農村治理方式創新與政府職能轉變

王瑛琨，王進

（延安大學經濟與管理學院，陜西　延安　716000）

農村治理方式創新與政府職能轉變

王瑛琨，王進

（延安大學經濟與管理學院，陜西延安716000）

我國處于全面推進治理能力現代化的轉型期，而實現治理能力現代化的關鍵是農村治理方式的創新。我國政府職能轉變中存在行政層級結構復雜、責權不對等、公共服務能力欠缺的問題，進而導致農村治理方式中治理主體單一、治理環境落后、治理理念模糊。我們在分析問題的基礎上分析農村治理方式創新與政府職能轉變之間的關系，提出嵌入專業農村合作組織、完善政府治理監督機制、提升政府公共服務水平這三方面創新農村社會治理方式的路徑。

農村治理；政府職能；治理方式；公共服務

一、引言

我國目前正處于深化行政體制改革、全面推進國家治理能力現代化的關鍵時期。我國是農業大國，所以在歷史轉折期，最重要的環節就是農村社會治理的革新。農村社會治理是治理理論在我國本土化應用的突出表現形式，對農村社會治理方面的研究一直是學術界關注的熱點。楊崢均、趙春雷認為鄉村治理能力的提升需要農村社會中介組織的加入，進而彌補政府在提供公共服務中的缺陷［1］。曲延春認為在重大的社會轉型期，農村社會治理存在治理體制滯后于社會轉型的問題，并且認為農村社會治理創新是社會治理創新的難點［2］。周金戀、陳亞蕾認為鄉鎮治理能力的提升能夠成為鄉鎮機構改革的助推劑［3］。彭正波認為自我國取消農業稅后，農村社會治理出現的危機可以從治理主體、信任危機、農民參與、治理共同體的重構這四個角度分別分析。從研究內容來看，有較多文獻是從現階段農村治理本身存在的問題出發，有較少的涉及到將農村社會治理方式創新與現階段我國政府改革之間的關系相聯系。

二、政府職能轉變的問題和原因

改革開放以來，隨著市場經濟不斷深入發展，政府職能轉變一直是行政體制改革圍繞的核心。新時期要求市場在資源配置方面起決定性作用，所以新時期對政府在政治、經濟、文化、社會方面的職能要求就會進一步提高。雖然政府在簡政放權、財稅改革、政務公開、鼓勵社會組織發展等方面均有成效，但是面對逐漸復雜的社會現實情況，我國政府職能轉變進程中仍然存在問題。

（一）行政層級結構復雜

自計劃經濟時代，政府在處理國家事務中獨攬一切，政社不分、政企不分現象一直是當時我國行政模式的明顯特點。高度集權下的政府層級結構中，權力自上而下遞減，權力全部集中到最高一級的政府手中。高度集權的行政模式使新時期我國行政體制仍然帶有明顯的傳統烙印。在各級政府內部，行政審批步驟繁鎖、部門職權界限不明、受到雙重領導等現象仍然存在。因為行政權力的集中，政府在職能履行的過程中過分依賴上級領導的指示與命令，行政效率低下，政府職能履行效果很難達到預期水平，人浮于事，機構臃腫等阻礙政府職能轉變進程的現象不斷出現。行政層級結構復雜、權力集中于同一領導部門的問題是導致政府職能轉變的進程無法高效推進的根本問題。

（二）責任與權力不對等

由于我國傳統行政模式的影響，我國各級政府的權力與責任不對等問題一直存在，并且沒有得到妥善解決。在圖1中，把我國政府主體分為四級，最高一級為中央政府，最低一級為村委會。從圖中可直觀地看出我國主要的政府機構呈現壓力型的傳導模式。權力集中于上級政府，下級政府只是權力的承受者。相反在職能履行的責任方面，卻是與各級政府所有的權力呈反比的。即圖1中所體現的權力與責任并不是呈正對應的關系。長期的責權不對等現象，不僅使政府權力濫用加劇，更使基層政府消極頹廢的工作狀態不可避免地出現，進而在政策傳導方面政策傳導失真、在政府職能履行方面出現越位、錯位、缺位等現象。

