中國新城新區現狀與創新發展重點①

馮奎

【區域合作與創新】

中國新城新區現狀與創新發展重點①

馮奎

中國的新城新區已經建立了龐大的、相對完整的體系，成為工業化、城鎮化的重要支撐。從創新視角來看，新城新區內涵是空間創新，本質規定性在于通過新的空間生產或者通過在原有空間上進行要素優化配置及體制機制變革來承擔新功能，創造新價值。在新常態條件下，推動中國新城新區創新的政策環境已經形成，新城新區創新引領的方向更加明確。然而從創新角度來看，中國的新城新區面臨諸多挑戰，需要踐行以創新為核心的一系列發展理念的要求，推動新城新區的健康與可持續發展。

新城新區；創新；體制改革

一、新城新區的內涵及發展現狀

國外講的新區，一般指城市新區，是指在舊城基礎上滿足城市發展需要，用于布局產業和安置人口，依托舊城區規劃和建設新的住宅、產業、公共服務設施的空間地域單元。中國語境下的新城新區與西方學術界關于新城新區的概念有極大的不同。中國的新城新區，是為了國家或城市政治、經濟、社會、生態、文化等多方面的需要，經由主動規劃與投資建設而成的相對獨立的城市空間單元，包括但不限于國家新區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、邊境經濟合作區、出口加工區、旅游度假區、物流園區、工業園區、自貿區、大學科技園，以及產業新城、高鐵新城、智慧新城、生態低碳新城、科教新城、行政新城、臨港新城、空港新城等。近年來的研究，將海綿城市以及“特色小鎮”，也列入新城新區范疇之內。

西方與中國關于新城新區的內涵，其共同點是：都是新的空間單元、滿足于一定需要并實現其價值。不同點在于：第一，中國的新城新區既從城市發展角度出發，也從超越于城市的國家利益的角度出發去進行空間創新，甚至更多地是將新城新區作為實現國家利益的戰略手段；第二，中國的新城新區更加多樣、復雜。在本質的規定性上，中國的新城新區有兩種主要類型，可以是新的空間生產，即增擴建設用地；也可以是在原有的空間上，通過要素優化配置或體制機制改革，疊加新的功能，實現新的價值，從而使得舊城舊區變成新城新區。根據以上理解，就中國的新城新區而言，本質上就是空間創新，這種創新可以是橫向意義上的建設用地的延展，也可以是縱向意義上的空間轉型和提升等。

截至2016年5月，中國縣及縣以上的新城新區數量總共超過3500多個。其中國家級新區17個；各類國家級經濟技術開發區、高新區、綜保區、邊境經濟合作區、出口加工區，旅游度假區等約500個；各類省級產業園區1600多個；較大規模的市產業園1000多個；縣以下的各類產業園上萬個。概括而言，中國目前已形成了以國家級新區為龍頭，以國家高新區、經開區為骨干，以省（市）級各類新城新區為支撐，以一批新型化的新城新區為重要組成部分的新城新區體系。

——國家級新區。繼原已批復的國家級新區之后，2015年4月以來，湖南湘江新區獲批，此后不到12個月時間，南京江北新區、福州新區、云南滇中新區、哈爾濱新區、長春新區等國家級新區也相繼面世。2015年成為國家級新區獲批最為密集的階段（見圖1）。

圖1 國家級新區的分布

——國家經濟技術開發區、國家高新區。國家級開發區數量在2012—2013年間快速增長后，進入到平穩增長階段。2014年新獲批國家級開發區共9家，增長率僅2.8%。2015年，新獲批國家級開發區達到31家，增長率為9.3%。截至2015年10月，國家級經濟技術開發區有219個。

——省（市）級各類新城新區。各省級層面的各類新城新區有1500多個，較大規模的市級新城、新區1000多個。

——自貿區、智慧城市、海綿城市、空港新城等。2016年9月，國家新批7個自貿試驗區，至此，中國自貿試驗區數量增至為10個。在現有智慧城市建設的基礎上，國家有關部門提出要在“十三五”期間建設100個智慧城市。2015年4月，財政部、住房和城鄉建設部、水利部組織了海綿城市試點，通過了16個海綿城市建設試點。截至2015年底，國內已經有63個城市提出要建設空港新城或者空港經濟區、臨空經濟區。

二、新常態下新城新區發展步入新階段

中國新城新區數量不斷增多、面積不斷擴大，除了內在合理性的因素之外，還有一些地方政府行為上非理性的因素，表現在以下四個方面：第一，地方政府求新、貪大、求洋。有的地方領導一上任，首先要做的事就是雄心勃勃地重新謀劃建新城、造新區，而且一出手必定要講究大手筆、大氣魄、大尺度。第二，土地是空間生產的主要因素。地方政府可以粗放地獲得土地并使用土地的管理政策助長了新城新區在空間上的擴展。第三，政府投資、金融資本注入是新城新區發展的重要推手。政府不計債務規模及后果的投融資開發模式為“造城運動”推波助瀾。第四，對新城新區缺乏有力地調控與規范，使得新城新區在政策體制的罅隙里野蠻成長。

