統(tǒng)籌層次的發(fā)展路徑

■文／陳仰東

統(tǒng)籌層次的發(fā)展路徑

■文／陳仰東

陳仰東

曾任大連市社會保險經(jīng)辦機構(gòu)負責人、大連市社會保險學會會長，現(xiàn)任大連理工大學兼職教授、東北財經(jīng)大學客座教授、人社部社會保障研究所客座研究員、清華大學公共管理學院特聘資深研究員。

社會保險統(tǒng)籌層次是長談不衰的話題。從籌資機制到保障水平，從規(guī)范化管理到信息化建設，所有關(guān)涉制度公平、管理效率的問題幾乎都與統(tǒng)籌層次密不可分。因此，建設更加公平更可持續(xù)的社會保障制度，不能不研究統(tǒng)籌層次。

一說統(tǒng)籌層次，第一反應是需要提高。但提高的方向和終點在哪里？認識并不一致。表現(xiàn)在兩個方面，一是對養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，不僅學界頗有微詞，業(yè)界似乎也并不滿意；二是社會保險法倡導的“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌”的目標，至今沒有明確的時間表和清晰的路線圖，即將實行的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌和社會保險法的要求也并不完全一致。

筆者認為，我國社會保險統(tǒng)籌層次需要提高，更需要明確方向與目標，在適合國情的統(tǒng)籌層次上穩(wěn)定下來并達到規(guī)范化管理。提高、穩(wěn)定和規(guī)范顯示統(tǒng)籌層次發(fā)展路徑的不同階段。

提高統(tǒng)籌層次，不僅合乎增強制度共濟性、公平性的要求，也是盡快革除地區(qū)分割弊端的不二法門。與西方國家的統(tǒng)籌目標多在國家層面不同，我國社會保險法并沒有把全國統(tǒng)籌作為導向性目標，而是謹慎地實行分類分層策略。這不僅因為遞次推進改革的不同項目有時間差，制度成熟度不同，且省級人口規(guī)模大，更主要因為我國經(jīng)濟社會發(fā)展極不平衡，各險種不同，以及社保治理能力還不適應。職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌雖然已列入日程，但也只是部分全國統(tǒng)籌，不是全部全國統(tǒng)籌。也就是說，社會保險法提出的職工基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，其實現(xiàn)形式需要在實踐中探索。至于醫(yī)療保險等其他項目，統(tǒng)籌提高到什么層次以及實現(xiàn)形式同樣需要研究。換言之，全國統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌的目標含義不清楚，其發(fā)展路徑也不會清晰。弄清統(tǒng)籌層次的含義，對全國統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌有統(tǒng)一認識和基本要求，這就是規(guī)范。當然，如果沒有穩(wěn)定，提高和規(guī)范也毫無價值可言。

穩(wěn)定的統(tǒng)籌層次是檢驗制度成熟定型的必要條件。一個健全的社會保障體系不僅制度要成熟定型，管理體制、運行機制也應該穩(wěn)定有績效。從大數(shù)法則考量，覆蓋范圍不同，風險的程度、種類、分布不同，制度成本也不同。只有穩(wěn)定，才能總結(jié)經(jīng)驗摸索規(guī)律，完善制度考驗機制。統(tǒng)籌是劃分政府責任，只有穩(wěn)定，才能建立政府責任機制和問責機制，今天婆婆當家明天媳婦作主，出了問題難查責任。社會保障是百年大計，數(shù)據(jù)的歸集和數(shù)據(jù)庫的建立不可蹴而就，只有穩(wěn)定，才能潛心謀發(fā)展，夯實基礎(chǔ)，提升管理手段和能力。百年老店和街邊小攤哪個更有信譽？顯然，只有穩(wěn)定，才能讓民眾有安全感，穩(wěn)定就是品質(zhì)和品牌。

規(guī)范就是統(tǒng)籌運行要有一套規(guī)則和標準。沒有規(guī)則與標準，管理沒有目標，評估沒有依據(jù)，績效無法考核。以職工養(yǎng)老保險為例，包括制度政策、費率、計發(fā)辦法、業(yè)務流程、信息系統(tǒng)、基金管理等，核心是基金。因此可以根據(jù)基金管理體制和基金調(diào)劑程度進行分類。比如職工養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，“六統(tǒng)一”即基金收支一體化管理的屬完全省級統(tǒng)籌，這需要統(tǒng)一體制來支撐。制度基本統(tǒng)一但基金收支分責管理的屬不完全省級統(tǒng)籌，這與分責體制相適應。實際情況是，各地多采取改增量、逐步消化存量的策略，增量部分收支一體化的并不多，多數(shù)是制度基本統(tǒng)一、基金收支分級負責加上適度調(diào)劑的不完全省級統(tǒng)籌。兩種形態(tài)，各有利弊，應該分別規(guī)范。■