省直管縣體制改革經濟績效的實證研究
——以江蘇省為例

李丹梅，汪 濤

（南京師范大學地理科學學院,江蘇南京210023）

1 引言

改革開放以來，我國為促進各地方經濟發展進行了一系列改革嘗試。在改革開放初，為促現代化發展，實施市管縣體制改革，到1994年底，除海南省以外，全國各地都實行了市管縣體制。市管縣體制的確在改革初期對我國城鄉經濟發展、推動工業化進程、促進區域市場形成等方面發揮著重要作用[1]。然而，隨著我國社會市場經濟體制的逐漸完善，市管縣體制日益暴露出其缺陷。具體表現為，我國政府是以GDP作為政績考核的標準，這使得地級市為了其自身的利益，利用其領導地位和行政權力，盤剝與壓制縣（市）、農村，限制了縣域經濟的發展，阻礙了城鄉協調發展；其次，我國普遍存在市縣經濟實力不匹配現象，即經濟實力較弱的地級市，管理數量較多的縣，這種“小馬拉大車的”模式缺乏推動城鄉一體化的能力；且市管縣體制存在管理層次過多，行政成本過高，行政效率不高，政府職能轉換不到位等弊端。為改變這一現狀，擴大縣域自主權，促進縣域經濟快速發展，我國從2002年起，各地先后開展了省直管縣體制改革。2009年6月，國家財政部頒布了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》(財預[2009]78號)，明確要求，在2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政的改革。到2016年為止，全國已有25個省份以及四個直轄市實行了省直管縣改革，其改革內容以強縣擴權、擴權強縣和財政省直管為主。試點數量巨大，覆蓋面超過了全國非民族自治區域的2/3。

伴隨著“省直管縣”改革浪潮在全國各地的推進，眾多的學者、專家紛紛從不同的視角出發對省直管縣體制的改革進行深入的研究。國外學者的研究狀況，由于西方國家基本上是實行兩級地方管理體制，不存在市管縣的問題，有關省直管縣方面的直接文獻研究很少。但國外側重于對行政區劃、區域管理體制、財政分權的研究[2-8]，其中有值得我國行政體制改革學習和借鑒的經驗和措施。國內學者對省直管縣體制改革模式[9-10]、省直管縣體制改革影響因素[11-12]、省直管縣體制改革的績效[13-17]等方面進行了研究。隨著國內外之間交流的增多以及國內國情的變化，國內學者對于我國現階段政府管理的方式、效率、改革等問題提出不同見解，在學術上也取得了一定的成績。關于省直管縣體制改革后，縣域經濟會產生如何的變化，縣域經濟的壯大能否推動城鄉一體化的發展，促進區域的協調發展，成為今后省直管縣研究重點。本文以江蘇省為例，通過定量分析驗證省直管縣制度的確立對縣域經濟發展產生的影響。一方面為江蘇省接下來進一步深化改革，加快全面省直管縣試點改革推行提供依據，另一方面探討區域一體化背景下，我國東部發達地區的行政制度創新路徑。

2 方法與模型

省直管縣體制改革對于縣域經濟發展產生影響如何?這需要比較被直管縣在政策實施前后兩個時間段GDP變化。然而，影響縣域經濟發展的因素較多，單純依據GDP這一統計變量的變化來判斷縣域的經濟發展狀況是不科學的。因此不僅要考慮其他因素對縣域的經濟發展所產生的影響，更需要排除其他因素對被直管縣經濟增長的影響情況下，將“省直管縣”體制改革所帶來的影響分離出來進行分析。

因此，通過以上分析，本文根據經濟學中，經濟增長理論以生產要素的角度考慮經濟體增長過程中投入與產出之間的關系，最著名的索羅一斯旺模型把資本、勞動、全要素生產率作為解釋變量,對經濟增長做出分析。借由這一思路，在對江蘇省這一轉型經濟體特征理解和思考后，加入制度因素的變量，來構建估計模型進行分析。由于全要素生產率這一要素無法直接測定，且在短時間內一般看作不變，因此本文模型中沒有考慮該變量。