從過去30多年的經驗來看，新城新區發展與中國工業化、城鎮化的進程相耦合。新城新區的快速發展是快速工業化、城鎮化的支撐性力量，同時，快速工業化、城鎮化進程也為新城新區的激增提供了極為有利與寬松的環境。在新常態的發展條件下，一系列新的政策出臺，以往那種大規模建新城新區、建大規模新城新區，盲目擴張的發展模式面臨極大調整。

一是《國家新型城鎮化規劃》將新城新區納入統一規劃管理。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》中專門設章節進行新城新區規劃，一方面提升了新城新區發展的戰略意義；另一方面對政出多門的新城新區規劃思路進行了統一。國家新型城鎮化規劃提出嚴格新城新區設立條件，將對未來新城新區發展產生方向性的影響。

二是新城新區用地受到嚴控，進入有規必依、無地可建的階段。國土資源部于2014年9月下發《關于推進國土節約集約利用的指導意見》，有效期是8年，意味著自現在起至2022年，新城新區的建設用地總體上處于嚴控狀態。一些地方新建、擴建新城新區的雄心壯志將遭遇有規必依、無地可建的現實窘境。

三是債務風險受控，舉債造城不計后果的情況受到遏制。2014年8月，新《預算法》獲通過，并于2015年1月起施行。新《預算法》堵偏門開正門，規定地方政府只能在國務院確定的限額內，通過發行債券的方式籌措資金。2014年10月，國務院辦公廳首次發出《關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規舉債。《意見》提出，要防范風險，牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險。

四是清理規范稅收等優惠政策，使政府之手的作用受限。2014年12月，國務院頒發《關于清理規范稅收等優惠政策的通知》，全面規范稅收等優惠政策，維護公平競爭的市場環境，促進形成全國統一的市場體系，發揮市場在資源配置中的決定性作用。

在新常態條件下，新城新區面前的政策環境、競爭環境迥異于從前。在內因和外因的同時作用下，中國新城新區將難以簡單沿用過去那種依靠土地擴張和資金投入帶動發展的道路，創新引領的發展方向更加明確。

一是新城新區的定位逐漸規范與明確。2014年，國務院辦公廳《關于促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干意見》明確指出，國家級經開區要建設成為帶動地區發展和實施區域發展戰略的重要載體，成為構建開放型經濟新體制和培育外資新優勢的排頭兵，成為科技創新與綠色集約發展的示范區。2014年，國家高新區管理部門提出2020年國家高新區戰略提升行動的總體目標：到2020年，努力將國家高新區建設成為自主創新的戰略高地，培育和發展戰略性新興產業的核心載體，轉變發展方式和調整經濟結構的重要引擎，實現創新驅動與科學發展的先行區域，搶占世界高新技術產業制高點的前沿陣地，充分發揮國家自主創新示范區、國家高新區的核心載體作用，以更強大的創新能力服務于創新型國家建設。

二是新城新區已建構起較為完整的體系，數量增長趨于減緩，進入穩定發展時期。截至目前，我國已形成包括3000多個新城新區在內，多層次、多類型的新城新區體系。步入新常態，經濟增長的速度有所放緩，工業化、城鎮化高速增長時期已經結束。新城新區從總體而言將進入內涵式增長的新階段。由此，我國新城新區的數量將趨于穩定，增速有所減緩。

三是從粗放走向集約、從低效邁向高效成為轉型的主要內容。在土地利用方面，未來新城新區的土地管理將會日趨嚴格，增量嚴控、存量盤活的方向基本確定。土地開發利用的動態監管將會進一步加強，閑置、低效利用土地的成本增大。在資源節約、環境準入門檻方面，未來將會更加嚴格。在此前提下，新城新區未來的一個方向就是大力發展節能環保產業，提高能源資源利用效率，減少污染物排放，防止環境風險。

四是產城融合成為新城新區主要空間布局形式，融合的水平與程度由低到高。大量有產無城、有城無產、產城低端結合的新城新區，將通過轉型發展，步入產城高度融合的發展階段，這是新城新區在存量上找增量，在內涵上深入挖潛的重要體現。

五是政府與市場協作的開發模式將會得到更加廣泛的利用。政府主導型的新城新區開發模式，優勢在于布局合理，環境完善，招商目標明確，有利于形成優勢集群。存在的問題是行政力量過于強大，會阻礙新城新區發展，另外政府可能產生開發資金不足的問題。市場主導的新城新區開發模式，優勢是符合市場規律，能夠充分滿足市場需求，形成良好的產業體系，但存在自發性和無序性，缺乏統一規劃，缺乏統一的開發機制，開發建設較為分散。政府與市場協作，通過發揮兩種機制的優勢進行新城新區的開發建設，能夠最大限度地化解問題，積累優勢，但同時也存在著參與主體較多、管理難度較大的問題。