圖1　各級政府權責關系圖

政府職能轉變的關鍵是擺脫傳統體制中權力過分集中所帶來的政府行政體制改革的阻礙來更好地適應新時期的新要求，無論是我國還是西方國家都把責任與權力的對等關系方面視為政府行政體制改革的關建。現階段建設責任型政府是我國政府職能轉變的最終目標之一，責任型政府要求政府不僅有權更要有責。所以對于上級政府而言，責任是高效履行職能的基礎，即權力是建立在責任意識基礎上的；對于下級政府尤其是基層政府不僅要強化責任的概念，更需要上級政府合理科學的權力配置，進而激勵基層政府政府職能轉變進程的不斷推進。

（三）公共服務能力欠缺

現階段之所以成為我國社會轉型的關鍵時期，是因為新時期所面對的現實需要完全不同于傳統計劃經濟時代。隨著市場經濟不斷的深入發展，社會、企業、人民的民主、民權意識不斷增強，并且對政府提供的公共產品、公共設施建設等公共服務的自下而上的要求逐漸強烈，在這樣的環境下，政府公共服務能力水平高低是決定改革成敗的關鍵因素。所以計劃經濟時代自上而下的管制已經完全不能夠適應這一變化。由于存在傳統的行政層級復雜、責任與權力不對等這兩方面原因，政府的公共服務能力是具有先天不足的缺陷的。政府長期以來的官本位思想占據主導地位，與社會、人民長期處于缺乏溝通的狀態。在新時期政府高高在上姿態的轉變更是需要時間，自然而然地限制了政府公共服務可拓展的空間。公共服務能力欠缺使人民的需求得不到及時的回應，使政府的公信力降低，政府與人民之間的隔閡不僅會直接影響政策執行效果，而且也會影響新時期政府職能轉變最終目標的實現。

三、農村治理方式存在的問題

農村治理是現階段推進國家治理現代化的關鍵環節，所以提升農村社會治理水平是現階段又一重要任務。農村社會治理水平提升的關鍵方面是治理方式的創新。自改革開放以來的30多年，農村社會治理逐漸形成了“鄉政村治”這一治理方式，這是我國不同于傳統時期在治理方式中的革新，即政府的行政權力從農村社會治理中逐漸抽離出來，讓農村自身進行自我管理、自我監督、自我服務的治理方式［5］。所以農村社會治理方式創新發展也同政府職能轉變有著相同的發展背景。農村社會治理方式的創新不僅要與時俱進，更要從我國實際情況出發找出所存在的問題。

（一）治理主體單一

我國傳統的治理模式下，農村治理主體是以政府為中心。雖然隨著市場經濟進一步深入農村社會發展，政府權力逐漸抽離農村，但是治理主體單一、權力集中的問題仍然沒有得到根本解決。、就目前的發展情況來看，村兩委、農民合作組織、經濟能人等均是農村社會新的治理主體。但是新的治理主體發展水平具有地方特殊性，例如東部發達地區農村的社會治理無論從治理規范化、財政資源、農業經濟發展水平、治理主體多元化程度等方面均優于欠發達地區。并且發達地區農村社會治理水平較高的地方占較少的一部分，在經濟欠發達地區或者中等發達地區的農村，即使出現新的治理主體，治理權力還是集中于村兩委，普遍存在新的治理主體名存實亡的現象，并沒有達到治理主體多元化發展的目標。

