新疆棉花目標價格制度改革分析研究

秦中春

新疆棉花目標價格制度改革分析研究

秦中春

引入農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度是深化國家農(nóng)業(yè)支持保護制度改革的一個重要方向。通過對2014—2015年新疆棉花目標價格制度改革試點情況的研究分析發(fā)現(xiàn)，目前新疆棉花目標價格制度改革試點已取得顯著成效，在某種程度上已超出預期，這為完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補貼機制積累了寶貴經(jīng)驗。在改革試點中，較為有效的做法是，堅持注重頂層設計與“摸著石頭過河”相結合；堅持加強組織領導與加強技術支撐相結合；堅持統(tǒng)一標準補貼與適當兼顧特殊相結合；堅持搞好制度設計與建立強有力工作隊伍相結合。深化目標價格制度改革面臨的主要問題有，對新制度性質(zhì)和內(nèi)容的政策解讀有不足，制度隱含內(nèi)容太多；完全取消臨時收儲制度有缺陷，隱含棉花市場周轉失靈風險；沒有對個人和單位補貼設置最高限額，補貼申報者無繳費；農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)建設管理不完善，制度內(nèi)容和形式的法制化程度不夠。針對上述問題，建議提高對目標價格制度的認識，加強政策科學宣傳引導；進一步完善目標價格制度，向全國推廣目標價格制度；探索保留和改造臨時收儲制度，建構“三位一體”制度；深入推進財政行政配套改革，加快建設全國農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。

棉花目標價格制度；新疆試點；效果評價；改革

引入農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度是深化我國農(nóng)業(yè)支持保護制度改革的一個重要方向。按照黨中央、國務院的安排部署，2014年以來國家選擇新疆作為棉花目標價格制度改革試點。這是國家在農(nóng)產(chǎn)品市場流通形勢進入新階段新常態(tài)下，引入農(nóng)產(chǎn)品市場損失補助制度的一次重大公共政策改革試驗，目的是讓市場在資源配置中起決定作用，解決市場失靈以及相關的政府失靈問題。經(jīng)過兩年多的努力探索，這一改革試點已經(jīng)取得了突破性進展，成效非常顯著，在某種程度上已超過預期，對今后國家深入推進重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補貼機制具有重要的參考價值和推廣價值。

一、新疆棉花目標價格制度改革的評價標準

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展步入新常態(tài)，深化改革逐漸成為一個提出問題、診斷問題、暴露問題和解決問題的過程。新疆改革試點的棉花目標價格制度在本質(zhì)上不是一種價格支持制度或者政府定價調(diào)價制度，而是一種具有特殊針對性的新型農(nóng)業(yè)補貼制度或棉花市場損失補助制度。在對這種制度改革試點的成效進行評價時，評價標準的選擇就尤為重要。作為一種重大公共政策改革試驗，在評價過程中，要堅持理論聯(lián)系實際的原則，按照問題導向進行評價，選擇科學合理的評價標準。結合此次改革試點的背景和目標，主要應從問題的界定和解決，解決問題的思路和方法，解決問題效果的可持續(xù)性和可推廣性等三個方面進行合理評價，不能簡單地把年度生產(chǎn)變化和補貼多少作為評價標準。

（一）問題界定的合理性和實效性

建立制度的目的是解決問題，合理界定問題是科學解決問題的前提。作為全國引入農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度的重大政策實驗，國家選擇新疆棉花作為改革試點的一個重要原因是要在改革試點中對制度需要解決的問題進行客觀分析，對過去的制度進行檢驗，對新的制度進行探索，明確問題，在此基礎上提出解決問題的合理方案，確保國家在解決問題中不產(chǎn)生新的問題。從理論上，引入棉花目標價格制度是否有效地解決了問題，主要看在國內(nèi)外棉花市場流通形勢發(fā)生重要變化和我國棉花市場運行面臨深層次問題的背景下，這種制度的建立在解決市場機制中棉花生產(chǎn)者利益分配失靈問題以及政府失靈問題中是否發(fā)揮了作用；是否實現(xiàn)了市場的歸市場，讓市場機制在資源配置中起決定作用；是否實現(xiàn)了政府的歸政府，讓政府更好地發(fā)揮作用；是否使國家在有限的政府框架內(nèi)幫助農(nóng)民彌補了市場損失。在實踐中，引入棉花目標價格制度是否有效地解決了問題，主要看是否解決了國家以高價臨時收儲棉花以及相關的順價銷售棉花時遇到的困難；是否解決了庫存棉花不斷增加、財政潛虧增加的問題；是否解決了不合理地抬高下游紡織企業(yè)的原料成本問題和低價進口棉花等問題。

（二）解決問題的合理性和科學性

在新常態(tài)下，解決問題的思路是否合理主要是看，是否將這種制度作為一個長期穩(wěn)定的制度來實施，并且一些前提條件和隱含條件在農(nóng)產(chǎn)品市場損失補助制度的頂層設計中是否被詳細明確地規(guī)定，是否將政府的補貼資金作為一種稀缺資源，將人作為制度設計的出發(fā)點和落腳點，將促進人的生產(chǎn)積極性提高和保護其獲得報酬作為目標。另外，在判斷解決問題思路的合理性方面，還要看政府在提供補貼的過程中是否設置嚴格合理的條件，政府在政策制定實施和組織管理上是否可行，財政是否有可支付能力，行政是否有可管控能力。解決問題的方法是否科學主要看制度設計考慮的因素是否全面，所用的方法是否解決了產(chǎn)品的選擇問題、錢的問題、人的問題、價的問題、量的問題、管理的問題等六大關鍵性難題。除此之外，判斷解決問題方法的科學性還要看政府的作為邊界是否合理，對隱含條件因素的處理是否妥當，對政策改革風險的防控是否考慮周密，是否具有技術先進性（補貼對象到位和精準）、經(jīng)濟效率性（補貼過程節(jié)約操作成本）和社會包容性（補貼方式得到社會認可）等。

（三）結果成效的可持續(xù)性和推廣性

在新階段、新常態(tài)下，判斷解決問題的效果是否具有長期的可持續(xù)性，主要是看在這兩年的改革試點中所解決的問題是否是有效的、合理的和科學的，如果是，就將解決問題的時間條件進行拓展，然后從長遠上判斷解決問題的效果是否具有可持續(xù)性。判斷解決問題的效果是否有全國可推廣性，亦是如此。

（四）評價標準的全面性和綜合性

在短期內(nèi)市場供大于求的形勢下，隨著目標價格制度改革的推進，市場在資源配置中起決定作用。在這種條件下，棉花價格會大幅回落，這就成了影響棉花生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民收入的主要原因。而且，市場本身是不斷變化的，農(nóng)民本身也會存在觀望，年度棉花生產(chǎn)、農(nóng)民收入和相關的補貼數(shù)量是復雜多變的。因此，不能簡單地把年度生產(chǎn)變化和補貼多少作為標準，不能簡單地據(jù)此進行片面評價，而是要建立健全全面的、綜合性的評價標準。