六是試點性示范性政策將會更多惠及一般性新城新區，形成更大的后發優勢。部分新城新區在設立、發展的階段，被賦予在一定領域進行先行先試的權利。推廣這些新城新區先行先試的成功經驗，能夠減少同一類型新城新區制度探索的成本，有助于推動新城新區的整體升級轉型，也是為了進一步創造公平競爭與發展環境的需要。一個突出的例子是中關村“1+6”政策的推廣。在先行先試政策下，中關村示范區取得了良好成績。2014年12月國務院常務會議決定，把6項中關村先行先試政策推向全國。并且，在所有國家自主創新示范區、推廣實施4項先行先試政策。

七是分類管理，新城新區將更多采取進位與淘汰并存的管理機制。新建的國家級新區基本上是一區一策。國務院或國務院職能部門還專門為這些國家級新區建立了聯席機制，便于出臺相關政策，協調有關機構，形成較強的推動力。科技部等部門對國家級高新技術產業開發區進行了分類。針對“三類園區”（即世界一流高科技園區、創新型科技園區、創新型特色園區）分別制定戰略提升行動目標要點。商務部等部門對國家級經開區進行動態的分類管理。對發展質量與水平較高的省級開發區，按程序進行升級。對土地等資源利用效率低、環保不達標、發展長期滯后的國家級經開區，予以警告、通報、限期整改、退出等處罰，逐步做到既有升級也有退出。

八是影響新城新區的因素出現重大變化，核心能力建設成為獲得競爭力的主要方式。隨著重大基礎設施條件的改善，各類新城新區已沒有絕對的區位交通優勢。國家、省對新城新區的支持，也從以前的給項目、給產業定位，轉變為給試點、給機制、給政策創新空間。在此背景下，影響新城新區的因素出現重大變化。以往的區位、資源等優勢的作用漸漸減弱，各類新城新區主要應通過苦練內功，進行核心能力建設，以獲得比較優勢與競爭優勢。這些能力包括制度的生產與突破能力、規劃的制定與實施能力、創新的集成與轉化能力、人才的集聚與培育能力等等。

總體而言，在新常態條件下，新城新區面臨創新與轉型的巨大壓力，粗放式依靠平面橫向擴張的道路越來越受到限制；創新引領，在縱向意義上轉型升級是新城新區發展的主要方向（見表1）。

表1 新城新區發展階段及模式特征

三、主要類別新城新區創新發展的重點

1.國家級新區密集獲批，首次統一明確各新區體制改革的重點

國家級新區是由國務院批準設立，承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。2015年4月，國家發改委、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部聯合發布《關于促進國家級新區健康發展的指導意見》，要求國家級新區為保持國民經濟持續健康發展做出新貢獻。國家發改委于2015年6月召開國家級新區第一次工作會議，9月出版《國家級新區發展報告（2015）》。

國家級新區在促進經濟增長方面發揮巨大作用，這也是其密集獲批的重要原因。

根據2014年、2015年的統計數據，國家級新區有7個人均GDP超過所在省（市）的1.5倍，有4個人均GDP超過所在省（市）的2倍。很明顯，國家級新區已經成為所在區域的增長極。

新城新區在體制機制改革方面擔負著重要的責任。2016年國家有關部門首次統一明確了17個國家級新區體制機制創新重點共54項，其中上海浦東新區與天津濱海新區體制機制創新的分量最重，各有5項內容；其他15個國家級新區體制機制創新重點一般為3項。對上海浦東新區的要求是：進一步深化和有序推廣自由貿易試驗區制度創新，以政府服務、投資管理、貿易監管、金融制度等創新為重點，加快構建開放型經濟新體制。對天津濱海新區的要求是：務實深化京津冀協同創新體系建設，大力推進投資與服務貿易便利化改革創新，全方位推動港區協調聯動探索，提升服務京津冀協同發展能力。

國家級新區成績卓著，但同時存在著不足，包括：產業結構仍需調整優化，區域創新能力不足，公共服務設施配套滯后，土地集約化利用程度不高等。

2.經開區與高新區面臨壓力加大，考核評價體系突出創新引領

經濟技術開發區與高新技術產業園區是中國新城新區的兩張老牌勁旅。在新城新區的體系中，兩區資格老、貢獻多，曾經有力地支撐起中國改革開放的全局。但在新常態條件下，兩區轉型創新的壓力也最大。

1984年5月，為了推廣經濟特區取得的經驗和成就，加快對外開放的步伐，以便大規模地利用國外資金、引進先進技術和管理經驗，中國決定開放大連、天津、上海、廣州等14個沿海港口城市，擴大其權限，給予境外投資者以優惠待遇，并同時在這些開放的沿海港口城市興辦經濟技術開發區，實行經濟特區的某些特殊政策。作為從計劃經濟向市場經濟轉型的政策先行區，開發區最為重要的貢獻在于確立了土地開發—基礎設施建設—產業發展三位一體的資金大循環模式，開啟了以制度創新引領工業經濟發展的道路。

