秦皇島海洋漁業執法形勢分析與對策研究

李鵬

摘要：秦皇島沿海海域蘊藏著極為豐富的漁業資源，為經濟發展起到了助力作用。至2016年有近53 000人從事漁業生產活動，全市漁業總產值為35.502 7億元。然而面對經濟價值的巨大誘惑，超出資源承受量的濫捕、偷捕、私自擴大養殖范圍等行為屢禁不止，多次為大眾媒體曝光，而海洋漁政執法也逐漸被普通百姓所關注。隨著法律的更新、體制的變革，漁政執法也面臨著更為復雜的局面。鑒于此，對我市海洋漁政執法形勢進行了梳理、分析，并提出了相關對策。

關鍵詞：秦皇島；海洋漁業執法；形勢分析；對策

秦皇島海區地處遼東灣兩翼，位于渤海中心地帶，海岸線東起山海關金絲河口，西止昌黎縣灤河口，總長162.7 km。所轄海區15 m等深線海域面積1 800 hm2，其中蘊藏著極為豐富的漁業資源，是我市自然生態環境的“藍色寶庫”，歷史上曾是渤海重要的經濟魚類產卵場、索餌場和洄游通道。但由于海域生態環境污染日趨嚴重，酷捕濫采等多種原因，漁業資源嚴重衰退。雖然采取了增殖放流、建設海洋牧場、投放人工魚礁和嚴格執行海洋伏季休漁制度等一些列措施，取得了一定成效，可海洋資源的枯竭還是受到了廣泛的關注。隨著海洋執法體制的變革，目前秦皇島市形成了海警、漁政以機輪底拖網禁漁區線為界的分治局面，海洋漁政執法形勢更為復雜。

1秦皇島漁政執法的現狀

1.1秦皇島海洋與漁業環境概述

秦皇島市漁業水域面積1萬km2，境內有7個港口、6個河口及近20個臨時停泊點，有證捕撈漁船1 687艘（內陸捕撈72艘），養殖機動漁船2 730艘（淡水養殖機動漁船23艘）。轄區內共有近53 000人從事漁業生產活動，全市漁業總產值為35.502 7億元。從時間上來看，漁業生產主要集中在春、秋及初冬季節，夏季為伏季休漁期；從空間上來看，我市漁船主要在11、12、24、25、37、38漁區進行生產作業。主要存在的作業方式有：小拖網（有翼單囊單船拖網）、地籠網（定置串聯倒須籠）、三聯網（漂流三重刺網）等。

2014年全市淺海養殖面積4萬hm2，灘涂養殖0.5萬hm2，底播0.95萬hm2，工廠化養殖210萬 m2，其中循環水工廠化養殖達到15萬m2。我市已成為全國最大的海灣扇貝養殖基地和國家優勢農產品（扇貝）產業帶。同時，我市的水產品加工量、出口量都位列全省前茅，出口創匯額達到3.98億美元，占全省出口總量的87.6%。

1.2秦皇島漁政執法概述

1.2.1漁業相關法律法規改革開放以來，我國漁業相關法律取得了長足發展。經過不斷地完善，據不完全統計[1]，到2006年底，我國已制定和頒布《中華人民共和國漁業法》等14部法律、《漁業法實施細則》等33件法規、《渤海生物資源養護規定》等63件規章、地方性法規約200件，簽署雙邊漁業協定等幾十個協定公約。

秦皇島市漁政執法主要以《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國農產品質量安全法》《渤海生物資源養護規定》《河北省漁業管理條例》等法律法規規章作為執法依據。

1.2.2秦皇島市漁政執法力量目前，秦皇島市共有漁政執法機構12個，漁政執法人員194人（大專以上學歷189人），執法車輛7臺，大小漁政執法船5艘，均配備了執法記錄儀。