二、新疆棉花目標價格制度改革的成效評價

自2014年國家在新疆正式啟動棉花目標價格改革試點以來，目前新疆改革試點工作已經(jīng)進入第三個年頭。經(jīng)過兩年多的努力探索，這一改革試點已經(jīng)取得了突破性進展。從改革試點過程來看，新疆的組織領導堅強有力，前期準備工作扎實深入，新棉收購工作推進順利，補貼標準核定和發(fā)放工作推進有條不紊，局部地區(qū)補貼試點工作取得成效。在改革試點中，充分暴露了在開放的市場條件下市場機制在分配棉花生產(chǎn)者利益上存在的失靈問題及政府在解決問題中所存在的局限，引入目標價格制度對于解決這些問題是有效的，解決問題的思路是合理的，解決問題的方法是科學的。實踐證明，新疆棉花目標價格制度改革試點取得的成效顯著，在某種程度上已超過預期。

（一）新疆棉花目標價格制度改革遇到的問題

新疆在試行建立棉花目標價格制度后，既暴露了在完全開放的市場條件下市場機制對棉農(nóng)的利益分配存在市場失靈的現(xiàn)象，反映了國家為農(nóng)民提供利益保護的責無旁貸，同時也體現(xiàn)了現(xiàn)存的政府機制在解決問題中存在著一定的局限性。

1.市場機制在棉農(nóng)利益分配中存在失靈

客觀上，市場機制在對棉農(nóng)的利益分配中存在失靈問題。棉花是大宗農(nóng)產(chǎn)品，在開放的市場條件下，棉花價格本身復雜多變而且難以預測，總體上都存在著大幅波動，這些波動都是農(nóng)民不可抗拒的。隨著國家取消棉花臨時收儲政策，2014年棉花的市場收購價格大幅回落，比2013年價格下降達2000元/噸左右，棉農(nóng)投入有所增加而收入則絕對下降。這種現(xiàn)象在以前開放的市場條件下也經(jīng)常發(fā)生，而且呈現(xiàn)周期性，但這種周期性的長度和幅度也不斷有所變化。這種周期性的價格波動給農(nóng)民帶來了市場損害，這種損害可以預警但無法消除，這表明市場機制在棉花利益的分配上存在失靈問題，國家通過提供一定補償為農(nóng)民解決這一不可抗拒的市場損害責無旁貸。

2.棉花供應量高卻在市場中損失慘重

新疆農(nóng)民對棉花市場供應量的增長做出重要貢獻卻在市場交易中損失慘重。我國是世界人口大國，要滿足13億人口的穿衣需求，首先就要保障棉花市場的供給。在開放的市場條件下，棉花市場價格下降，對我國消費者是有利的。近20年來，我國棉花市場價格每一次高位回落，基本上都發(fā)生在新疆棉花增產(chǎn)并持續(xù)高位運行兩三年之后。新疆棉花的生產(chǎn)發(fā)展投入大、成本高、投資回收期長，在棉花市場價格大幅回落中，新疆農(nóng)民所遭受的市場損失最為慘重。特別是2010年以來，由于國際棉花價格暴漲，2011—2013年我國實行棉花臨時收儲制度，使棉花價格維持在偏高水平，造成新疆棉花種植面積大幅擴張，2014年已經(jīng)達到了創(chuàng)紀錄的4082萬畝，成為國內(nèi)外棉花市場過剩的主要根源，在棉花價格的回落過程中新疆農(nóng)民也為此付出了重大代價。

3.政府在市場調(diào)節(jié)中存在一定的局限性

2011—2013年新疆棉花臨時收儲政策在設計上有合理性，但也存在著重要缺陷。在市場經(jīng)濟條件下，政府對解決市場失靈問題具有重要責任，但政府在解決問題的過程中也存在著一定的局限性。從2011年以來新疆棉花市場的運行情況來看，2011—2013年新疆實行的棉花臨時收儲制度在政策設計上既有合理性也存在有缺陷，在保護了農(nóng)民利益的同時，也造成了國內(nèi)外棉花價格的巨大價差，給國家財政支出、新疆農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和全國紡織產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都帶來了一系列問題。從長期看，由于國內(nèi)紡織企業(yè)大量使用進口棉花，而國家?guī)齑婷藁ㄗ罱K也會在加上保管費、利息費等成本費用之后提供給紡織企業(yè)，這實際上也會影響消費者的福利。2011年政府實行棉花臨時收儲政策，導致2012年供給過剩；2012年政府繼續(xù)實行棉花臨時收儲政策，但是卻對這種過剩缺乏控制，造成了矛盾積累；2013年同樣如此，結果產(chǎn)生了比較嚴重的階段性過剩問題，這表明政府在解決市場失靈問題的過程中出現(xiàn)了一定程度的局限性和失靈。

4.國家統(tǒng)計局與新疆統(tǒng)計局數(shù)據(jù)公布存在偏差

統(tǒng)計數(shù)據(jù)是社會分析判斷市場趨勢以及政府制定實施公共政策的重要依據(jù)，新疆棉花生產(chǎn)底數(shù)已經(jīng)基本摸清。2013年以前，國家統(tǒng)計局公布的新疆棉花產(chǎn)量數(shù)據(jù)和新疆統(tǒng)計局公布的棉花產(chǎn)量數(shù)據(jù)是一致的。2014—2015年新疆實際統(tǒng)計數(shù)據(jù)和國家棉花抽樣調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)相差很大。原因在于，2014年以后，在新疆試行棉花目標價格制度過程中，建立了一套實際統(tǒng)計匯總數(shù)據(jù)，統(tǒng)計結果與國家統(tǒng)計局所公布數(shù)據(jù)相差懸殊。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計公報顯示，2014年和2015年新疆棉花產(chǎn)量分別為367.7萬噸和350.3萬噸；而根據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計局的統(tǒng)計公報，2014年和2015年新疆棉花產(chǎn)量分別為451萬噸和429.8萬噸，分別比國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)高出83.3萬噸和79.5萬噸。據(jù)了解，二者出現(xiàn)差異的一個重要原因是所采用的統(tǒng)計方法不同。2014年以來國家統(tǒng)計局在新疆開展了棉花遙感測量工作，通過高、中分辨率多時相衛(wèi)星遙感影像結合地面抽樣調(diào)查的方式，以地塊為實地調(diào)查對象，測量全區(qū)的棉花種植面積，再抽樣調(diào)查取得單產(chǎn)，在此基礎上獲得棉花產(chǎn)量，這一方法沒有包括非農(nóng)用地棉花產(chǎn)量。2014年以來新疆統(tǒng)計局則依據(jù)在實行棉花目標價格制度過程中的實際統(tǒng)計匯總數(shù)據(jù)發(fā)布了關于棉花生產(chǎn)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這一方法包括了非農(nóng)用地棉花產(chǎn)量。此外，2014年目標價格補貼方式與面積掛鉤大，南疆棉花面積中套種比例很大，也影響到新疆實際統(tǒng)計匯總數(shù)據(jù)的準確性。