國家高新技術產業開發區的萌芽時期也是在20世紀80年代。當時有關專家和學者以美國硅谷經驗為借鑒，提出了在中國創辦科學工業園區的建議；與此同時，一批具有膽識和探索精神的科技人員相繼走出科研院所和高等學校，創辦了各種科技企業，其中最有典型意義的是集結著大批科技企業的北京“中關村電子一條街”的崛起，它為興辦高新技術產業開發區奠定了重要的基礎。1988年5月，在“中關村電子一條街”的基礎上，國務院批準建立了中國第一個國家級的高新技術產業開發區——北京市新技術產業開發區試驗區，從而奠定了中國高新技術產業開發區發展的基礎；同年8月，“火炬計劃”開始實施，高新技術產業開發區成為它的一個重要組成部分，從而拉開了在中國建設高新技術產業開發區的序幕。

2010年以來，經開區、高新區面臨的外在環境發生重大變化。經開區、高新區內部的競爭格局也有了極大變化，大致來說，目前經開區、高新區“老中青”都有，三個階段并存：少數領先的經開區、高新區處于創新導向階段；多數經開區、高新區處于投資導向向創新導向過渡階段；還有一定數量的經開區、高新區仍然處以投資導向為主的發展階段。

2015年11月，《國家高新技術產業開發區“十三五”發展規劃綱要》提出，國家高新技術產業開發區已經初步具備了率先實施創新驅動發展戰略和成為中國經濟中高速增長“穩定劑”的物質基礎和思想氛圍。

2016年4月，國務院辦公廳發出《關于完善國家級經濟技術開發區考核制度促進創新驅動發展的指導意見》，提出當前經開區迫切需要通過完善考核、分類指導、綜合施策，促進創新驅動發展，為穩增長調結構惠民生繼續發揮生力軍作用。

通過創新實現轉型與升級已經成為各地切實的行動。2016年6月2日，國家發改委發出《關于建設長江經濟帶國家級轉型升級示范開發區的通知》，在擁有長江岸線資源的11個省（市）中挑選出了33個開發區（平均3個），作為長江經濟帶的轉型升級示范區。主要任務包括：承接國際產業轉移，促進開放型經濟發展；承接國際、沿海產業轉移，帶動區域協調發展；產城互動，引導產業和城市同步融合發展；低碳減排，建設綠色發展示范開發區；創新驅動，建設科技引領示范開發區；制度創新，建設投資環境示范開發區。

3.京津冀協同發展持續深化，以新城新區為主體的創新共同體成為重要平臺

北京、天津、河北省地區的新城新區，無論是設立時間還是發展速度一直走在全國的前沿，區域內新城新區數量眾多，類型各異，目前區域內國家級新區和地方政府建設的各類新區新城共計300多個（參見表2，只列出部分）。

新城新區在京津冀協同中作用重大。《京津冀協同發展規劃綱要》中明確提出，要疏解北京非首都職能，重點建設“4+N”功能承接平臺。其中“4”是指曹妃甸、新機場臨空經濟區、張承生態功能區、濱海新區等區域承接平臺，“N”是指天津濱海—中關村科技園、寧河京津合作示范區、武清京津產業新城、寶坻京津科技新城、滄州渤海新區、正定新區、北戴河新區、白洋淀科技城等平臺。可以看出，京津冀區域中新城新區已經成為引領國家戰略的主要載體，將在高新技術發展、創新創業政策、房屋去庫存等方面獲得國家層面的支持。

濱海新區是京津冀協同的基礎性平臺。作為京津冀地區唯一的國家級新區，濱海新區在京津冀協同發展中得到充分重視，被賦予更多的職能。《京津冀協同發展規劃綱要》明確，天津定位為“一基地三區”，即全國先進制造研發基地，北方國際航運核心區、金融創新運營示范區、改革開放先行區，與國發〔2006〕20號文件賦予濱海新區為中國北方對外開放的門戶、高水平的現代制造業和研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心的功能定位具有極大相似性和延續性。而且，濱海新區將作為京津冀協同發展的4個戰略合作功能區之一，同時天津濱海—中關村科技園是承接非首都功能的特色園區，濱海新區成為天津對接京冀、推動區域協同發展的主載體。

中關村在京津冀協同中發揮了引領性的作用。中關村已與天津濱海新區、天津寶坻，河北石家莊、唐山、秦皇島、承德、廊坊、保定等地區建立了戰略合作關系，務實推動了天津濱海—中關村科技園、寶坻京津中關村科技新城、石家莊集成電路封裝測試產業基地等一批科技園區和產業基地建設。據不完全統計，中關村領軍企業已在河北設立分支機構1029家，在天津設立分支機構503家。而隨著中關村經濟結構進一步趨向“高精尖”，包括津冀在內的京外企業，也紛紛在中關村設立研發機構、總部等（參見表3）。