2秦皇島漁業行政執法目前存在的問題及原因分析

2.1海洋漁業法律法規滯后導致執法權威受挑戰

《漁業法》制定于1986年，并于2000年進行了大篇幅的修改，2004年又一次修改了其內容。國務院于1987年制定了《漁業法實施細則》，其后，農業部又于1996年制定了《漁業行政處罰規定》。然而，《漁業法實施細則》的修改卻停滯不前，沒有與大篇幅修改的《漁業法》相適應，造成了諸多內容已脫離實際。《漁業行政處罰規定》所規定的處罰規則仍體現在執法中，但其自由裁量標準卻早已被沿海各執法機構所拋棄，而各地又根據實際自行制定了相應的裁量標準，這使得全國各地海洋漁政處罰額度差異明顯。除此以外，近20年以來，海洋漁業頂層設計及執法實務研究相比其他部門法，研究少、成果少，期間內容也相對較少。例如，2007年《物權法》頒布實施，第一百二十三條規定“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護”，將捕撈權、養殖權劃歸為用益物權，但如何保護卻缺乏有效的部門法支撐。海洋漁業法隸屬于漁業法，沒有單獨列出，因而未能獲得獨立的發展與延伸，這不符合我國海洋漁業大國的地位，更與漁業發展的要求不相適應[2]。另外海洋捕撈專業性、技術性較強，其諸多名詞釋義多樣。由于沒有權威的解釋，不少執法機構按照自己的理解對其擴大或縮小范疇，形成了“可以這樣也可以那樣”的做法。海洋漁業立法的空白將長期制約我國海洋漁業健康發展。

2.2執法手段落后導致執法管理難

雖然全國各地加大了對海洋漁船的監控力度，安裝了AIS避碰監控系統、北斗終端監控系統等，可是卻沒有被相關各執法機構用作取證手段（該兩項的安裝主要是出于安全管理需要，有些省份還強調不作為執法依據使用而鼓勵漁民安裝）。對于棄網逃逸、拒不起網的漁船，也缺乏相應手段行進一步的調查和處理。相比之下，英國《海洋魚類（保護）法案》中明確規定，執法人員有相應的權限，如調取船載各類設備內儲存的數據，或者收繳或暫扣上述設備以作為證據使用，同時針對執法人員對不予配合的違法當事人采取的一些行為有豁免權，對不予配合的違法當事人也規定了相應的罰則。諸多國家對于海洋捕撈業違法行為的檢查，主要有海岸警備隊等性質的隊伍予以執行，除普通執法手段外，且配有水炮、輕型武器等，其巨大的威懾力使得違法行為人暴力抗法的意愿大為減弱。目前我國海洋漁業執法體制正在變革當中，在強制手段上有所突破，但仍留下了禁漁區線內外有別的尾巴。執法手段的匱乏，導致在執法過程中，涉案漁船會發生逃跑、丟棄漁獲物和網具，甚至沖撞執法船等情況，而執法人員無法在不威脅到雙方安全的前提下逼停對方，只能跟隨涉案漁船直至其自行停港或停船。這種情況下，執法人員登上漁船后更容易發生危險。

2.3海上執法隊伍難整合導致執法效率不高

我國涉海執法機構主要有公安邊防海警、中國漁政、中國海監、中國海事局、海關緝私局等，不同的涉海機構執行各自行政任務，既有重疊，又有區分[3]。2013年國務院機構改革，中國農業部將漁政劃入國家海洋局，連同海警、海監一同成立海警局，重組海上執法隊伍。但是，由于各地市不同涉海部門的管理機制和執法體系差異懸殊、執法程序和執法人員的專業背景參差不齊等，導致了各省在這項改革中的步伐還未統一[4]。并且由于缺乏長效的情報、信息交換平臺，使得在執法過程中不能高效地對接，再加上海上天氣變化、出船慢等特殊原因，經常造成需要其他部門協助時要等待很長時間的局面。

除此之外，海洋漁業部門與科研部門也缺少必要的、通暢的交流渠道，致使大多數的海洋漁業執法還停留在多年前的固有思維上，依靠老輩的經驗執法，沒能真正做到與時俱進，帶有很大盲目性，科技含量較低[5]。

2.4違法成本過低導致無視法律規定“竭澤而漁”

“守法成本高、違法成本低”一直是制約漁業環境治理的瓶頸因素。秦皇島市漁業資源豐富，盛產蝦蛄，春季生產的大馬力漁船每次出海1～2 d產值高達50萬元左右，經濟效益十分可觀。目前處罰金額從幾千到幾萬元人民幣不等，罰款與每天收獲的利益相比，實在微不足道。這就使得漁政執法存在一個死結，單純的提高處罰金額不是根本解決之道，甚至會加劇暴力抗法行為，只有真正的打擊幕后根源才能有效的震懾違法行為，而這恰恰需要海上執法部門的整合。除此，加強司法震懾力度，強化“兩法”銜接也是必不可少的解決辦法。