（二）新疆棉花目標價格制度改革成果顯著

新疆在試行建立棉花目標價格制度后，既保護了農(nóng)民利益，也控制了財政負擔，同時也保護了消費者利益，完善了棉花市場價格形成機制。

1.增加了棉農(nóng)的生產(chǎn)積極性

棉農(nóng)得到好處，彌補了市場損失，提高了棉花生產(chǎn)積極性。2014年財政部撥給新疆棉花目標價格補貼資金240億元，其中地方139億元，兵團101億元。2015年財政部撥給新疆補貼總量及結構與2014年情況差不多。由中央財政直接為遭受周期性市場損害且符合政策法規(guī)要求的棉花生產(chǎn)者提供限額補貼，農(nóng)民得到市場損失限額補助，這在一定程度上實現(xiàn)了保本微利，保證了基本經(jīng)營收益。由于這幾年國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場運行處于周期性供過于求的階段，國家提供的這種補助分散了市場經(jīng)營風險，使棉花生產(chǎn)在農(nóng)業(yè)結構調(diào)整中有一定優(yōu)勢，提高了棉花生產(chǎn)積極性，鞏固了新疆棉花生產(chǎn)基地的建設成果。

2.提高了財政補貼的針對性

財政負擔總體可控，政府補貼的針對性和精準性大幅提高。政府的財政支出是一年結清，沒有跨期的隱性相關保管費、損耗、利息、交易費用等，總財政支出就是即期財政支出，財政資金使用效率大幅提高。

3.提升了消費者的效用水平

消費者得到好處，國內(nèi)棉花價格下降。從長期看，國家直接補貼農(nóng)民，會促進棉花生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，使今后棉花原料供給更有保障。從短期看，由于國內(nèi)外棉花過剩，改革后國內(nèi)棉花收購價格大幅下降。2014年國內(nèi)棉花收購的平均價格下降到13537元/噸，比2013年下降約2000元/噸，比當年目標價格低6263元/噸。2015年收購價格繼續(xù)下降，同時紡織企業(yè)與棉花收購企業(yè)直接對接，中間流通費用降低，使消費者受益。不僅如此，改革后國內(nèi)外棉花差價大減小，國外棉花迫于競爭壓力也降低棉花價格，這對棉花下游行業(yè)的發(fā)展非常有利，最終也會使消費者獲益。

4.發(fā)揮了市場在資源配置中的決定作用

棉花價格由市場決定，市場在資源配置中起決定作用。隨著國家取消棉花臨時收儲制度，新疆加大了棉花流通體系建設，棉花收購價格繼續(xù)由市場決定。棉花價格根據(jù)棉花品種、質(zhì)量、批量、交售地點、交售時間、交售對象、交易方式等方面的不同而各異，并且價格差異有所擴大，具體則由市場交易主體自主協(xié)商決定，以市場供需為基礎的棉花價格形成機制基本建立，各市場主體的市場意識明顯增強。由于國內(nèi)外市場棉花價格水平基本持平，我國棉花進口數(shù)量大幅減少，棉花產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈上下游關系走向協(xié)調(diào)平衡。由于國家補貼的針對性，特別是非法開荒得不到補貼，推進了一批不宜種棉區(qū)域、次宜棉區(qū)和低產(chǎn)棉區(qū)調(diào)整農(nóng)業(yè)結構和轉變發(fā)展方式，為實施“退地減水”政策，加強生態(tài)環(huán)境保護提供了重要支撐。

（三）新疆棉花目標價格制度科學合理

在新疆試行的棉花目標價格制度中，國家解決問題的思路是合理的，解決問題的方法是科學的。整個制度是一種帶有開創(chuàng)性的新型農(nóng)業(yè)支持保護制度，與過去的農(nóng)產(chǎn)品價格支持制度和農(nóng)業(yè)補貼制度有所不同，在我國農(nóng)業(yè)支持政策體系建設中具有重要意義。

1.新疆棉花目標價格制度的設計思路合理

新疆棉花目標價格制度主要是國家在有限政府框架內(nèi)解決市場失靈問題，將整個制度設計為一種有特殊性的農(nóng)業(yè)補貼制度，以幫助農(nóng)民合理分擔棉花市場損失，保障棉花生產(chǎn)者的基本經(jīng)營收益為核心，符合黨的十八屆三中全會提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用的同時更好發(fā)揮政府作用”的要求。從制度設計上看，國家對補貼實行總量預算控制，以棉花生產(chǎn)者發(fā)生市場損失作為提供補貼的條件，是否補貼以及補貼多少與棉花種植面積、交售量、種植品種（分為陸地棉和長絨棉）、棉花市場價格變化等掛鉤，能夠享受補貼的對象僅限于符合條件的棉花生產(chǎn)者，補貼資金來源于中央財政，工作經(jīng)費主要由地方配套。相比其他農(nóng)業(yè)補貼制度，這種補貼是一種有條件的限額補貼，與農(nóng)民種植棉花生產(chǎn)是掛鉤的，不種不補、多種多補，同時與棉花市場價格平均水平是掛鉤的，只有當市場價格水平低于目標價格時才發(fā)補貼。這種制度的設計既體現(xiàn)了社會主義社會按勞分配的原理，也體現(xiàn)了在市場經(jīng)濟條件下國家與棉花生產(chǎn)者共同分擔不確定性風險的原理，同時還體現(xiàn)了制度經(jīng)濟學中的激勵相容原理。不僅如此，這種補貼是一種價外補貼，國家補貼資金在價外實行獨立運行和顯性運行，由國家財政統(tǒng)籌直接核算并支付到農(nóng)戶，實現(xiàn)了補價分開，國家補貼多少及補貼資金支付的時間不直接影響棉花市場價格的運行，也不會增加下游產(chǎn)業(yè)鏈的原料成本。

2.新疆棉花目標價格制度的方法科學

新疆棉花目標價格制度主要是立足新疆農(nóng)村實際，考慮新制度實施過程中的各種可能影響因素，充分尊重不同棉花生產(chǎn)者的客觀差異，對在棉花市場上遭受損失的對象進行科學分類，并在補助方式上予以區(qū)別對待。同時，該制度引入了票證管理系統(tǒng)，實施嚴格定損制度，考慮多種因素約束的綜合定補，建章立制、明晰產(chǎn)權、規(guī)范運行，并且在改革試點的做法上強調(diào)穩(wěn)妥改革、控制風險、漸進提高，實行先多后少、先繁后簡、先分后合，大膽探索、小心試驗、查找問題、積累經(jīng)驗。新疆棉花目標價格制度實施方案由新疆維吾爾自治區(qū)政府、新疆生產(chǎn)建設兵團、國家發(fā)展和改革委員會、國家財政部等多個部委共同制訂。在改革試點過程中，除了對補貼方式進行精心設計和周密安排外，還有針對性地開展了一系列的配套改革建設工作。在2014年重點開展了棉花面積核查，棉花收購市場規(guī)范化建設，棉花加工倉儲規(guī)范化管理，棉花質(zhì)量公證檢驗等工作。在2015年重點開展了補貼流程優(yōu)化和信息化建設，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)實現(xiàn)無紙化辦公，并將棉花種植信息全部錄入信息平臺；在補貼環(huán)節(jié)實行一次預撥、一次清算兩次兌付完畢；在交售環(huán)節(jié)利用信息化手段統(tǒng)計交售量并對交售數(shù)據(jù)結合面積數(shù)據(jù)進行真實性檢查；在質(zhì)檢環(huán)節(jié)引導民間資本廣泛參與，提高專業(yè)倉儲的公檢效率，并搜集、建立了棉花大數(shù)據(jù)，以此作為制度實施的重要支撐。采取這些措施后，國家提供的補貼由符合政策條件的棉花生產(chǎn)者精準獲得，個體補貼金額由政府統(tǒng)籌決定，制度操作成本控制在合理適度范圍內(nèi)。特別是2015年引入信息化手段，建立棉花大數(shù)據(jù)后，建設成本大幅降低，效率大幅提高，制度實施結果與制度設計目標實現(xiàn)了一致。