表3 北京中關村十六園參與京津冀協同發展模式

中關村與京津冀區域協同的主要模式包括：轉型創新模式復制、部分功能外遷、企業外遷、企業投資、技術輸出、共同基金、上下游產業鏈聯動、建立河北分園、共建共管等。

中關村園區與區域內其他新城新區共建創新共同體，主要做法包括：政府部門統籌協調，營造良好的市場環境；以資本為紐帶吸引社會資本參與京津冀協同創新；搭建科教協同平臺，跨區域共建園區；實施創新社區區建工程；促進服務資源合理分配，加強三地人才交流等。

濱海新區、中關村等新城新區在京津冀協同創新中的角色與作用與以往相比，有著重大的提升、飛躍，最重要的是，提出了“共同體”的發展理念，并采取了切實的行動。共同體是命運共同體、利益共同體，也是責任共同體。“共同體”將擴大現有新城新區的影響力與競爭力，促進新城新區發揮輻射與帶動作用，是未來新城新區發展的重要方向。

京津冀以新城新區為主體，打造創新共同體，還處于初步階段，存在的主要問題包括：資源配置水平差異大，新城新區發展水平分化；數量較多，資源分散，投入產出不經濟；新城新區發展策略同質化，資源環境約束明顯；區域協同發展機制不足等。

4.“四大板塊”成績不凡，為新城新區的發展增添新的活力

在新城新區結構性變化中，出現了一批“生力軍”：以自貿區為代表的開放型新城新區；以智慧城市建設為內容的智慧新城、智慧新區、智慧小鎮；以海綿城市建設為內容的海綿新城、新區；綠色新城、新區；循環型新城、新區等；以空港新城、高鐵新城為代表的交通樞紐型新城新區等，脫穎而出，展現出活力與競爭力。

以自貿區為代表的開放型新城新區。2013年9月29日，上海自貿試驗區正式運行。幾年來，上海自貿試驗區試驗功能進一步豐富，經濟活力進一步增強。統計顯示，2015年，上海自貿試驗區以上海1/50的面積，創造了全市1/4的生產總值，加快了地區經濟轉型升級的步伐。上海自貿試驗區在建立以負面清單管理為核心的外商投資管理制度、以貿易便利化為重點的貿易監管制度、以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度、以政府職能轉變為核心的事中事后監管制度等方面，形成了一批可復制、可推廣的改革創新成果。

以智慧城市建設為內容的智慧新城、智慧新區、智慧小鎮。2015年3月國務院發布《關于落實<政府工作報告>重點工作部門分工的意見》（國發〔2015〕14號）。2015年12月，中央城市工作會議提出：“要提升管理水平，著力打造智慧城市。”2016年4月，中共中央、國務院印發《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，進一步重申了中國智慧城市建設的發展目標，即到2020年，建設成一批特色鮮明的智慧城市。2016年是國家“十三五”規劃的開局之年，相關規劃顯示，“十三五”期間，政府對智慧城市的直接投資將逾5000億元。與老城區相比，新城新區創新、協調、綠色、開放、共享發展的難度大大降低，并且智慧城市建設與新城的空間規劃、土地規劃、產業規劃、基礎設施規劃可以同步實施。因此，智慧新城成為全國智慧城市建設實踐的新熱點。

以海綿城市建設為內容的海綿新城、新區；綠色新城、新區；循環型新城、新區等。2015年4月，為了貫徹落實習近平總書記關于“加強海綿城市建設”的講話精神和近期中央經濟工作會議要求，財政部、住房和城鄉建設部、水利部組織了2015年海綿城市建設試點城市評審工作，通過了16個海綿城市建設試點，其中包括1個直轄市，4個副省級城市，9個地級市以及2個國家級新區。中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助，給予了明確的標準，一定三年，具體補助數額按城市規模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。

海綿綠色城市的創新實踐引人矚目。貴安新區立足綠色崛起的發展理念，率先在開發中采取低影響開發模式，探尋海綿城市建設的新路徑。在借鑒國內外城市對雨水資源有效利用的經驗上，以生態文明理念和新型城鎮化精神為指導思想，構建“山水林城田”一體的貴安新區海綿系統。西咸新區作為首個以創新城市發展方式為主題的國家級新區，倡導綠色發展和生態文明，建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，著力打造現代田園城市；湛江則致力打造建設腳印城市、海綿城市、循環城市的理念，出臺海綿城市建設方案，實施主城區治水“十年規劃”和“三年計劃”，完成8條河涌清淤截污和6個“水浸街”黑點整治，成功申報建設國家循環經濟示范城市，湛江開發區成為國家級循環化改造示范試點園區；而重慶探索生態治水，最大限度地實現雨水在城市區域積存、滲透和凈化，山城要像海綿一樣有彈性。

