G20應支持WTO多邊貿易體制的發展

付麗

WTO對世界貿易的發展發揮了重要的推動作用，但其發展面臨眾多的挑戰因素。G20如何充分發揮其全球經濟治理平臺的職能，幫助WTO切實解決其同區域貿易協定的關系、克服貿易保護主義的影響以及為其未來發展方向提供戰略指引？這是一個很值得研究的問題。

一、WTO的價值和意義

（一）建立全球貿易的法律體系

WTO規則體系構成了當代國際貿易領域最有效的法律制度，強化了多邊貿易體制，成員通過執行和實施WTO協議，在對外貿易政策制定方面受到WTO各項規則的拘束，在其他國內政策和法律制定方面也受到WTO制度的影響。越來越多的成員加入WTO，接受WTO規則的約束性承諾，有助于促進各成員國內制度創新、促進市場經濟體制和推行貿易改革，從而在全球范圍內營造透明、可預期的國際貿易環境，降低國際貿易的不確定性和風險。自1995年WTO成立以來，新加入WTO的成員國為了使本國法律同WTO規則相一致，共通報并確立了7000多項立法，許多涉及全面的立法改革內容。

（二） 貿易自由化的程度大為提升

WTO 在GATT基礎上繼續推進貿易自由化進程，繼續降低關稅，2013年WTO成員平均實施關稅為9%，同1996年相比削減幅度為15%。其中發展中國家實施關稅的削減幅度更大，達到22%。對補貼、知識產權等非關稅貿易壁壘進行了有效約束，爭端解決機制和貿易政策審議機制則確保各成員的貿易政策與實踐符合自由貿易發展的要求。W T O還通過談判推進自由化進程，其達成的《貿易便利化協議》、《ITA擴圍協議》對全球范圍的貿易自由化進程給予了極大的推動。

（三）促進世界貿易快速增長

世界貿易組織營造出的公正、合理、透明和互利的多邊貿易體制為創造穩定的全球貿易發展環境發揮著重要的作用，促進全球貿易實現較快增長，使全球貿易增速快于世界經濟發展增速。1995年至2000年，世界貨物貿易出口量年增長率為7%，同期世界GDP年均增長3%。2000年至2005年，貿易年均增幅5%，GDP增幅3%。2005年至2010年，盡管有全球經濟危機的影響，世界貨物貿易出口增速仍領先于全球GDP，增幅分別為3%和2%。貿易的擴大會拉動世界經濟的增長，WTO在推動世界經濟增長方面發揮著積極作用。

（四）關注發展中國家的發展

截止2015年WTO共有162個成員國，占全球貿易的比重達到98%，其中四分之三的成員是發展中國家。發展中成員數量的增多使其在全球經濟中占據越來越重要的地位，貿易成為發展中國家發展經濟的一個主要途徑。WTO本身對發展問題也十分關注，多哈回合被稱為發展回合充分體現了這一點。WTO專門設立貿易與發展委員會，在WTO協定中為發展中國家設定特殊條款，為發展中國家提供技術支持，對最不發達國家給予特別關注。2011年7月由中國政府和WTO聯合成立了“最不發達國家和入世計劃”，2015年中國資助50萬美元來繼續此項目，此計劃的目的是加強和協助最不發達國家參與WTO的能力。

二、WTO面臨的困境和挑戰

WTO作為全球貿易機構和多邊貿易體系的基石，為世界實現可預期的、透明、高效的貿易發展環境發揮了重要的作用，以WTO多哈發展回合為主的貿易自由化進程仍是世界多數國家的選擇。但隨著多哈發展回合的停滯不前以及區域貿易協定的興起，以及金融危機后全球貿易保護主義的蔓延，WTO的未來發展面臨前所未有的挑戰。

（一）多哈回合陷入僵局

2001年開始的多哈回合是多邊貿易體制的第9個回合也是WTO成立后的首個回合，超過150個成員方參加，至今已歷時近15年。多哈回合談判進程一波三折，期間經過多次停滯和重啟， 預期的結束日期一再推遲。2013年12月，多哈回合談判12年僵局終獲歷史性突破，達成“巴厘一攬子”協議，其中貿易便利化協議的達成被看作是多哈回合談判以來的最大收獲。2015年12月內羅畢部長會議在農業談判和最不發達國家發展談判上取得歷史性成果，《信息技術協定》擴圍談判成功。但就多哈回合未來走向問題，內羅畢部長會議并沒能給出滿意的答案。