3.新疆棉花目標價格制度開創(chuàng)了我國農(nóng)業(yè)支持政策新機制

新疆棉花目標價格制度本質(zhì)上是一種新的政策性農(nóng)業(yè)保險制度，國家通過幫助符合政策條件的農(nóng)民分擔不可抗拒的市場風險來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，這在理論上是一種新型農(nóng)業(yè)支持保護機制，在實踐中則實現(xiàn)了市場與政府責任的明確劃分。這種制度與過去的農(nóng)產(chǎn)品價格支持制度有所不同，完善了農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成機制。它在短期內(nèi)對農(nóng)產(chǎn)品市場價格運行沒有影響，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用；在長期內(nèi)卻可以增加農(nóng)產(chǎn)品供給，降低農(nóng)產(chǎn)品價格總水平，對消費者福利改善是有利的。這種制度與過去的農(nóng)業(yè)補貼制度有所不同，它創(chuàng)新了財政補貼機制。該制度將現(xiàn)實中的人作為制度設計的出發(fā)點和落腳點，尊重人與人之間的客觀差異性，并對此進行分類和差異性處理，設計復雜但操作簡單，補貼對象僅限于符合政策法律要求的棉花實際種植者，且要履行信息申報等必要手續(xù)。補貼條件是整個棉花市場價格水平下降到約定水平以下后按照差額損失進行分擔，這比過去更加具有針對性、精準性和效率性，補貼是公開顯性的、年度結算的和總體可控的，而且補貼在價外運行，大大減少了補貼扭曲市場和補貼跑、冒、滴、漏的現(xiàn)象。這種制度與一般的政策性農(nóng)業(yè)保險制度有所不同。它只針對符合國家發(fā)展戰(zhàn)略需要的特殊農(nóng)產(chǎn)品，補貼資金由國家預算直接安排，沒有保險公司的參與，因此也不需要為保險公司支付相關的成本費用，只在市場出現(xiàn)周期性供過于求的年份進行補貼。國家提供的補貼僅僅是對農(nóng)民市場損失的一種分擔，這對市場上其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者也是公平的，這種制度盡管沒有政策性保險的基本形式，卻具有政策性保險的重要功能。

（四）新疆棉花目標價格制度改革具有可持續(xù)性和推廣性

新疆試行的棉花目標價格制度，通過這兩年的試點運行來看，解決問題是有效的、合理的和科學的，在進一步完善制度后，具有長期可持續(xù)性，可以著手啟動將這一改革經(jīng)驗向全國推廣。

1.國家和地區(qū)的科學合理預算確保改革的可持續(xù)性

國家明確對補貼實行總量預算控制，在制度設計中顯示隱含條件和完善制度規(guī)定，保證政策平穩(wěn)過渡。在新疆棉花目標價格改革試點的內(nèi)容中，既包括了有明確的制度規(guī)定，主要是國家發(fā)展和改革委員會、國家財政部公布的年度棉花目標價格信息，對新疆維吾爾自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設兵團實施方案的批復信息，新疆維吾爾自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設兵團公布的實施方案信息等。也包括了沒有明確顯示的重要內(nèi)容，主要是國家發(fā)展和改革委員會對新疆棉花市場價格的詳細監(jiān)測預測情況，國家財政部對新疆棉花目標價格改革試點的補貼總量預算情況，國家統(tǒng)計局對新疆棉花生產(chǎn)的詳細統(tǒng)計數(shù)據(jù)情況，中共中央國務院領導和有關部門對新疆棉花目標價格改革試點方案和補貼總額的意見建議和最終決策情況等。在沒有明確顯示的重要內(nèi)容中，國家財政部對新疆棉花目標價格改革試點的補貼總量預算無疑是客觀存在的，也是最重要的控制變量。這一控制變量的引入，體現(xiàn)了國家是在有限政府框架內(nèi)辦事，對新疆棉花目標價格改革試點的實際補貼總量是考慮了各種因素進行綜合平衡的結果。實際上，國家確定總量后，新疆維吾爾自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設兵團以此為基礎進行測算，確定了對全區(qū)實際種植棉花個人和單位的補貼數(shù)量。從制度設計上，如果今后國家對整個制度的內(nèi)容進行完善和規(guī)范，這個變量完全有必要而且可以公開顯示，特別是如果這個變量能夠按周期（比如5—6年）設置總量，并在年度分配之間可以調(diào)節(jié)，就可以建立新制度，實施長期的、可持續(xù)性的、新老政策之間的平穩(wěn)過渡，不斷擴大制度的適應性。

2.市場機制的充分發(fā)揮確保改革的可推廣性

政府放開和監(jiān)測農(nóng)產(chǎn)品市場價格，但不直接干預農(nóng)產(chǎn)品市場價格，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定作用。由于農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成機制具有特殊性，對關系國計民生的重要農(nóng)產(chǎn)品價格，國家既要放開，也要監(jiān)測預測，還要加強公共服務，缺一不可。在新疆棉花目標價格改革試點的內(nèi)容中，除了對補貼方式進行精心設計和周密安排外，還開展了棉花面積核查并發(fā)布信息，推進棉花市場規(guī)范化建設，加強棉花倉儲質(zhì)量檢驗管理等措施，這些是放開棉花市場價格，發(fā)揮市場機制在資源配置中決定作用的必要條件。從實踐來看，這些措施取得了很好的效果，這些做法在全國其他地區(qū)和其他農(nóng)產(chǎn)品的政策改革中可以起到很好的參考借鑒，只要做好了這些工作，就可以著手將新疆棉花目標價格制度的重要做法進行推廣應用。

3.信息化和大數(shù)據(jù)的運用進一步提升了改革成效

政府建立票證管理系統(tǒng)和信息化系統(tǒng)，大幅提高了政府行政管控能力，并降低了制度操作成本。由于新疆區(qū)情復雜，多民族、多語言、多文化并存，種棉農(nóng)民、種棉土地、種棉方式多種多樣，國家批復新疆棉花目標價格改革試點方案很晚，這對改革試點方案的政策設計和實際可實施性提出了很高要求。在新疆棉花目標價格改革試點內(nèi)容中，將整個制度解釋為一種有條件的國家直接補貼政策，具體補貼多少由國家綜合平衡確定，對棉農(nóng)享受補貼的條件、程序和相關要求等進行了全面設置，創(chuàng)新性地建立了票證管理系統(tǒng)和信息化系統(tǒng)，特別是初步建成了新疆棉花產(chǎn)加儲銷大數(shù)據(jù)，為整個制度實施提供了技術保障。這些做法在實踐中取得了很好的效果，不僅大幅提高了制度運行效率，確保了每個實際種棉者補貼申報數(shù)據(jù)核算的準確性、公平性和合理性，也確保了補貼資金的及時到位發(fā)放，而且還及時發(fā)現(xiàn)了部分棉農(nóng)身份證信息和棉花面積申報數(shù)據(jù)的差錯，以及棉花種植證明和棉花交售發(fā)票等票據(jù)中存在的問題等，并及時進行了查實、查處和責任追究。