以空港新城、高鐵新城等為代表的交通樞紐型新城新區。中國民航業發展迅猛，2015年全國民航業務持續穩定增長，總客運量達到了4.5億人次，比上年增長了11.1%，貨運總量達到了625萬噸，比上年增長了5.2%。至“十二五”期末，國家計劃建設全國運輸機場總數達到230個以上，覆蓋全國94%的經濟總量和83%的人口區域。截至2015年底，機場客運吞吐量超過千萬人次的機場達到了26個，這些機場已經具備了發展空港新城的基本前提條件。根據中國主要臨空經濟區產業發展情況的分析可以看出，中國臨空經濟的發展模式主要有四種：航空產業帶動模式、物流帶動模式、綜合經濟區模式、空港城模式。中國大部分航空港區都處于臨空產業集聚的萌芽或成長階段，更多表現出航空主業帶動及物流帶動兩種模式。

高鐵新城也是交通樞紐型新城新區。目前高鐵新城的發展狀況可以分為四類：第一類以超大城市如天津、廣州等高鐵新城為代表，人口集聚力很強，生產要素流動加快，總部樓宇、高端商業等產業發展迅速，產業結構優化，站點周邊不同功能的用地圈層擴展態勢明顯。第二類以南京、武漢等特大城市的高鐵新城為代表，這些高鐵新城正在進一步強化城市區域中心地位，新城規劃面積普遍較大，基本定位為城市的副中心，不斷吸引周邊要素流動集聚，推進城市空間結構向多中心演變。第三類情況是：高鐵站一般設置在城市外圍，更有利于承接周邊城市的產業轉移，高鐵新城周邊有一定的發展，但同時面臨著自身要素流出的危險。第四類高鐵新城定位普遍過高，規劃面積偏大，城市周邊建設緩慢，在與周邊城市競爭中受到虹吸作用影響而往往處于弱勢地位。

四、新城新區發展面臨的問題

中國新城新區在發展中遇到一些問題，有的問題由來已久，有的問題在近兩年表現得更加突出，需要引起注意。

1.規劃上過度超前

例如在空港新城的規劃定位方面②，主要表現在對樞紐機場的發展定位以及臨空產業的發展規律沒有清晰的認識，就急于推出空港新城的發展概念。在既有提出建設空港新城的機場中，有大量的機場客運量遠遠不足1000萬人次，機場尚不具備帶動周邊地區發展的實力，然后實施項目，進行建設、招商等。導致機場周邊產業發展雜亂無序、土地利用低效、基礎設施配套缺乏等問題出現。中國現有的空港新城規劃面積普遍偏大，大多都超過了100平方公里。規劃面積偏大很容易造成空港發展過程中土地資源浪費，建設無序的問題發生。

2.定位上同質化明顯

京津冀區域臨港產業定位重疊現象一度十分明顯，近年來，雖然政府逐步認識到這個問題，努力推動差異化定位，但以往留下來的問題絕非短時間內可以解決。表4顯示，濱海新區、曹妃甸新區、渤海新區等臨港新城新區的產業，突出地表現出兩個特征：一是以低端的工業、制造業為主，整體產業發展水平較低。二是與近鄰的臨港園區雷同③。

高鐵新城是近年來發展的熱點，大部分高鐵新城的功能都定位于城市的副中心，由此再析出商務金融、文化休閑與娛樂、居住、行政辦公及其他等功能。由于缺乏對高鐵新城的具體深入的分析，多座高鐵新城的功能相同或大同小異（見表5）。

3.部分類型的新城新區功能冗余

以保稅區為例④，1990年保稅區初建時的功能定位是“倉儲、轉口貿易和簡單的加工裝配”，但是在實踐中，中國保稅區基本上都以出口加工和進出口貿易為主要功能，在很大程度上形成了與經濟技術開發區、高新區等雷同的功能，保稅區沒有凸顯自身的獨特性。在貿易功能方面，仍主要表現在國內轉口貿易上，而國際轉口貿易所占的較少；倉儲物流功能方面，由于中國轉口運輸不發達，加之大多數倉儲物流企業管理水平較低，區內基礎設施不完善，因而在很大程度上限制了保稅區倉儲物流業的發展。

另外，保稅區的位置一般都處于中國的沿海開發區，與其他的經濟特殊區域相毗鄰，這樣在形成產業上集聚的同時也形成競爭態勢，導致保稅區現有功能與其他特殊經濟區交叉、重疊，限制了保稅區其他功能的進一步發揮。即使在保稅功能上，由于區外還有大量保稅工廠、保稅倉庫，保稅區雖然有進口延遲納稅、存儲沒有期限限制的優惠政策，但是優勢并不突出。

表4 京津冀區域臨港產業重疊情況

表5 高鐵新城功能匯總

4.企業集聚的不利因素疊加

據多位被訪談對象介紹，2013年是蘭州新區投資建設最為火熱的一年，2014年投資建設熱度有所下降，2015年建設熱度顯著降低。總的來看，近兩三年以來，蘭州新區的發展速度明顯趨緩，一度出現了建設停滯的境況⑥。2016年，盡管蘭州新區的城市基本輪廓已顯，但相關配套服務體系仍需完善，產業規模尚未達到理想的集聚狀態，要素資源吸納能力較弱，與2015年的設定目標尚存一定差距。許多在建企業的廠房建設停滯，出現了以下情形：一是對新區發展持觀望態度；二是企業資金短缺：三是企業處于試投產狀態；四是市場不景氣和需求量小；五是產品生產工藝落后。