本文構建估計模型如下：

式中，i表示江蘇省各縣（市），t表示年份,PGDP表示人均GDP（單位：元）；D表示“省直管縣”改革虛擬變量，是最受關注的變量，因為它度量了“省直管縣”政策對縣域經濟發展的影響。根據江蘇省進行省直管縣體制改革的時間和范圍，實施改革的縣(市)取值為1，未實施改革的縣(市)則取值為0；FI(單位：元)表示人均投資額；FE（單位：元）表示人均財政支出；WP表示從業人口比重；IN（單位：元）表示農村居民人均純收入；ε為誤差項。

在（1）式的基礎上，取對數對模型進行改進,得到新模型如下：

3 數據來源與處理

3.1數據來源

為驗證省直管縣這一政策因素與江蘇省縣域經濟之間關系，本文通過引入虛擬變量“省直管縣”來構建面板數據模型，進行定量分析。面板數據來自于江蘇省統計局提供的2001~2015年《江蘇省統計年鑒》中的44個縣(市)的GDP、年末總人口、全社會固定資產投資額、從業人員、財政支出、農村居民人均純收入統計數據。江蘇省從2007年對全省52個縣（市）實行省直管縣財政管理體制改革，緊接著于2008年江蘇省政府下發《關于進一步擴大縣（市）經濟管理權限的通知》，賦予縣（市）更大的經濟管理權限，經濟管理原則上由省直接對縣。江蘇省在改革的模式上采取的是單邊突破的模式，即指在僅財政體制上的省管縣改革。其中江蘇省在2007年共有52個縣（市），但進行了撤縣設區行政改革，到2014年江蘇省縣（市）為44個。且江蘇省于2008年擴大縣（市）經濟管理權，因此本文“省直管縣”政策實施產生效應年份從2008年開始計算。因此，本文選取江蘇省44個樣本縣自2000年至2014年相關的社會統計數據來構建面板數據。

3.2數據處理

本文采用2000－2014年江蘇省44個縣（市）的面板數據進行回歸，在進行回歸之前，為確保計量回歸結果的真實性和可靠性，需對面板數據進行單位根檢驗。本文采用Eview6.0軟件對各變量進行單位根檢驗，其穩定性檢驗結果顯示變量是一階單整。因此需進行協整檢驗，本文采用Kao和Pedroni方法進行檢驗，檢驗結果通過了協整檢驗，說明變量之間存在著長期穩定的均衡關系，其方程回歸殘差是平穩的。因此可直接對原方程進行回歸。

Hausman檢驗通常是用來進行判斷回歸模型是選擇隨機效應模型還是固定效應模型。Hausman檢驗的原假設認為，固定效應和隨機效應的估計結果是系統一致的，如果檢驗結果接受原假設，那么，就應該采用隨機效應估計；反之，原假設被拒絕，則需要選擇固定效應進行估計[18]。面板數據進行Huasman隨機性檢驗，結果顯示P值遠遠小于0.05，因此原假設不成立，本文應選擇固定效應模型。此外，對于選擇建立個體固定效應回歸模型或混合效應回歸模型，依據F統計檢驗的方法進行判斷。本文通過Evieve6.0軟件得出混合效應模型的殘差平方和RRSS=7.366331，個體固定效應模型的殘差平方和URSS=1.542449，得出F=53.73>F0.05(43,612)由此可知應推翻原假設，建立個體固定效應回歸模型。回歸結果如表1。