三、新疆推進棉花目標價格制度改革的主要抓手

兩年多來，新疆棉花目標價格改革試點內(nèi)容豐富，制度設計考慮全面，制度執(zhí)行富有效率，制度保障可靠有力，較好地解決了產(chǎn)品的選擇問題、錢的問題、人的問題、價的問題、量的問題和管理的問題等六大難題，新制度的基本框架保持穩(wěn)定，新制度的具體做法不斷有所完善和創(chuàng)新。在改革試點中，行之有效的重要做法有以下幾點。

（一）堅持注重頂層設計與“摸著石頭過河”相結合

所謂注重頂層設計，主要是堅持市場決定價格、保障基本收益、統(tǒng)籌兼顧、平穩(wěn)過渡的原則，設立新制度的基本框架。其中前兩個原則是改革的目標要求，后兩個原則是改革的方法要求。由于市場決定價格和保障基本收益都是必要的，但二者之間也存在內(nèi)在沖突，因此需要堅持統(tǒng)籌兼顧和平穩(wěn)過渡。統(tǒng)籌兼顧和平穩(wěn)過渡的過程就是“摸著石頭過河”。從實踐來看，在改革試點中，對前兩個原則進行了排序，市場決定價格優(yōu)先，以國家取消棉花臨時收儲政策和新疆加強棉花市場規(guī)范化建設為標志；保障基本收益第二，以國家對實際植棉者在受到不可抗拒的市場損害時（市場價格下降到目標價格以下）提供限額補助（按市場價格與目標價格之間的差額，結合棉花產(chǎn)銷量予以核算，國家進行總量預算限制，在不同棉農(nóng)之間進行合理分配）為標志。在補助的具體方式上，2014年采取了四種方式（自治區(qū)統(tǒng)一方式、新和縣方式、柯坪縣方式、兵團方式）“摸石頭”，2015年變?yōu)槿N方式（自治區(qū)統(tǒng)一方式、南疆四地州方式、兵團方式），今后還會有所改進和優(yōu)化。從理論來看，這種設計體現(xiàn)了“要掙錢找市場，要補虧找政府”，國家在有限政府框架內(nèi)幫助農(nóng)民分擔不可抗拒市場損失的新觀念，將新制度實際上定位為一種有條件的特殊補貼政策，國家負責補虧不負責補贏，補貼是有嚴格條件的，具有先進性和適用性。

（二）堅持加強組織領導與加強技術支撐相結合

在國務院和有關部委的指導下，新疆維吾爾自治區(qū)各級黨委、人民政府高度重視，成立了強有力的改革試點工作組織領導服務機構，特別是建立了自治區(qū)棉花目標價格改革試點工作領導小組及相關的會商協(xié)調(diào)機制，認真細致周密部署改革試點各階段工作，加強對改革試點全過程的跟蹤與監(jiān)督，及時協(xié)調(diào)解決試點過程中發(fā)生的各種問題，確保了改革試點工作的順利推進。在改革試點過程中，自治區(qū)認真組織編制實施方案及相關配套管理辦法，廣泛開展政策宣傳，開展多層次的培訓工作，使用GPS核查面積，組織村委會等對核查面積進行公示；分批次開展加工企業(yè)資格認定工作，及時調(diào)整并優(yōu)化監(jiān)管倉庫的布局，規(guī)范收費管理；積極開展公檢相關準備工作，周密部署棉花市場價格采集工作；及時優(yōu)化國稅票據(jù)系統(tǒng)，提前做好棉花收購資金準備工作；探索、建立并實施信息化報送機制，特別是在2015年推進了棉花信息平臺建設，實現(xiàn)了“三網(wǎng)合一”（棉花種植信息平臺、棉花加工收購企業(yè)軟件采集信息和國家稅務系統(tǒng)信息網(wǎng)連接互通），有效整合了各部門單位的信息資源，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和流程優(yōu)化，這些工作為新制度的順利落地實施提供了有力的保障和支撐。

（三）堅持按統(tǒng)一標準補貼與適當兼顧特殊相結合

在棉花目標價格制度中，補貼條件和方式的設立關系重大。從理論上講，由于這種補貼從本質(zhì)上講是棉花消費者到棉花生產(chǎn)者的一種轉移支付，是對棉農(nóng)的生產(chǎn)性努力在市場機制下無法取得基本回報的一種補償，是國家在棉花市場價格下降過多時，依據(jù)對市場的貢獻度，對從事棉花生產(chǎn)的農(nóng)民所提供的一種補助，因而補貼的合理條件是棉農(nóng)的市場貢獻（包括數(shù)量貢獻和質(zhì)量貢獻），兼顧棉農(nóng)的生產(chǎn)勞動投入，補貼方式在全區(qū)范圍內(nèi)應盡可能一致，以體現(xiàn)制度公平，提高執(zhí)行效率。新疆區(qū)情復雜，自治區(qū)與兵團、南疆與北疆、不同地州市縣之間在棉花生產(chǎn)方式、單產(chǎn)水平和質(zhì)量品質(zhì)上差異很大。總體上自治區(qū)的棉花單產(chǎn)偏低、質(zhì)量較高（以手采棉為主）、生產(chǎn)勞動投入較多；兵團的棉花單產(chǎn)較高、質(zhì)量偏低（以機采棉為主）、生產(chǎn)勞動投入偏少；南疆的棉花單產(chǎn)水平偏低、質(zhì)量較高、生產(chǎn)勞動投入較多；北疆的棉花單產(chǎn)水平較高、質(zhì)量偏低、生產(chǎn)勞動投入偏少。在實踐中，國家對新疆維吾爾自治區(qū)和生產(chǎn)建設兵團基本按統(tǒng)一標準和辦法核定各自補貼總量，同時尊重新疆內(nèi)部客觀存在的差異，在自治區(qū)和兵團實行了略有不同的補貼辦法，在自治區(qū)內(nèi)部針對南疆的特殊情況進行了適當調(diào)節(jié)，在一定程度上體現(xiàn)了政策的社會性。2014年，自治區(qū)將補貼總量的60%按面積補貼，40%按產(chǎn)量補貼，由于南疆棉花單產(chǎn)偏低、生產(chǎn)勞動投入較多，體現(xiàn)了對南疆的政策傾斜（這種傾斜是合理的）。此外，為了考察與比較不同補貼方式的利弊，自治區(qū)還選擇在阿克蘇地區(qū)的新和縣和柯坪縣分別實驗了單獨按產(chǎn)量補貼和單獨按面積補貼的方式。2015年，自治區(qū)將補貼總量的90%用于全區(qū)按產(chǎn)量補貼，10%用于對南疆四地州棉農(nóng)按面積補貼（增加補貼），更加明確地體現(xiàn)了對南疆的政策傾斜，且在操作上更為簡單有效。

（四）堅持搞好制度設計與建立強有力工作隊伍相結合

在新疆進行棉花目標價格改革試點，涉及面廣、技術性強、不確定性大、社會關注度高、觀點分歧大、情況復雜敏感。新疆在改革試點過程中，加強組織領導，明確改革目標，將新制度的設計、執(zhí)行和保障統(tǒng)籌起來，著眼長遠，立足現(xiàn)實，面向基層，以人為中心，考慮各種影響因素，圍繞解決一系列的關鍵問題，深入調(diào)研，謹慎決策，整個制度框架的總體設計細節(jié)縝密，具有很強的可操作性。不僅如此，制度是要通過人來執(zhí)行的。新疆在改革試點中，精心部署、周密安排、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組織各有關部門和相關人員積極參與，著力建立一支強有力的工作隊伍，明確責任、加強監(jiān)管、群策群力，確保了整個改革試點工作積極穩(wěn)妥有序地推進，實現(xiàn)了新制度在實施過程中取得的實際效果與目標保持基本一致。