（二）區域貿易協定的挑戰

區域貿易協定的快速發展已經呈現出取代多邊體制的勢頭，WTO面臨被邊緣化的風險。截止2016年2月1日，WTO共收到625個區域貿易協定的通知，其中有419個已經生效。另外，超大型區域貿易協定取得突破性發展，2015年TPP談判達成協議，標志著美國主導的世界新貿易規則體系的初步建立。區域貿易協定泛濫對多邊貿易體制構成危害，對世界貿易的整體發展帶來負面影響：一是區域貿易協定和WTO規則間存在的差異有可能帶來貿易扭曲和限制，區域貿易協定破壞了WTO倡導的非歧視原則和最惠國待遇原則，影響 WTO 對全球貿易監督與解決貿易爭端功能的發揮，加劇多哈回合談判的中止和分裂趨勢；二是帶來“意大利面條碗”效應，造成全球貿易政策的碎片化；三是破壞多邊貿易體制下的利益平衡安排，發展中國家尤其是最不發達國家的貿易與發展利益將難以得到有效保障。

（三）貿易保護主義盛行

金融危機后世界經濟增速減慢，發達國家和發展中國家為保護本國產業和就業，極力規避或公然無視WTO規則，采取綠色壁壘、技術壁壘、反傾銷、反補貼和知識產權保護等非關稅壁壘措施，貿易保護主義抬頭。根據WTO最新貿易監測報告顯示，從2008年至2015年10月，WTO成員采取的貿易限制措施總數已增至2557個，其中僅有642個貿易限制措施被取消，目前仍有75%的貿易限制措施仍在生效。盡管WTO總干事多次呼吁各國通力抵制貿易保護主義，WTO也定期發布監測報告。但WTO無法有效地阻止貿易保護主義在全球范圍內的大肆蔓延， WTO也因此遭到了極大的信任危機。

（四）主要發達國家持不支持態度

多邊貿易談判陷入僵局，美國和歐盟等發達國家失去談判的興趣，美國貿易代表在內羅畢部長會議前夕公開表示放棄多哈回合談判。美國選擇這一時間節點來唱衰多邊貿易談判有幾重含義：首先，美國此舉符合其一貫的立場。美國在多哈回合受阻后立場轉換，將對外貿易戰略的重心轉為區域或諸邊貿易談判，在WTO內多次表示多哈發展進程阻礙了WTO的發展進程，使其滯后于全球經濟的變化；其次，發言選擇在TPP協定基本達成后發布，美國在新貿易政策領域上取得突破進展，借此高調宣傳其倡導的二十一世紀FTA新范本，以此強化美國希望避開WTO來重新建立國際貿易新規則體系的目的；最后，美國選擇在內羅畢部長會議前表示放棄談判也具有重要的戰略考量。多哈發展回合談判受阻后，世界對WTO的悲觀情緒一度喧囂塵上。巴厘島部長級會議取得的積極進展對于重塑對WTO的信心至關重要。但巴厘一攬子協議的落實并不盡如人意，貿易便利化協議仍沒有獲得足夠的國家批準而遲遲不能生效，對WTO的悲觀情緒再度蔓延。內羅畢會議能否延續巴厘島會議的勢頭，凝聚共識，取得積極成果，對于WTO的未來發展至關重要。如果失去美國等大國的支持，多邊貿易體制發揮作用的空間將大打折扣。

（五）WTO不能反映世界貿易發展新趨勢

全球價值鏈的興起和發展改變了全球商品和服務生產的組織形式，并對全球貿易產生了深遠影響，以產品內分工為基礎的中間品貿易成為全球貿易的重要組成部分。全球價值鏈的發展對全球貿易規則也提出了新的訴求，要求以邊界措施和市場準入為核心的傳統貿易政策，向邊境內措施和規制融合的新貿易規則轉變。WTO的多哈發展回合仍糾纏于農業、非農產品和服務貿易市場準入的問題不能自拔，無力回應全球貿易發展新趨勢的要求。在這些新議題上，WTO沒有明確定義或沒有確切的條款，也沒有進行相關領域的談判。隨著美國等主要發達國家推出TPP、TTIP等超區域貿易協定，WTO沒有涉及的新議題所占比重逐漸增多。邊境內措施包括投資、競爭、環境和電子商務等21世紀議題不斷引入。

