中國政策研究的困境
——對智庫建設運動之反思

文/酈菁

中國政策研究的困境
——對智庫建設運動之反思

文/酈菁

從2014年10月以來，一場前所未有的智庫建設“大躍進”高調展開。2015年初，中央正式出臺了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》。緊隨其后，各類政府內外、特別是大學內部的研究力量和準研究機構，紛紛以智庫的名目重組，以便在財政支持的政策研究體系中分一杯羹。與此同時，各路媒體和民間機構雖也加入了智庫建設運動，但在影響和資源上無法與前者相提并論，而少數聲音略大的亦有千絲萬縷的官方背景。然而，在這大約一年半左右的時間里，在巨量的財政投入之后，想象中百花齊放、異說競起的局面并沒有出現。無怪乎鄭永年對于中國政策研究的尖刻批評一經刊出，就激起了學界內外激烈的爭論。那么，智庫建設運動到底出了什么問題？還是中國當代政策研究體系的痼疾？

政策研究的政治根源

從智庫問題開始討論，必然先要考察這一舶來品的制度基礎和美國經驗。實際上，智庫作為一種政策研究的組織方式，正是在美國特殊的權力結構和制度安排中生長出來的，并且抓住了二戰前后對新型戰略研究的需求、20世紀60年代社會政策擴張和70年代保守主義重新興起等政治機會，得以成為美國政治制度中不可或缺的一個部門。而從比較的視野來看，智庫既不是公共政策研究場域中必不可少的參與者，也并不必然要采用美國的組織方式，且本身的歷史也沒有想象中那么長。智庫沒有發揮核心作用，或無法恰逢其時地供給政策知識，并不代表政策研究體系總體的失敗。而政策研究的效能如何，最終還要取決于研究制度與權力結構的相契，以及是否有足夠多的機會窗口（windows of opportunity）和進入點（access point）。

先以美國為例。智庫是美國政治制度的一大發明。概而言之，智庫的誕生首先得益于美國獨特的政治權力結構。美國民眾天然就對“國家”這一權力中心不甚信任，而早熟的民主制更是造就了所謂的“黨派分贓制度”，使得美國很晚才形成職業官僚體系，且其專業化程度和法國、日本等國家不能相提并論，因而常有“弱國家”一說。至今，美國的聯邦層面還有很多非職業官僚，特別是總統的班底。因此，國家內部的研究力量是不足的。在政黨層面，由于黨內初選制度的存在造成候選人中心制，以及本身組織的相對松散，民主黨和共和黨也無法建立專門的政策研究機構。這些特征使得獨立于國家和政黨之外的政策研究組織——智庫——有了很大的生長空間。

此外，由于權力制衡的政治思想和制度安排，美國的立法過程也比世界上任何一個政治體都要來得冗長復雜。一個草案要最終變成法案，必須先提交兩院分別審議、修改和投票，還要相互審閱，進行漫長的政治協商和妥協。20世紀70年代之后，立法環節不減反增，比如國會預算辦公室（CBO）就是新設機構之一。這一復雜冗長、權力高度分散制衡的立法過程有一個重要的政治后果，即造成了多個“進入點”（access point）和“否決點”（veto point）。這給社會團體和社會運動、工會組織、各類游說公司，特別是智庫提供了相當大的政治空間。包括智庫在內的各類組織完全可以依靠較少的預算和政治資源作為“杠桿”，通過一兩個節點或少數幾個政治精英來進入政策過程或阻礙特定法案。這與法國、日本和中國等政策制定過程相對比較封閉、政策理念主要在政治精英網絡內部形成和流通的局面相當不同。

最后，由于美國從19世紀末謝爾曼法案開始實施反壟斷政策，企業之間的政治協商和集體行動本來就比歐洲要少得多。例如在德國這樣的法團主義國家，特定行業都有統一的行業協會（peak association）來代表其政治經濟利益，在各類政策委員會中也有集中的代表。而美國的企業從來沒有統一的聲音，而是各自獨立從事游說活動。這也促使各類企業轉而支持各類智庫來推動和宣傳他們自己的政策主張，而不是通過行業協會來進行政策研究或游說。