四、深化新疆棉花目標價格制度改革亟待解決的問題

從2014—2015年新疆棉花目標價格制度改革試點方案及執(zhí)行情況看，改革的成效顯著，但同時也還存在著一些問題，這些亟待解決的問題影響到目標價格制度改革的深入推進，以及改革成果向全國其他地區(qū)和領域的推廣。

（一）對目標價格制度的性質(zhì)和內(nèi)涵解讀不足

新疆試行的棉花目標價格制度，在性質(zhì)上是一種棉花市場損失補助制度，在內(nèi)容上是一種有條件的特殊農(nóng)業(yè)補貼，既包括有明確顯示的制度規(guī)定，也包括大量的沒有明確顯示的重要內(nèi)容。在改革過程中，國家一些部門的相關政策制定負責人和學者對這個制度的性質(zhì)和內(nèi)容的認識解讀不到位，有的過于簡單，有的過于表面化，有的以偏概全。在實踐中，國家有關部委對建立目標價格制度需要解決的問題沒有進行準確界定，對建立新制度的目標定位不完善，對新制度內(nèi)容的具體規(guī)定和政策解釋過于簡單，導致各方都按對自己有利的內(nèi)容對新制度進行解讀并執(zhí)行，重要數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。特別是國家財政部門對新疆棉花目標價格制度改革試點的補貼支出，客觀上是有總量預算限制的，但由于沒有公開顯示，導致很多人從根本上忽略了這個因素的作用。不少學者對目標價格制度的性質(zhì)和內(nèi)容缺乏科學理解，簡單片面地將農(nóng)民在實行目標價格制度改革試點后獲得的收入與上年或者預期進行比較，得出一個滿意度并以此作為評價目標價格制度改革效果的重要指標，忽視國內(nèi)外棉花市場形勢發(fā)生重大變化對價格收入產(chǎn)生的重要影響。對目標價格制度的理解在邏輯上存在問題，在社會上產(chǎn)生了誤導。

（二）在完全取消臨時收儲制度方面存在缺陷

在新疆試行棉花目標價格制度的過程中，國家完全取消了棉花臨時收儲制度。作為一種政策改革試驗，這是可以的，從目前看還沒有出現(xiàn)什么新問題，但這并不意味著今后以及將這一做法向全國其他農(nóng)產(chǎn)品推廣中就不會出現(xiàn)新問題。主要原因是，新建立的目標價格制度的基本功能是單一的“市場損失補助”（解決棉花市場利益分配失靈問題），而過去的臨時收儲制度具有“調(diào)控市場價格”（解決棉花市場利益分配失靈問題）和“實行托底購銷”（解決棉花市場周轉失靈問題）的雙重功能。當主產(chǎn)區(qū)棉花市場流通交易的基礎設施建設滯后，或者棉花市場供求嚴重過剩等情況出現(xiàn)時，有可能在部分棉花收購主體缺乏的地區(qū)，農(nóng)民生產(chǎn)的棉花根本就無法賣出或賣出去的價格極低，這就是棉花市場周轉失靈問題。新疆作為全國位置比較偏遠的棉花主產(chǎn)區(qū)，市場經(jīng)濟發(fā)展滯后，發(fā)生這種風險的可能性大。近兩年來，新疆在改革試點中加強了棉花流通交易市場的規(guī)范化建設，雖然對防控這種風險起到了一定的積極作用，但并沒有完全消除風險。如果在全國其他農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)推廣農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度，有必要重視并解決這方面的問題。

（三）對個人和單位的補貼標準設置不合理

從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，對參加目標價格制度的個人和單位所能領取的政府補貼設置最高限額，并對目標價格補貼申報者要求繳納一定成本費用，這是一個非常好的做法。這對于提高較大經(jīng)營規(guī)模生產(chǎn)者的市場責任，進一步推進結構優(yōu)化調(diào)整和發(fā)展方式轉變，以及通過國家補貼以外的其他生產(chǎn)性手段解決市場風險問題，從整體上提高國家財政資金作為一種稀缺資源的配置效率，將制度操作成本從隱性化改為顯性化，從成本內(nèi)生化入手發(fā)現(xiàn)，規(guī)范和管控成本，探索引入專業(yè)化機制降低制度操作成本，都具有重要意義。但從目前新疆試行的棉花目標價格改革試點方案來看，還沒有這些內(nèi)容。在實踐中，由于沒有補貼最高限額，而且不用進行申報繳費，就導致經(jīng)營規(guī)模越大的生產(chǎn)者，獲取的補貼越多，這不僅影響企業(yè)主動調(diào)結構、轉變生產(chǎn)方式的積極性，而且會使企業(yè)產(chǎn)生尋租沖動，在一定程度上擠占了小農(nóng)戶本來可以獲得的更多利益。

（四）法制化欠缺與農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)建設管理不完善

在新疆棉花目標價格改革試點中，非常注意基礎數(shù)據(jù)建設工作，特別是2015年推進的棉花信息平臺建設，為改革試點取得成效做出重大貢獻，但也存在著不足。這些不足主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的數(shù)據(jù)太少，基本上只有棉花種植面積，缺乏棉花生產(chǎn)品種、質(zhì)量、區(qū)域、耕地類型、種植方式等相關信息，同時對數(shù)據(jù)提供的責任、數(shù)據(jù)修正、數(shù)據(jù)失真追查及處罰機制等的管理規(guī)定并不完善。不僅如此，在改革試點中，自治區(qū)統(tǒng)計部門公布的棉花數(shù)據(jù)和國家統(tǒng)計局公布的棉花數(shù)據(jù)差距很大，這對棉花市場形勢的分析和判斷會產(chǎn)生重大影響，國家有關部門對此并沒有進行公開合理的數(shù)據(jù)修正，也沒有進行相關解釋，這必須在公共政策設計中引起充分重視。此外，在新疆棉花目標價格改革試點中，制度形式以文件為主，法治化程度不夠，一旦出現(xiàn)違規(guī)、違約，比如生產(chǎn)者虛報信息和收購企業(yè)錯報信息等，責任很難追究，相關生產(chǎn)者很難受到處罰，這都是問題。

五、推廣新疆棉花目標價格制度改革經(jīng)驗的建議

從新疆棉花目標價格制度改革試點情況看，取得效果很好，達到了預期目的，改革經(jīng)驗彌足珍貴，新疆試驗為國家在新階段新常態(tài)下深化農(nóng)業(yè)支持保護制度改革做出了重大貢獻。建議國家要充分肯定新疆改革試點的成果，提高對目標價格制度的認識，進一步改進完善制度改革試點，特別是探索和創(chuàng)新臨時收儲制度，建構“三位一體”制度，深入推進農(nóng)業(yè)政策配套改革。加快建設全國票證管理系統(tǒng)建設，在此基礎上著手向全國其他省份及其他領域推廣，用制度創(chuàng)新來解決我國農(nóng)產(chǎn)品市場運行中的深層次問題。