3完善秦皇島漁政執法的對策建議

3.1歸口港口管理，在源頭上遏制違法行為

陸上管理相較于海上執法，具有成本低、受海況條件限制少、有效登檢時間長，加上陸上通訊手段發達，更易于查明情況的特點。所以，對港口的有效管理，是海洋漁業管理的重點。如要充分發揮港口監管投入少、效率高的特點，要做好以下幾點：

一是要理清、劃清漁港管理職權。目前各港口停泊點的管理并不一致，管理職能劃歸港航部門、漁政部門或者其他部門，這種職責模糊的情況使得港口的管理存在漏洞。面對這種情況，政府應當厘清職權，建立相應的聯動機制，將漁船管控職能一并納入港口管理部門，并接受漁業部門的檢查。

二是加強漁船在港口的綜合檢查力度。對于漁船檢查力度的加強，使得能夠及時發現并預防漁業安全生產事故，有效地避免了漁民的損失，這使得漁民能夠接受該項舉措。當然通過港口檢查，也能有效制止“三無”船舶進出港、違反伏休的漁船違禁離港，遏制違禁、違規網具被攜帶出海作業。盡管目前有眾多漁船采取“不進港”等方式來逃避港口檢查，但隨著港口管理的有序推進，定能在很大程度上遏制大范圍的違法違規行為。

3.2歸口漁獲物管理，在根本上遏制違法沖動

根據有關部門的統計[6]，全國海洋捕撈產量中有近1/3為飼料魚（幼魚），這對漁業資源的破壞性很大。秦皇島也曾接到舉報，一些加工企業（冷庫）在幼魚生長期間大量收購飼料魚，并加工成飼料出售。飼料魚成批捕撈，其造成的資源破壞和生態損害遠遠大于其所帶來的經濟利益。正因如此，世界各國在漁業捕撈管理中，除了捕撈投入控制（控制漁船、漁具數量）外，也采取捕撈產出控制（捕撈限額，幼魚禁止商用等），或者兩者并用來維持捕撈與生態間的平衡。針對我國目前的管理現狀，強化產出控制，特別是幼魚產量的控制成為當務之急。

一是要強化捕撈報告制度的執行，亦即根據《漁業法》要求，將漁撈日志填寫作為海洋捕撈的一項常態化事務來做，并根據捕撈許可的要求，將漁撈日志作為年審時收繳的一份重要材料。

二是推廣實施漁獲物定點上岸制度。目前在中韓漁業談判中推廣漁獲物定點檢查制度，其目的是防止漁撈日志虛假記載。而在我國大范圍開展漁撈日志的收繳和檢查難度很大，但漁獲物定點上岸，可以有效分揀出飼料魚。需要指出一點，漁運收鮮船舶在海洋捕撈作業中起到的作用也越來越大，部分漁船常年在海上作業，其補給、漁獲物銷售都由漁運船來保障，因而重點監控漁運收鮮船也能有效控制飼料魚上岸。

三是進一步完善相關法律、法規，借鑒國外經驗，除科研等需要外，一律禁止飼料魚（幼魚）商用，包括其運輸，加工、銷售等等，從抑制消費來遏制捕撈飼料魚行為。有些觀點認為漁獲物一旦被捕撈多半死亡，丟棄反而是種浪費。但正是這種容忍，導致了飼料魚捕撈屢禁不止。

3.3打破地方保護，漁政執法實現多地聯動

執法過程中會發現這樣一種現象：這邊查處，那邊還在建造；這邊拆解，那邊罰款就行等等。缺乏統一有效的管理模式，導致了漁業違法違規行為禁而不止。有鑒于此，打破這種類似于地方保護的壁壘，合力整治海洋非法捕撈行為非常有必要。

3.3.1要統一海洋執法自由裁量標準目前自由裁量標準在沿海各級漁政執法機構都不盡相同，這并不符合《行政處罰法》第二章對于行政處罰的種類和設定，違背了依法行政的精神。另外，沿海各地所制定的自由裁量標準差距較大，對于相近的違法行為處罰畸輕畸重，喪失了漁政執法的權威。

3.3.2要建立違法行為全國聯網制度目前海上暴力抗法逃逸行為較為普遍，受制于行政執法程序，海上現場處置的合法性受挑戰，但如果海上放行，其后續程序及執行都是難題。有必要建立類似公路交通執法一樣的聯網制度，漁船當年的違法行為與其捕撈許可證年審掛鉤，從而推動對違法行為的懲戒，并促進執法水平的提高。