表1 省直管縣改革對縣域經濟發展影響的回歸結果

4 評價結果分析

表1顯示了面板數據估計模型的回歸結果，從表中可得，在模型（1）中只引入“省直管縣”政策虛擬變量對人均GDP進行回歸分析，結果顯示政策虛擬變量與人均GDP存在正相關關系，且在5%的水平下顯著。模型（3）把政策虛擬變量和其他解釋變量一同進行回歸分析，結果顯示，所有變量的Prob.在統計上都顯著，可決系數R2由模型（1）的0.8714調整到0.9872，說明該模型的擬合度效果好。政策虛擬變量D的回歸系數仍為正值，且在10%的顯著水平下顯著，這不僅證實了省直管縣改革對經濟增長產生了正面效應，也說明該模型估計是相對穩定的。政策虛擬變量D的回歸系數為0.0156，表明省直管縣改革對于縣域人均GDP的貢獻率約1.56%，即在保持其他變量不變的情況下，省直管縣可以促進江蘇省縣域人均GDP增長1.56個百分點。從模型（2）和模型（3）都可見，人均投資額、人均財政支出、農村居民人均純收入的回歸系數都顯著為正值，模型（3）中人均投資額FI的回歸系數為0.0324，說明人均資產投資對于縣域人均GDP的貢獻率約3.24%，說明隨著社會資產投資的增加，縣域經濟增長也不斷增加。這與我國以投資為主要動力的經濟發展模式有關，投資越高，更能拉動地方經濟增長。人均財政支出FE的回歸系數為0.4036，表明人均財政支出對于縣域人均GDP的貢獻率約40.36%，這說明“省直管縣”政策的實施，其中下放縣級財政管理權，賦予縣級財政更多的可支配權，擴大財政支出用于提高縣級政府在基礎建設等公共產品和公共服務方面的能力，能夠更好地通過各種渠道將資金投入生產領域，加快資本的形成，進而促進縣域經濟的增長。農村居民人均純收入的回歸系數為0.6409，說明農村居民人均純收入對于縣域人均GDP的貢獻率約64.09%，即在保持其他變量不變的情況下，農村居民人均純收入促進江蘇省縣域人均GDP增長64.09個百分點。且在模型（3）中與其他解釋變量相比，農村居民人均純收入在統計上最顯著，對縣域人均GDP增長的貢獻率最大。這也說明通過“省直管縣”體制的改革，擴大了以“三農”為主的縣域經濟自主權，能夠使縣級政府對全縣基礎設施建設、公共服務設施建設、產業布局與優化等重大問題做出因地制宜的決策，壯大縣域經濟，從而增加農民收入，反過來，農民收入的增加，促進人們消費能力和消費水平的提高，最終拉動縣域經濟的增長。而從業人口比重與人均GDP呈負相關關系，這表明依靠勞動力的增加對經濟增長帶來反面效應，這說明要促進縣域經濟的發展，需加快江蘇省縣域產業的升級，促進江蘇省以勞動密集型為主的產業向資金、技術型產業轉變。

5 結論

省直管縣體制改革作為我國行政體制管理領域的重要改革，其改革效果如何，對于縣域的經濟產生怎樣影響，是一個具有重要政策含義的問題。本文通過對江蘇省省直管縣體制改革與縣域經濟發展之間的關系進行實證檢驗。結果表明，在其他影響經濟增長的解釋變量保持不變的情況下，省直管縣政策可促進江蘇省縣域人均GDP增長1.56個百分點，這說明實施省直管縣體制改革對試點縣（市）的經濟發展起到促進作用。這為江蘇省繼續深入推進省直管縣改革，早日實現由財政省直管向行政省直管縣改革轉變提供有力的支持。本文存在一定不足，沒能進一步研究分析1.56個百分點是來源于財政分權還是經濟分權。同時，由于本文只選取江蘇省的數據進行研究，因而本文的研究結果無法支撐直管縣改革在全國范圍內推廣。

同時為充分發揮省直管縣政策的優勢，本文就深化江蘇省省直管縣改革提出以下幾個建議:第一，進一步擴大擴權范圍，逐步擴大縣域自治的權利，以此不斷激發縣級政府的動力，轉變政府的職能,促進縣域經濟更快的發展。第二，協調好市與縣之間的關系，避免惡性競爭。由于實行省直管縣政策以后擴大縣（市）的管理權，縣于市處于競爭關系，縣市有可能各自為政而形成行政壁壘，最終損害區域經濟發展。第三，改革要因地制宜，不僅在省際層面，由于各省之間發展水平不均衡，地區與地區之間差別很大，因此對于省直管縣體制改革的推廣不能采用“一刀切”的方法進行，在改革采取模式、改革程度上要區別對待；即使在同一省內經濟發展水平、財政收入等存在差異，如江蘇省的蘇南地區整體上強于蘇北地區，因此要充分發揮政府的調控職能，處理好在下放財政管理權以及經濟管理權出現的橫向和縱向上的不平衡問題。

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