三、歷次G20峰會同WTO相關議題

G20 成員國貿易額占全球的80%，其領導人峰會對全球貿易的許多問題具有很強的推動力和影響力；WTO 是G20的受益者，不斷通過G20峰會領導人的政治承諾來維系多哈回合談判，并獲得監督全球貿易保護主義措施等授權。利用G20平臺作用，通過領導人協調，在區域/雙邊領域取得突破，從而為WTO的多邊貿易體系打開突破口。

（一） 反對貿易保護主義

從發揮貿易促進增長和就業的角度，歷次G20峰會成果文件中都有反對貿易保護主義的內容，這已成為G2O中較為傳統的議題。對于限制貿易保護主義，G20在歷次峰會中不斷延長反對貿易保護主義承諾的有效期。但G20國家在減少貿易保護措施方面的實際執行情況并不理想。根據WTO最新一期的審議報告：盡管G20成員承諾將減少保護主義措施的數量，但在2015年5月中旬至10月中旬之間，G20國家共采取86項新的貿易限制措施，而同期采取的貿易便利化措施僅為62項。2008年以來G20成員國記錄在冊的共有1441項貿易限制措施，截至2015年10月中旬，僅取消了354項，目前仍有1087項貿易限制措施正在實施，與上一次報告期相比增加了5%以上。

（二） 推動多邊貿易體系的發展

G20峰會雖一貫支持WTO在多邊貿易體系發展中的核心地位，支持多哈發展回合，但其支持政策的重心隨著形勢的發展呈現出一定的變化，對于WTO的發展起到關鍵的推動和指引作用。2011年的戛納峰會成為G20立場轉變的一個關鍵點，在金融危機爆發后的前幾次峰會上，各方還主要就危機的根源以及金融和財政等救助措施展開討論。2011年戛納峰會貿易成為G20峰會的另一個焦點，主要有以下幾方面的含義：一是危機后世界經濟復蘇勢頭曲折緩慢，各方逐漸將重點轉為促進經濟增長，而危機前作為全球經濟增長發動機的貿易逐漸進入G20的舞臺中央；二是2011年是多哈發展回合的關鍵之年。G20成員中巴西和美國出現“不和諧”的舉動，這種動態也預示了WTO多哈回合挑戰的嚴峻性。巴西迫于國內產業的壓力，提出不再承諾不采取新的保護主義措施；美國否定多哈回合以往成果，有另起爐灶、放棄多哈的傾向。在峰會最后一刻，各方從政治高度出發，充分體現了G20的靈活性，反對貿易保護主義的承諾得以延續；各方同意在承認發展授權和已有成果的基礎上，尋找新的方式推進多哈回合。

其后歷年G20峰會對于WTO的未來發展方向做出不同的指引：2012年在墨西哥沃斯卡沃斯峰會上，G20倡議WTO在最有可能取得進展的領域探尋成果，如貿易便利化和其他最不發達國家關切的問題等；在2013年俄羅斯圣彼得堡峰會上，G20正視區域貿易協定對多邊貿易體系的挑戰問題，并就提高區域貿易協定透明度問題開展工作。美國和印度就貿易自由化和食品安全計劃達成諒解備忘錄，從而為WTO進一步落實巴厘決定和重啟后巴厘工作計劃奠定基礎。在2014年布里斯班峰會上，G20峰會著眼于推動巴厘部長級會議的進行，落實貿易便利化協議；在安塔利亞峰會上，G20致力于內羅畢會議的推動并對后內羅畢工作提供明確指導。

四、中國G20峰會上要繼續加強對WTO的支持

作為新的全球治理平臺，G20必須加強同現有國際組織的協調和合作，G20成員國是當前區域自由貿易談判的積極倡導者與參與者，能夠也應該在WTO多邊貿易談判中發揮關鍵作用，對WTO的未來發展甚至可以提供戰略性的指引和推動。2016年中國杭州G20峰會上，除了貿易議題要進一步體現以往兩個議題的延續性，還更應該在WTO未來發展方向上提供戰略性的指引作用，并盡最大努力地幫助WTO重新恢復在促進貿易自由化和制定21世紀貿易新規則方面的中心位置。

