社會保險管理成本的影響因素與基準構建

■編譯／李亞軍

社會保險管理成本的影響因素與基準構建

■編譯／李亞軍

公共社會保障日益面臨提高效率和控制成本的壓力，尤其是強制性養老金計劃。管理成本因時期和計劃方案的不同差異很大，在計劃進行系統改革時也會出現巨大差異。即使計劃規模及其他因子調整后，在不同的國家實行同一類型計劃也存在成本差異。本文的目的是構建一個標準化的管理支出指標體系，確保不同類型的養老金計劃和強制社會保障制度管理成本比較標準的一致性。我們也關注總成本的構成、各種成本與職能的聯系、進入總成本函數的各種因素及其影響強度。最后構建了管理成本支出基準和工作人員需求基準，為決策提供參考。

厘清強制性社會保障和養老金計劃管理成本的概念和范圍對解決問題非常重要。在很多情況下，很難獲得精確的成本數據，只能近似估算，據此分析面臨的挑戰并設定指導原則。公共養老金在制度、結構和運營上差異很大，因此我們從計劃、結構和功能三個維度識別并計算管理成本。

社會保障和養老金計劃的管理成本包括常規的直接和間接成本。直接成本包括：開展業務的常規開支、辦公室用品和維修支出、人工成本支出、運營或管理資產收費以及一些兼具待遇和成本屬性的實物福利支出。間接成本包括各種隱性補貼（機會成本）、無需由計劃成員承擔的銀行代理征繳和發放待遇的收費。無論從哪個維度測算成本都需要包括上述直接和間接成本。

數據與成本分析

國別成本比較。不同國家和機構的數據可獲得性和質量差異很大，且不同社會保障和養老金機構發布預算和運營信息的結構和方式亦存在差異，本文將對不同機構發布的核算和成本報告信息進行標準化。

我們收集了全球70個國家100多項公共社會保障計劃的數據。這些計劃的規模差異較大，最小的福克蘭群島養老金計劃僅有600個成員，最大的美國“老遺殘保險”（OASDI）計劃的活躍繳費成員1.6億，待遇領取人數5000萬。樣本中各計劃的運行和結構差異也很大，至少10個非繳費養老金計劃僅能獲得一些孤立數據，而另一些計劃則提供了廣泛的待遇數據，包括生育、兒童津貼、失業、疾病保險等。

管理成本支出是每個社會保障預算真正不可或缺的組成部分，也是本文重點關注的內容。樣本中計劃管理成本負擔歸宿差異很大，有的由計劃成員直接或間接承擔，有的通過一般預算解決。70個樣本國家的運營成本占工資比例的中位數是1%，8個國過了3%。無論是否有財政補貼，多數計劃的管理成本由計劃成員分攤。

成本結構分析。報告“資本投資和折舊費用”的71個樣本國家中，該成本占管理總成本比重的中值僅為5%，某些特殊樣本中該比重高達1/3。報告“直接勞動成本”的74個樣本國家中，該成本占管理總成本比重中值為57%，波動范圍為6%—90%（部分差異由數據口徑引起）。報告“養老金資產管理費用”的39個計劃中，該費用占管理總成本比重的中值為25%，資產規模和資產管理費用占比沒有顯著相關性。其他報告的“辦公租賃成本”（樣本計劃31個）、“待遇發放”成本（樣本國家30個）占當期管理總成本比重的中值分別為1.3%和5%。提供“個人賬戶信息通知”（5個樣本國家）的相關成本占當期管理總成本的1%—5%。

成本功能分析：稅費征繳和待遇發放。本文還在一個小型調查數據的基礎上研究了管理成本在征繳和待遇發放職能上的分配情況。從收集到的9家內部征繳機構的數據看，人均待遇發放管理成本比征繳管理成本更密集，前者是后者的3—10倍。該發現對理解人工成本分析意義重大。具體講，成員數目相同的兩個計劃，僅負責待遇發放管理的計劃較統一負責費用征繳和待遇發放的計劃成本更高。必須承認，不同征繳和記錄模式不一定必然引起管理成本的差異，但會引起征繳和待遇發放環節管理費用分配差異。落后的計劃更多依賴紙質憑證和分散記錄經辦方式，這使更多的資源必須分配到待遇的申請、審核和給付環節。先進的計劃多采用電子化和集中記錄的經辦方式，資源主要用于建立、記錄和維護個人繳費信息。因此，管理成本結構可以反映制度的成熟程度。隨著繳費確定型（DC）計劃的引入，未來的趨勢是強化繳費管理，因為這種計劃對前端數據質量要求更高。

成本標準化、實證研究與基準構建

考慮到社會保障和養老金計劃在制度設計、規模、運營機構和方式上的巨大異質性，簡單地將當期管理成本加總，并換算為統一幣種顯然是無法直接比較的。為使運營績效可比較，本文借鑒詹姆斯（James）和帕拉西奧斯（Palacios）在1995年構建的方法對數據進行標準化處理，以克服計劃成熟程度、融資方式、待遇慷慨程度、覆蓋率、技術水平、運營方式、規模和成員結構（繳費與領取待遇比）差異引起的偏差。