5.過度依賴房地產拉動

呈貢新區的開發模式屬于自上而下的政府主導型⑦。從土地供應情況來看，呈貢新區在實際運作開發中存在明顯的“強政府、弱市場”現象，通過劃撥方式取得土地的項目占總用地的52.33%，主要包括行政辦公、教育科研、醫療衛生、市政設施等非營利的公共項目；通過招牌掛出讓方式的土地僅占47.67%，其中，住宅項目占出讓用地的74.63%，商業服務業設施項目占15.53%，工業項目占5.24%，投資過度依賴房地產投資拉動，產業投資不足，經濟結構性矛盾突出，市場機制尚未在新區土地資源配置中起到任何作用。在缺少市場力調配的新區開發模式下，以高等教育、行政辦公用地為主的單一功能用地，其人口密度具有周期性、瞬時性的變化特征，很難形成持續擴大和升級的消費需求和服務需求，不利于市場主導下的商業、餐飲、娛樂等服務設施和功能的進入，不能提供穩定的就業崗位來吸引人口的聚集，造成的后果一是新區人氣不足，難以持續培育新區的生產和服務功能，開發建設進展受到影響。二是造成新區的產業支撐不足，新區的建設和發展缺少內在動力和有效支撐，短期內很難形成有競爭力的產業體系⑧。

6.工程技術研究基礎不足

在全國普遍建設海綿城市、大力推廣低影響開發技術的熱潮下，不少城市在規劃上存在用地規劃與各種專項規劃脫節的現象。目前中國總體規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃、各類相關專項規劃中如何落實海綿城市的建設理念和要求，是一個難點⑨。無論是市政設計院和建筑設計院以往的設計，還是社會企業采用的技術，基本上都沒有接觸過海綿城市的相關設計工作，也不能獨立承擔相關建設工作，對此缺乏了解和實踐，因此在這方面的設計只能邊摸索邊進行。從各地城市建設情況來看，部分研究人員對于LID的知識掌握還不到位，構建技術也存在效仿，并不確定是否適合于該地區建設，沒有足夠的理論、數據支撐。而往往工程技術如何制定實施這一關鍵點沒有得到重視和推廣。人們常常認為通過網絡搜索，借助設計手冊，或采用通用的計算工具就可以做出LID和海綿城市設計的觀念是不科學的。

7.管理運營機構不順

以空港新城開發為例。空港新城的開發建設涉及政府和機場兩大利益主體，同時還涉及基地航空公司、物流公司以及企業等，在建設過程中需要形成一個能有效協調這些利益主體的管理運營機構和實現多方共贏的開發建設運營機制，從而推動空港新城在產業發展、空間布局、基礎設施配套等方面的效益最大化。目前國內空港新城的建設缺乏統一的管理運營機構及開發建設機制，導致空港新城的建設呈現一種無序發展的狀態，在廣州臨空經濟區規劃、建設與運營的案例中，機場集團聯合新加坡宇航科技要在白云國際機場周邊聯合投資建設一個大型的航空維修園區，而南航則要在機場周邊建設一個南航航空城，雙方在空間選址上以自身利益最大化為出發點，導致在項目推進過程中地方政府、機場集團、基地航空公司之間產生眾多的矛盾沖突，延緩了空港新城的發展⑩。

8.融資陷入困境

在經濟新常態的背景下，由于企業投資意愿整體下降，融資成本不斷增加，銀行為防范信貸風險，恐貸、拒貸現象明顯等多重因素影響，尤其是銀行銀根緊縮的背景導致企業預期融資的放空，資金鏈斷裂，從而致使部分自主創新性高、市場競爭力強的項目止于立項的最后一段。京滬線上某座中等城市的高鐵新城開發的企業主體也大都陷入困境，2014年總體招商引資的協議引資為135億元，累計到位的資金僅有66.5億元?。

9.創新資源轉化不充分

以武漢光谷為例?，光谷積聚了大量的創新資源，有42所高校和56家省部級科研院所，58名兩院院士，20多萬各類專業技術人員和80多萬在校大學生，是全國第二大智力密集區。但從創新資源向創新績效轉化的角度來看，與國內的中關村、深圳國家自主創新示范區相比，光谷存在著較大的差距，更無法與國際上先進的創新性園區相比。

10.對環境與歷史文化造成破壞

中國的新城新區建設作為快速城鎮化的典型形式，在處理與當地自然及歷史的關系上，存在以下主要問題?：一是對當地自然地貌及生態環境擾動過大。一些地方大規模移山填海，挖湖堆山，掘土造景，破壞了當地原有的自然生態環境。二是工業園區中的污染物排放沒有得到很好地管理和控制。廢氣、廢水、廢渣等不達標排放，造成周邊環境污染。三是開發優先，沒有很好地保護好當地的古跡和遺址。新城新區選址常位于農村地區，對現存或開發過程中發現的歷史遺產，沒有進行很好的保護，有些地方甚至人為地拆毀和破壞。包容性的城市發展應設法扭轉以上局面。