（一） 凝聚共識，增強政治意愿

首先，在全球貿易增長放緩、WTO多邊談判停滯的情況下，公正、透明、非歧視的多邊貿易體制符合G20成員的共同利益。相比其他全球治理機制，WTO的成員參與度更高、話語權分配更公平，多哈回合更是以發展為主題。所以，發展中成員不能坐視WTO的危機，而應以更大的主動性、更開放的態度、更靈活的策略來推動WTO的發展。作為發展中國家的最重要代表，中國承擔著代表廣大發展中國家權益的國際責任，中國應在2016年G20杭州峰會上重申以WTO為主導的多邊貿易體制的重要性，通過領導人會議凝聚共識、增強繼續推進的政治意愿。其次，G20成員國具有廣泛的代表性，是全球經濟治理中重要的參與方和引領者，有必要、也有能力在促進全球貿易投資方面承擔更多的責任。成員國政治意愿的增強對于WTO談判進展的順利推進已經有成功的范例。WTO環境產品自2001年被納入談判進程后一直停滯不前，其后因為全球對環境產品問題的關注持續升溫，G20主要成員國的政治意愿不斷增強，最終就給環境產品談判帶來轉機。

（二） 采取切實措施加強抵制貿易保護主義

在世界經濟和世界貿易低速增長的時期，G20國家擴展貿易保護主義方面的舉動傳遞的并不是一個積極的信號，因此，努力消除現有貿易限制措施仍然是一個重要的優先事項。本次中國G20杭州峰會隨著貿易部長會議機制化的發展，取消貿易限制措施應該成為貿易部長會議的主要內容之一，G20成員在此方面需要展示更重要的決心和行動力；貿易部長會議應加強同WTO在此領域的聯系，賦予WTO跟蹤和報告貿易壁壘方面的監管職能，為各成員切實履行貿易自由化承諾提供機制保障。因此，2016年中國峰會，G20對WTO貿易自由化進程的推動主要體現在貿易便利化協議的盡快生效方面。根據規定，只要三分之二WTO成員批準，該協議將自動生效。截止2016年3月16日，共有71個WTO成員國批準貿易便利化協議。目前，G20成員中仍有8個國家沒有批準貿易便利化協議。G20中國峰會應在此領域取得突破，敦促G20成員中的印度、俄羅斯等國加速國內批準進程，在全球做出表率和示范作用，加速推進WTO貿易便利化協議在各成員國的生效。

（三） 采取切實措施促進全球貿易較快增長

危機前全球貿易以高于世界經濟的發展速度增長，并成為世界經濟增長的重要推動力，1990年至2008年全球貿易平均增速超過7%。危機后，全球貿易增速大幅下降，2009-2015年全球貿易平均增速不足3%，2015年全球貿易增速連續4年低于3%。G20各方要凝聚政治意愿，采取切實有效的措施，解決全球貿易發展面臨的周期性和結構性因素，促進全球貿易重換生機。G20要加強同WTO的合作，在加強全球貿易監管、降低貿易成本、提高貿易便利化水平、促進服務貿易發展、加強貿易融資和促進電子商務等新興業態的發展等方面取得積極突破。隨著WTO巴厘和內羅畢部長會議的積極進展，商業組織和企業對WTO的熱情有所增加。2016年5月底，G20框架下的B20同WTO開展會談，積極探討如何推動WTO的工作，使其更能反映企業的發展需求，要求WTO加強在電子商務等領域的工作，體現出WTO和G20良好的互動模式。

（四） 為WTO的未來發展提供戰略指引

主要應體現在以下幾個方面：一是切實推進多哈回合談判。本次中國峰會G20貿易部長會議應承諾加快實現多哈議程以發展為中心的目標，盡早就未來多哈回合以何種形式進行談判達成一致，以服務貿易和農業談判作為突破口達成一個初步協議，打破多哈談判的僵局。二是處理好WTO與區域貿易協定或其他協議的關系問題，使之成為WTO多邊協議的良好補充，并在合適的時機將其納入多邊體系，這是WTO多哈發展回合談判的一個主要內容，也是WTO目前需要刻不容緩、切實加強的一項重要工作；尤其是G20應引領WTO在此方面的改革，一定要確保新的區域貿易協定與多邊體系相兼容，使得區域貿易協定最終回到WTO框架下，并通過多邊貿易談判的實質性推進，降低最惠國關稅稅率、減少非關稅措施來降低區域貿易協定的負面影響。三是創新談判方法，引領和加快WTO談判進程，必須采用靈活性的方法來推動談判的順利進行，允許成員方根據自身能力來采取合適的步驟承擔責任，并輔以發達國家的技術援助；另外，選取諸邊談判作為突破口，匯聚部分成員進行進度更快、程度更深的談判，盡快取得談判成果，同時還要適度增加電子商務、全球價值鏈等新議題的談判，使其更加聚焦于全球貿易變化新趨勢的突出問題。