藩司索款，幾無以應，然猶勉強圖維者，以藩司為一省領袖，督撫得以通盤籌劃，移緩就款。若另立財政司，直隸度支部，則督撫省事，藩司更不過問，欲興新政，其道無由。”〔53〕岑春煊更是明確提出反對中央集權：“督撫者，外省最高之行政官，即政府之代表也。……論者不揣其本，更托為中央集權之說，欲收一切財政、兵權，以為暗師日本削藩之議。不知中國幅員固非日本所可比例，且軍興以來，督撫之權似已稍重，然進止機宜悉秉廟謨，大難敉平，幸賴有此。中國政體早含有中央集權之習慣，天下更安有無四方而成中央者哉！”〔54〕

最后，官制草案的設計確有不合理之處，這也是導致督撫不贊成官制改革的因素之一。如《時報》就認為合署辦公不太可行：“查設官分職，各有專司，即以中國現(xiàn)時官制而論，各衙署局所公事，均擇其要者，始申詳督撫，而督撫衙門案牘已如掃落葉。況變法之后，事務叢雜，現(xiàn)在情形何止增至數(shù)十百倍。若令合萃于一處，由督撫按日率屬入署辦理，殊多窒礙難行。”〔55〕

外官制改革能否順利實施，能否得到督撫的支持是最關鍵的因素。督撫中象袁世凱、岑春煊、端方、趙爾巽、林紹年等趨新督撫贊同對地方行政體制進行變革，并贊同司法與行政分離，以及設立議政和自治機構。而以張之洞、錫良、陳夔龍、張人駿等為代表的穩(wěn)健派督撫則不贊同大幅度地變革官制，極少數(shù)保守派督撫如升允、恩壽就更不用說了。關于后者，他們之所以持如是態(tài)度，既與他們對憲政改革的理解有關，客觀上也確實存在著他們所顧慮的制約改革的因素。而當清廷藉官制改革實行中央集權、親貴集權時，由于涉及到自身利益的嚴重損失，督撫們又會團結一致進行抵制。外官制改革正是在各方的討價還價之聲中走向妥協(xié)，但在清王朝覆亡前也未完成，如何平衡中央與地方之間的關系仍是困擾著民國政府的難題。

〔參考文獻〕

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〔32〕論議改地方官制事宜〔N〕.（奉天）盛京時報，1907-01-29（論說）.

〔33〕編制局擬設督撫衙門幕職說帖〔N〕.（上海）時報，1907-02-22（專件）.

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〔36〕論趙啟霖奏請緩改外官制〔N〕.（上海）時報，1907-04-06（社論）.

〔37〕〔45〕江蘇巡撫陳夔龍奏新政毋庸擴充立憲變法或暫緩施行折〔M〕//故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料：上冊.178，178.

〔38〕近日新政平議〔N〕.（天津）大公報，1907-06-13（言論）.

〔39〕論議改地方官制事宜（續(xù)）〔N〕.（奉天）盛京時報，1907-01-30（論說）.

〔40〕說痛快〔N〕.大公報，1907-05-11（言論）.

〔41〕徐世昌.請定大計而弭隱患折〔M〕//退耕堂政書（一）：第8卷.臺北：文成出版社，1968：442.

〔42〕總司核定官制大臣奕劻等奏續(xù)訂直省官制情形折附清單〔M〕//故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料：上冊.503-510.

〔43〕各直省官制先由東三省開辦俟有成效逐漸推廣諭〔M〕//故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料：上冊.510.

〔44〕浙撫張中丞復編制局議改外官官制電〔N〕.（上海）時報，1906-12-15（京師近信）.

〔46〕論各省因捐滋事案（錄乙巳三-十二日漢口日報）〔J〕.（上海）東方雜志，2（4）（財政）.

〔47〕出使各國考察政治大臣載澤奏請宣布立憲密折〔M〕//故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料：上冊.173.

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〔51〕駁鄂督論司法獨立之害〔N〕.（上海）時報，1907-02-22（社論）.

〔52〕直督奏商部所定路務議員章程窒礙難行折〔N〕.（上海）申報，1906-05-25.

〔54〕兩廣總督岑春煊奏請速設資政院代上院以都察院代下院并設省諮議局暨府縣議事會折〔M〕//故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲檔案史料：上冊.500.

〔55〕謹擬厘定外省官制條陳（續(xù)）〔N〕.（上海）時報，1907-01-17（社論）.

（責任編輯：許麗梅）