（一）清醒認識目標價格制度并深刻把握改革方向

對新疆棉花目標價格制度改革試點進行評價，必須選擇科學合理的評價標準，考慮解決問題思路的針對性、合理性和方法的科學性，考慮解決問題效果的長期可持續(xù)性和全國可推廣性。要將改革的長遠性目標和短期內(nèi)的配套改革結合起來，將改革的全局性目標和在新疆進行重大公共政策改革所必須考慮的社會風險管理結合起來，將在改革試點中有明確顯示的制度規(guī)定和沒有公開顯示的重要內(nèi)容結合起來，既要準確把握推進改革的大方向，也要深刻把握新疆區(qū)情“接地氣”。總體上看，通過兩年多的試點改革，棉花市場失靈問題及政府在解決問題中的局限性得到了充分暴露，新疆通過試行棉花目標價格制度基本有效地解決了這些問題。新疆用棉花目標價格制度解決問題的方式是科學合理的，新疆棉花目標價格制度改革試點的效果具有可持續(xù)性和推廣性。總結改革試點中比較有效的重要做法，主要是堅持注重頂層設計與“摸著石頭過河”相結合，堅持加強組織領導與加強技術支撐相結合，堅持按統(tǒng)一標準補貼與適當兼顧特殊相結合，堅持搞好制度設計與建立強有力工作隊伍相結合。新疆改革試點也暴露了一些問題，需要在下一步深化改革中給予高度重視并大力解決。這些問題主要有，對新制度性質(zhì)和內(nèi)容的政策解讀有不足，制度隱含內(nèi)容太多；完全取消臨時收儲制度有缺陷，隱含棉花市場周轉失靈風險；沒有對個人和單位補貼設置最高限額，補貼申報者無繳費；農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)建設管理不完善，制度內(nèi)容和形式的法治化不夠等。

（二）對目標價格制度改革加強科學宣傳與引導

農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度是一種新型制度。這種制度的設計原理與農(nóng)產(chǎn)品價格支持制度是截然不同的。盡管在這種制度中也有價格，但這個價格非常特殊，與過去的棉花臨時收儲制度中所設立的價格在價格性質(zhì)、價格內(nèi)容、價格形式和價格功能上差異懸殊（見表1）。因此，不能簡單片面地與之比較，特別是這個價格的高低并不僅僅是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合成本及合理收入決定的，而是由國家戰(zhàn)略因素、財政因素、行政因素、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合成本及合理收入因素等共同決定的，并且隨社會經(jīng)濟的發(fā)展和市場供求形勢的變動會不斷有所變化。這種制度的基本功能是單一的，主要解決棉花市場利益分配失靈問題，無法解決棉花市場周轉失靈問題。實行這種制度后，要加強政策科學宣傳引導，國家在有限政府框架內(nèi)幫助農(nóng)民分擔棉花市場損失。棉花價格由市場決定，國家不直接干預市場的價格變化，農(nóng)民要掙錢只能找市場，只有在發(fā)生實際虧損且可補虧時才能找政府，補價分離，而且補貼是有條件、有限額的，需要嚴格按規(guī)定進行申報、核查和辦理相關手續(xù)并承擔相應責任，補貼不是每年都有，補貼在年度之間變化可能很大，個人補貼核算是復雜的（見圖1）。實行這種制度后，市場在資源配置中起決定作用，在同樣的市場條件和補貼制度下，效率決定收益，效率不同收益差異懸殊。2014年，新疆地方農(nóng)民由于棉花單產(chǎn)偏低，加上非法開荒影響大，平均每畝補貼總額約為444.39元，而生產(chǎn)建設兵團的每畝補貼額約為905.83元，地方農(nóng)民的生產(chǎn)效益遠低于生產(chǎn)建設兵團。要推動農(nóng)民樹立“要掙錢找市場、要補虧找政府”的新理念，加快農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和生產(chǎn)發(fā)展方式的轉變，推進棉花全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營，推進不宜種棉區(qū)域、低產(chǎn)量棉田和低質(zhì)量棉田退出棉花生產(chǎn)，大力提高棉花生產(chǎn)質(zhì)量、效益和競爭力。

（三）進一步優(yōu)化與完善目標價格制度改革

要進一步提高新疆改革試點的制度設計水平，深入推進合約治理，提升政府作為。今后國家有關部門在公布新疆棉花目標價格改革的有關政策中，要將目標價格制度的性質(zhì)準確表述為市場損失補助制度，將目標價格制度的內(nèi)容準確表述為有條件的特殊農(nóng)業(yè)補貼。明確國家實行補貼總量預算控制，引入周期性補貼總量管理和年度間分配調(diào)節(jié)辦法；明確目標價格中的具體產(chǎn)品品種、產(chǎn)品質(zhì)量、采價地點、加工因素、交易方式等價格條件和價格使用方式；明確市場價格的監(jiān)測統(tǒng)計方式和補貼標準的計算方法。建議進一步加大按統(tǒng)一標準補貼的力度，將自治區(qū)和生產(chǎn)建設兵團的補貼辦法進行統(tǒng)一整合，明確將國家對新疆棉花目標價格補貼總量的90%用于對全疆棉農(nóng)按交售量進行補貼，10%用于對南疆四地州棉農(nóng)按面積進行增加補貼。由于新疆近年來棉花種植面積擴大太多，要分不同年度加大對目標價格水平的調(diào)整力度，引導低效率生產(chǎn)者實現(xiàn)結構方式的調(diào)整或者轉變。探索對個人和單位補貼設置最高限額。探索建立補貼申報者繳費機制，明確規(guī)定種植面積在100畝以下的棉農(nóng)每年申報繳費統(tǒng)一為100元，超過100畝的申報繳費按每增加1畝繳費增加1元計算，并將申報者繳費用于專業(yè)化組織對棉農(nóng)申報情況進行監(jiān)督檢查和信息化管理。探索將實施目標價格制度與實施棉花生產(chǎn)保險制度進行對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。探索實行法案式政策，在制度中明確申報補貼的基本農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位在提供信息數(shù)據(jù)上是第一責任人，實行“假一罰十”，強化責任追究制度，提高數(shù)據(jù)的準確性和制度執(zhí)行的高效性。在改進和完善新疆棉花目標價格改革試點的基礎上，著手研究和啟動向全國推廣工作，用制度創(chuàng)新來解決我國重要農(nóng)產(chǎn)品市場運行中的深層次問題。