為量化分析各個因素對管理成本的影響，本文建立了三個實證模型，依次討論計劃設計對管理成本的影響、養老金負債對管理成本的影響及基準分析。模型1的因變量為管理成本的對數，自變量包括當前受益人數的對數、當前繳費人數的對數和5個分類變量（啞變量），其中分類變量包括DC計劃（與DB計劃比較）、私人管理的DC計劃（與公共管理比較）、大廳征繳（與代理征繳比較）、綜合計劃（與單一計劃比較）和基本養老金（與補充養老金比較）。此外，還列入了人均國內生產總值（GDP）的對數等控制變量。利用標準化數據進行回歸分析的結果顯示：⑴受益人和繳費人數的規模經濟效應小于1；⑵私人管理計劃在短期回歸方程中系數為正，且影響顯著，表明私人管理與總成本正相關。但在長期回歸方程中不顯著，部分反映了計劃的成熟程度和覆蓋率變量的影響；⑶DB或DC計劃類型對管理費用的影響不顯著；⑷預期大廳征繳會顯著增加管理成本，但實證結果不支持；⑸管理成本增速小于人均收入；⑹待遇資格與歷史繳費不關聯的基本養老金計劃的管理成本較低。

表1　管理養老金負債的相關因素與管理成本（模型2）

模型2的因變量為管理成本的對數，自變量為隱性債務的對數、人均資產的對數，較模型1增加了治理能力控制變量，刪除了基本養老金變量，其他變量不變（表1）。該模型用管理成本長期驅動因素的影響。果顯示，⑴計劃越老、越成熟、規模越大，單位負債的管理成本越低；⑵DC計劃、私人管理及承擔基金管理職能的計劃與成本正相關；⑶人均管理成本隨著賬戶規模擴大而下降；⑷大廳征繳與高管理成本關聯；⑸治理能力與管理成本負相關，導致管理成本增速低于人均收入。⑹綜合計劃會提高管理成本。

模型3方法采取兩階段回歸法，第一階段回歸目的是獲得所需工作人員數量回歸殘差（表2），第二階段以資產管理的顯性直接成本的對數為因變量（表3），以模型1和模型2中顯著影響管理成本的變量（包括受益人數平方的對數、繳費人數平方的對數、人均GDP的對數、所需工作人員數量回歸殘差、大廳征繳、綜合計劃）并加入需要進行資產管理為自變量進行回歸。該模型是本文的最重要模型，并用于設定成本基準進行模擬。

基于模型3回歸結果，在情境模擬基礎上，比較了中等規模（50萬受益人）和較小規模（10萬受益人）計劃的人均管理成本和人均所需工作人員情況，并設置了參考基準。結論如下：⑴人均管理成本隨計劃的規模擴大而下降，10萬受益人計劃的人均管理成本為50萬受益人計劃的1.5倍，隨著規模進一步擴大，人均成本可進一步下降25%。⑵分別對高成本情境（大廳征繳、綜合計劃并負責管理基金）和低成本情境（代理征繳、單一計劃且無需進行基金管理）進行模擬，在人均GDP相同情況下（如1.5萬美元），50萬受益人計劃的人均成本基準處于50—200美元之間，10萬受益人計劃的人均成本基準處于75—300美元之間。⑶人均所需工作人員亦隨計劃規模的擴大而下降，10萬受益人計劃人均所需工作人員是50萬受益人計劃的1.5倍，隨著規模進一步擴大，人均所需工作人員可進一步下降30%。⑷通過對高、低成本情境進行模擬，人均GDP相同情況下，高情境人均所需工作人員是低情境的3倍。

表2　養老金管理所需工作人員（模型3　第一階段）

管理成本成為改革的重要方面

隨著各國養老金制度覆蓋面的擴大，尤其是將強制繳費擴展到低收入和非正規就業群體時，管理成本成為改革的重要方面。新技術為擴展、監控和記錄鋪平了道路，而基礎設施（包括金融服務）的改善則提供了更高的可及性。

比較并建立管理成本基準有利于評估不同組織運營公共養老金計劃的效率，為確定改革戰略方向、選擇組織模式、權衡建立各種新業務的內容提供指導。對運營效率的深入研究往往會促進復雜組織轉型，流行的措施有削減冗余人員、采用更先進的技術、公共機構共擔某些功能和服務外對制度、程序和人員進行最優投資決策時，了解各種運營方式對養老計劃管理成本的影響非常重要。

第一，要樹立管理社會保障計劃的規模經濟和范圍經濟的重要性的意識，包括征繳和待遇管理。第二，應該始終尋求與現有機制的協同效應。第三，私人管理的計劃比公共管理的計劃成本高，但差異可能在長期內消失。第四，考慮到對先進技術的要求，養老金計劃債務（無論DC還是DB）基金化必然引起費用上升。第五，經濟發展水平對管理成本有很大影響，由于利用先進的技術、基礎設施和體制的優勢，發達國家的社會保障計劃管理效率更高。最后，無論從長期還是短期看，公共機構的治理能力是所有計劃運營效率的重要預測指標。（文獻來自《國際社會保障評論》Oleksiy Sluchynsky，“Benchmarking administrative expenditures of mandatory social security programmes”）■

表3　公共養老金計劃影響成本的關鍵變量對管理成本的影響（模型3　第二階段）

譯者單位：山東工商學院公共管理學院