（二）治理環境落后

治理方式的創新離不開治理環境這一外部因素的影響。良好的治理環境是創新治理方式的動力。農村社會治理環境包括政府宏觀的政策環境與村民主動參與、農民合作組織帶動的微觀環境。宏觀政策環境方面，國家自2005年取消農業稅以來，地方政府原有的財稅來源渠道被切斷，再加上國家財政資源撥付給地方政府的資金遠遠低于日益增長的社會治理所需要的。資金上的緊缺使農村社會治理缺少強大的財政支撐，在吸引高素質人才、改善農村社會公共基礎設施條件等方面均受到限制。在微觀環境方面，自我國開始實行家庭聯產承包責任制以來至今，農村社會集體合作意識逐漸淡化，民主意識雖有所提高，但是仍然處于一種被動服從的狀態。農村經濟逐漸受到市場經濟的深入影響，原有的傳統治理環境受到強烈沖擊的背景下，我國農村社會治理微觀環境存在相對的滯后性，農民思想意識的滯后和農村合作組織發展的非專業化均是顯著問題。所以農村社會治理環境的改善需要第三方力量，充足利用外力的推動才能逐漸完善。

（三）治理理念模糊

農村治理的目標是通過多元化的治理主體運用社會共同參與的力量，實現農村社會在政治、經濟、社會、文化等方面協調發展，達到實現利益最大化的管理過程。所以農村社會治理中治理理念要充分明確，現階段農村社會治理理念存在地方政府政策傳達不到位、政策實施效果不明顯、傳統的管制思想缺少與農民真實需求進行銜接等問題。在社會轉型期，轉變傳統的官本位思想的目的，就是通過管理理念的轉變來更好地為人民、為社會服務，而農村社會治理沒有正確的治理理念進行引導，治理過程無章可循，農民對政府能力產生質疑，進而因為農民合作組織專業化程度低、缺乏規范的理念約束進一步挫傷了農民、社會力量參與農村社會治理的積極性。農村社會治理理念應該在政府正確的管理理念的指引下，吸取更多的社會第三方的力量，在這一過程中既是政府職能正確履行的過程，更是可以推動農村社會治理以正確的治理理念達到治理目標。

四、農村治理方式創新與政府職能轉變的關系

通過對現階段政府職能轉變與農村治理方式各自存在問題的分析，可以較為清晰地看出，兩者不僅面對的新的社會發展階段相同，而且在出現的問題方面更具有互相滲透的關系。如圖2所示，兩者的關系可歸結為三點。

圖2　農村社會治理方式創新與政府職能轉變關系圖

首先，政府職能轉變是農村治理方式創新的基礎。政府職能轉變最終要使行政結構優化、政府內部權責對等、公共服務能力得到提升，而這三點是實現農村社會治理方式創新所必要的行政基礎，有政府的宏觀約束和保護，才能使農村社會治理進程進行順利。其次，農村社會治理方式的創新是政府職能轉變的最終目標的集中體現。農村社會治理方式的創新是要實現治理主體真正的多元化、完善的治理環境、正確的治理理念引導，而這與現階段政府職能所要實現的從管制到善治的目標完全一致。最后，政府職能轉變與農村社會治理方式創新都需要監督機制的合法監督、社會企業、農村合作組織等第三方力量進行互動交流來更好地實現最終目標。所以兩者是相互影響、相互促進的密切關系，應將農村社會治理方式創新與政府職能轉變進行有機結合來進一步創新農村社會治理方式。

五、農村治理方式創新的路徑

農村社會治理方式的創新需要解決現階段政府職能轉變與農村社會治理方式共同存在的問題，才能將兩者更加有效地結合起來創新農村治理方式。基于此，提出以下對策：

（一）嵌入專業農村合作組織，確保治理主體多元化

現行的農業合作組織由于受到地方政府在權力方面的限制，缺乏規范的行政體制，運行缺少資金、人才的支持，農民合作組織專業化程度低，這就限制了其在農村治理中的活躍程度。要在農村社會治理方式中嵌入農民專業合作組織，需政府進一步簡政放權、優化地方政府的層級結構，提高行政效率，并積極鼓勵農村合作組織發展，積極幫助農村社會提高農業經濟利益，給與高素質人才具有吸引力的物質層面的激勵，并且拓展農村社會財政來源，例如招商引資。充分利用新生合作組織中經濟利益最大化的原則吸引農民加入組織，這不僅能提高農村合作組織的專業化程度，而且為確保農村社會治理主體多元化起到了有力的推動作用。