表1 目標價格制度中的價格與臨時收儲制度中的價格比較

（四）建構“三位一體”的目標價格制度體系

引入目標價格制度是深化我國農(nóng)業(yè)支持保護制度改革的重要內(nèi)容，但這一制度的基本功能也是單一的。要圍繞讓市場在資源配置中起決定性作用和政府更好地發(fā)揮作用，在放開棉花購銷交易市場和實行棉花目標價格制度背景下，探索和創(chuàng)新臨時收儲制度，解決棉花市場周轉失靈問題，從而建立農(nóng)產(chǎn)品市場開放制度、農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度與農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲制度“三位一體”的新型管理制度。在新疆已經(jīng)建立棉花目標價格制度的情況下，所謂保留和改造臨時收儲制度，主要是適當保留中央儲備棉的收購體系和監(jiān)管制度不變，取消高價收購和價格只漲不落，修改臨時收儲價格的定價機制和實行臨時收儲的時間，將這個制度的功能僅用于解決棉花市場周轉失靈問題，幫助農(nóng)民在市場極度低迷和市場流通有缺陷等情況下能將所生產(chǎn)棉花全部賣掉。具體設想是，第一，改變臨時收儲價的定價機制，將政府定價改為市場定價，將固定價格改為彈性價格，實行國內(nèi)外市場均衡定價，考慮中長期和短期變化定價，將這個價格向名副其實的“最低”回歸，分兩次定價，根據(jù)市場實際收購情況，第一次定價略低，比如為目標價格的約60%，第二次再降低，比如為目標價格的約50%，盡管價格極低，由于這個價格是交易價格，對于偏遠農(nóng)村和市場建設滯后地區(qū)仍有可能實際執(zhí)行。第二，改變臨時收儲時間和臨時收儲產(chǎn)品周轉管理辦法，具體措施在進入正式收購期一定時間之后才啟動，臨時收儲產(chǎn)品在當年就開始組織銷售，在全國范圍內(nèi)跨地區(qū)、跨年度進行余缺調(diào)劑，費用開支主要由國家指定收儲機構負責，國家根據(jù)實際購銷存的數(shù)量和市場形勢變化等提供一定的限額補助。

圖1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者目標價格制度的個人補貼機制和市場均衡原理

（五）深入推進部門配套改革及大數(shù)據(jù)建設

要將目標價格制度作為長期運作的制度，合理引入條件，不斷完善細節(jié)，推進配套改革，強化技術支撐，加強對不確定性風險的管理。從操作上看，由于農(nóng)產(chǎn)品市場價格是不斷變化的，其變化趨勢很難進行準確預測，對于國家補貼資金的需求是不確定的，而國家財政資金在支出上實行預算管理制度，并且對某一種產(chǎn)品的補貼總額客觀上存在總量限額，在年度之間也需要均衡分擔，導致實行農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度的年度補貼需求和實際籌資需求客觀上很難完全對等，這個問題必須解決。基本思路有兩個：一是在制度中既設立年度（生產(chǎn)）目標價格，也設立年度補貼（支出）總量預算限額，設立個人補貼權利份額作為中間變量，將個人補貼核算過程公開說明，從而建立個人補貼支出與國家財政實際籌資之間的均衡（見圖1）。二是將年度預算籌資與年度預算補貼支出分開，設立周期性補貼總量管理及相關的年度分配調(diào)節(jié)辦法，年度預算籌資保持基本均衡，但年度預算補貼支出之間進行調(diào)整，調(diào)整的原則是根據(jù)產(chǎn)品市場變化特點引入一個較長時間，比如5—6年作為周期，保持每個周期之間補貼支出大體相當，在周期內(nèi)部的不同年份結合農(nóng)產(chǎn)品價格變化特點進行分配，年度農(nóng)產(chǎn)品價格下降最多當年補助最多，年度農(nóng)產(chǎn)品價格上漲超過保本點的基本不給補貼。考慮到現(xiàn)實社會是復雜的，政府解決問題是有隱含條件的，要推進國家財政管理制度配套改革，在財政收支上實行總體算賬，變暗補為明補，以目標價格制度為基礎，整合農(nóng)業(yè)補貼資金資源，探索建立農(nóng)產(chǎn)品目標價格補貼基金。推進行政管理體系配套改革，考慮細節(jié)，將公共政策設計制定完善，減少制度內(nèi)可投機尋租空間。探索政府購買公共服務，推進公共服務專業(yè)化、社會化，改進國家農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)調(diào)查統(tǒng)計服務體系和農(nóng)產(chǎn)品市場交易價格監(jiān)測體系。加快建立和完善全國農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，增加種植業(yè)信息采集指標，完善農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)建設管理，健全和完善全國統(tǒng)一、規(guī)范運行、內(nèi)容完整、電子網(wǎng)絡與書面票證相結合、以電子數(shù)據(jù)為基礎、高效運行的農(nóng)業(yè)商品生產(chǎn)者信息化申報登記系統(tǒng)，以及農(nóng)產(chǎn)品收購票證管理系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)共享平臺。

［1］黃季焜，王丹，胡繼亮.對實施農(nóng)產(chǎn)品目標價格政策的思考——基于新疆棉花目標價格改革試點的分析［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2015，（5）.

［2］秦中春.國外農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度的分析與借鑒［J］.區(qū)域經(jīng)濟評論，2015，（3）.

［3］秦中春.科學理解農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度的內(nèi)容［N］.中國經(jīng)濟時報，2014-09-22.

［4］秦中春.農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度改革的方向［N］.中國經(jīng)濟時報，2014-09-25.

［5］秦中春.引入農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度的理論、方法與政策選擇［M］.北京：中國發(fā)展出版社，2015.

［6］新疆維吾爾自治區(qū)財政廳.關于撥付2015年度棉花目標價格改革補貼清算資金的通知［Z］.2016-02-25.

［7］新疆維吾爾自治區(qū)棉花目標價格改革試點工作領導小組辦公室.新疆棉花目標價格改革試點工作評估報告［R］.2015-09-15.

［8］新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳.2015年新疆棉花目標價格改革試點政策評估報告［R］.2016-02-15.

［9］新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局新疆調(diào)查總隊.新疆維吾爾自治區(qū)2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計報告［R］.2015-02-28.

［10］新疆維吾爾自治區(qū)新聞辦.2015年新疆國民經(jīng)濟運行情況［R］.2016-02-01.

［11］張杰，杜珉.新疆棉花目標價格補貼實施效果調(diào)查研究［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2016，（2）.

（責任編輯：齊雙）

The Analysis and Research on Xinjing Cotton Target Price System Reform

Qin Zhongchun

Agricultural product target price system is an important direction of deepening the agricultural support protection system reform in China.Though the analysis and research on Xinjing cotton target price system pilot reforms from 2014 to 2015，we found that the Xinjiang cotton price target system reform has achieved remarkable achievement，and to some extent，it is more than expected，it has accumulated a great valuable experience on agricultural price forming mechanism and innovation agricultural subsidies mechanism.In the pilot reforms，the more effective measures is to adhere to pay attention to the top designs combined with“touch stone across the river”；adhere to combined strengthen organizational leadership with the technical support；adhere to combined the uniform standard subsidies with appropriate special circumstances；adhere to do a good job of the system design combined with building strong teams.Deepen the reform of the target price system，the main problems are having insufficient understanding on the interpretation of the new system on policy，system implied content too much；having flawed on completely cancel the reserve system and this implied seized up risk on cotton market；having on maximum limit subsidies on individual and institutions，subsidies declarant without payment；the construction of agricultural data management is not perfect，system content and the legislation of the system is not enough.Aiming at these problems，we suggest to improve the understanding of the target price system，enhance the promotion of policy science guide；to further perfecting the system of target price，expanding the target price reform to the whole nation；to explore the retention and transformation measures on reserve system，constructing“the trinity”system；and to promote financial administrative reform，speeding up the construction of the national agricultural large data systems.

Cotton Target Price System；Xinjing Pilot；Performance Evaluation；Reform

F327.8

A

2095—5766（2016）06—0046—12

2016—07—18作者簡介：秦中春，男，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副巡視員，研究員（北京100010）。