五、創新推動新城新區健康發展

展望“十三五”，中國新城新區承擔著艱巨的歷史使命，通過轉型、創新，中國新城新區將迎來新的發展階段。

中國新城新區的不是不重要，而是更重要了。以國家級新區為龍頭，高新區與經開區為骨干，各類功能性的新城新區為支撐的新城新區體系，是中國全面實現小康社會，走出“中等收入陷阱”的重要引擎，是中國在新常態下謀求發展的主要平臺。

新城新區最大的壓力是創新、最主要的突破口是創新、最應該選擇的路徑是創新，最值得期待的前景來源于創新。如果不談創新，已有的新城新區，其生命在不遠的將來就會終結。如果不談創新，一切以新城新區出現的新平臺、新空間，也沒有任何價值可言。

表52013 年武漢光谷、北京中關村、深圳國家自主創新示范區創新績效對比

新城新區的新發展，需要重大理念創新。這些理念就是中國“十三五”規劃中業已提出的創新、協調、綠色、開放、共享這五大發展理念。新城新區在創新、協調、綠色、開放、共享發展方面，已經積累了較為堅實的基礎，取得了豐富的經驗。面向未來，新城新區需要不斷踐行五大發展理念的要求，率先作為：在推進創新發展方面，應以體制機制創新為核心，推動新城新區在發展定位、優化布局、產業升級、招商引資、人才引進方面、考核指標體系等內容的全面創新，要把新城新區從政策依賴轉向依靠創新激活。工作重點在于強化企業技術創新能力、完善創業創新服務體系。在推進綠色發展方面，要不斷強化生態環境保護，大力發展循環經濟，積極推行綠色制造，強化綠色監管，開展綠色評價，推廣低碳管理模式。在推進開放發展方面，要完善對外貿易綜合服務措施，加大吸引外資力度，加快發展外向型產業集群。推進雙邊國際合作產業園建設，推動區域間產業協作對接，探索合作共建開發區模式和機制。在推進協調發展方面，要推動經濟、社會、環境的協調發展，推動東中西部、發達地區與不發達區域、同一流域區域新城新區的協調布局、協同發展。在推進共享發展方面，要擴大新城新區的輻射帶動作用，推廣已有制度成果。要不斷提高對中小企業的扶持，加強對進入新城新區就業與生活的轉移就業人口的服務等等。

總之，新城新區，特點在新，問題在新；歷史是新，未來是新。唯求新可以再生，唯求新可以圖強，唯求新可使新城新區的活力不竭，競爭力超前！

注釋

①除特殊標明外，本文的主要內容與數據來源于《中國新城新區發展報告：2016》（馮奎主編，企業管理出版社，2016年7月出版）。②參考《中國新城新區發展報告：2016》中《中國空港新城發展研究》相關內容，后文腳注的“上書”，也指《中國新城新區發展報告：2016》。③參考上書《年度聚焦京津冀新城新區發展》有關內容。④參考上書《中國保稅區發展報告》有關內容。⑤王蘭：《高速鐵路對城市空間的影響研究框架及實證》，《規劃師》2011年第7期。⑥參考上書《蘭州新區：內陸增長引擎和絲綢之路合作示范區》有關內容。⑦參考上書《呈貢新區：推動昆城市空間拓展的增長極》有關內容。⑧高國力：《科學管理和引導城市新區的開發建設》，《中國發展觀察》2012年第12期。⑨參考上書《海綿城市建設現狀模式與借鑒》有關內容。⑩參考上書《中國空港新城發展研究》有關內容。?參考上書《中國高鐵新城發展研究報告》有關內容。?參考上書《武漢光谷：崛起中的科技新城組團》相關內容。?參考上書《英美港日四個新城包容性發展的借鑒與啟示》相關內容。

（責任編輯：曉力）

The Status Quo and Inwovative Development of New Town New District in China

Feng Kui

China’s new city and district,an important support for industrialization and urbanization,has established a huge, relatively complete system.From the perspective of innovation,the connotation of new city and district is space innovation, and the essence of it is to take on new functions and create new values through the optimal allocation of elements and the reform of institutional mechanisms in the new space or the original space.Policy environment has been formed to promote innovation of China’s new city and district under the new normal.However,from the viewpoint of innovating, China’s new city and district faces many challenges,thus we need to push forward its sound and sustainable development by fulfilling a series of requirements of innovation-centered development concepts.

New City and District；Innovation；System Reform

F290

A

2095—5766（2016）06—0015—11

2016—06—09

馮奎，男，管理學博士，國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心研究員，兼任北京交通大學中國城市研究中心教授（北京100045）。