（二）完善政府治理監督機制，創造良好治理環境

我國農村治理方式創新應該具備良好完善的治理環境。宏觀環境方面，各級政府首先要完善行政監督機制，尤其在農村社會治理政策傳達、政策落實方面，要保證下級政府職能履行不濫用權力，并且要保證責任與權力的對等關系，避免越權、錯權、借權的行為出現；微觀環境方面，基層政府要加大在農村社會培養具有先進民主參與意識的農村精英，并提升農村社會整體的先進文化環境。還可以通過專門農業經濟、農業文化等宣傳講座的形式，普及先進民主意識、集體合作思想，活躍農村社會治理環境，解決我國農村社會治理方式轉變滯后的問題。

（三）提升政府公共服務水平，樹立以人為本的治理理念

政府職能轉變與農村治理方式創新圍繞的核心都是通過提高公共服務能力水平，最終實現善治。善治的重點就是以人為本的原則，而公共服務能力水平的提升又離不開治理理念的指導。作為政府，要正確處理與社會的關系，更要樹立民本位的治理理念。官本位到民本位思想的轉變應作為政府職能轉變的原則，拓寬與民眾的溝通渠道，充分了解民眾需求，以民眾利益最大化為出發點。在政策制定、政策執行環節要重視政策效果的反饋，及時根據實際情況調整政策；作為農村社會治理主體來說，因為與民眾接觸的機會較多，要加強責任與法治觀念，做到向上級政府如實匯報治理情況，充分表達人民愿望，努力提升政府威信，創造村民與政府溝通的機會，這不僅能推動政府職能轉變進程的加快，更是農村治理創新的方向標。

［1］楊崢均，趙春雷.論發展農村社會中介組織對社會主義新農村建設的治理價值［J］.云南行政學院學報，2010，（5）:90-93.

［2］曲延春.社會轉型與農村社會治理體制創新［J］.農村經濟，2014，（8）:12-16.

［3］周金戀，陳亞蕾.鄉鎮機構改革與鄉鎮治理轉型［J］.鄭州大學學報（哲學社會科學版），2011，（6）:19-21.

［4］彭正波.農村社會的治理危機:四個維度的分析［J］.求實，2012，（9）:90-92.

［5］鐘宜.我國農村社會組織發展與鄉村治理方式的變革和完善［J］.探索，2005，（6）:97-100.

On the Innovation of Rural Social Governance Mode and the Transformation of Government Functions

WANG Ying-kun，WANG Jin
（Economics&Management College，Yan’an University，Yan’an 716000，China）

Our country is in the social transition period ofmodernization of the comprehensive promotion of governance capacity，and the innovation of rural social governance mode is an important link.The existence of transformation of government functions in China’s administrative complex hierarchical structure，responsibilities and rights unequal，lack of ability of public service problems and lead to fuzzy subject governance in the rural social governance mode single，governance environment is lack.The concept of governance.This paper on the basis of analysis of the problems of the relationship between the rural social governance innovation and the transformation of government functions，the embedding of rural specialized cooperative economic organization，to improve the supervisionmechanism of government governance，enhance the government’s public service level of the innovation of the rural social governancemode of policy.

social governance；government function；governance mode；governance subject；public service

D63-3

A

1009-6566（2016）05-0039-04

2016-06-29

王瑛琨（1992—），女，內蒙古赤峰人，延安大學經濟與管理學院行政管理碩士研究生，主要從事行政戰略管理與公共治理研究。

王進（1977—），男，陜西清澗人，延安大學經濟與管理學院副教授，博士，碩士生導師，主要從事農業經濟學、產業組織理論和公共治理研究。