相比之下，大多數成熟政治體的權力結構、立法程序與政治協商的方式與美國不盡相同，毋寧說，美國國家容易被社會力量滲透的局面，也許是一個特例。像法國和日本這樣官僚系統制度化程度高和政治精英網絡相對封閉的國家，智庫起的作用其實并不大，研究質量和政治影響也很難一概而論。由于歷史上官僚的高素質和專業化，官僚系統內部承擔了大量的政策研究工作，很少會像美國那樣外包研究任務或依靠外腦。比如在日本，至少在20世紀90年代行政改革之前，官僚系統只招募精英大學的頂尖畢業生，且各部門都有研究調查的傳統，定期要業務學習或去國外培訓，尤以通產省等核心經濟部門為盛。20世紀60年代日本經濟增長開始進入高速期，背后并不是依靠智庫和強大的外部專家，而是官僚本身的研究力量。當時，經濟官僚甚至創建了一個新學派，即所謂的“官廳經濟學”。而同時期日本的經濟學界基本對政策沒有影響，研究也以馬克思主義理論為主。又如，在德國，政黨專屬的研究機構是相當制度化的，政黨為其提供資金，研究質量也很高，美國式智庫發展的空間相對也小。當然，20世紀90年代以來，日本和歐洲主要國家也出現了智庫建設的小熱潮，但政治影響和運作模式與美國智庫差異甚大。這一變化，顯然也和美國政治影響的提升以及新自由主義范式的擴張有關。

這充分說明，政策研究的制度安排，包括研究力量是建構在政府內部還是外部，研究者具有怎樣的訓練和才能，提供怎樣的研究和政策話語，很大程度是由政治過程本身決定的。拋開政治情境來看智庫及其他研究機構的質量和政治影響，無異于緣木求魚。當然，這只是硬幣的一面。從另一面來看，政策研究一旦相對制度化，其內部的病癥、偏頗和怪象，亦會反過來形塑公共政策的理念和技術，最終影響現實利益的分配。再以美國為例。20世紀70年代之后，美國智庫在資金來源和研究方式等方面發生了結構轉型。由于私人資本的大規模介入和保守主義力量的支持，智庫日益淪為資本意識形態的傳聲筒，概念販售和媒體文宣代替了實證研究，且從參與政策形成的前期研究轉為后期的利益分配和國會辯論并協商的階段。這些結構轉型當然是美國政治變遷的鏡像，但反過來又深刻影響了具體政策的范式和分配結果，與80年代后保守主義占據主導，社會政策全面衰落和貧富差距進一步彰顯關系莫大。還有一個以色列的例子。在20世紀50年代，以色列的外交政策研究主要依靠阿拉伯裔的情報人員，對于實際政治中的關節和情況相對了解。但此后因強調國家建構和中東局勢的改變，政府轉而依靠大學內部從事“東方學”研究的智庫，其中最重要的就是特拉維夫大學的夏洛學院。東方學學者慣于從文本分析中揣測推究“真實”的動機，但對于現實政治并不了解。這一政策研究方式和技術的轉變，使得以色列對于周邊國家政治領袖的意圖出現了不少誤判，進一步激化了矛盾。

中國當下的政策研究

由此來看，簡單地說中國的知識分子“不夠獨立客觀，和政府靠得太近”，而中國的智庫“面臨知識短缺”，“沒有建設性的研究產品”，只是一個表面的批評，莫能深究其本。和上述各國的例子相類，中國的政策研究也是深刻嵌入于權力結構與政治制度之中的，而智庫只是其中一部分新興的研究力量。鄭永年的這種批評，既脫離了中國當下的政治情境，也沒有抓住根本的問題。

首先，盡管有學者聲稱醫療、五年計劃等政策領域實行了“共識性決策”，但概而言之，中國的政策過程還是相對封閉的，主要的決策權在政治精英和高級官僚手中，特別是議程設定的權力。公眾輿論固然對政策影響巨大，有時甚至超過所謂的西方民主政體，但并沒有系統化地表達多元社會利益的渠道。特別是資本的力量近年來日益高調，但企業家也沒有制度化的管道來影響政策，很多時候還是通過官僚系統內部的代理人來介入政策過程，而行業協會的作用始終是管控大于代表。此外，這些掌握政策權力的黨內精英和官僚群體內部也是相對同質的?；蛎骰虬档呐上刀窢幉⒉荒芨淖円粋€基本事實，即國家的政治權力、意識形態權力和軍事權力始終是相對統一的，而經濟權力處于以上權力的統攝之下。這種結構有一個直接的表現，就是國家權力相對集中，與法國和日本類似，而不像美國不同精英掌握不同的權力基礎，且有相當一部分精英沒有進入國家。因之，對于從事政策研究的專家來說，不管他們是代表廣泛的社會利益還是特殊利益，能夠影響政策的所謂“進入點”并不多，能夠利用的權力縫隙和“機會之窗”也很少。

另一方面，中國國家內部已具有功能完備、規模龐大的研究力量，雖然研究質量參差不齊。在執政黨的建制中，各級的政策研究室亦是重要的組成部分。這些機構雖然大部分的工作是整合既有材料和撰寫報告，但也有相對獨立的調查能力。此外，政黨的培訓機構——各級黨校，也部分負有政策研究功能，特別是對于政策話語建構和意識形態管理方面，具有相當影響。再有，非制度化的各種政策領導小組也可以就特定政策議題抽調重組分散于黨內和政府各部門的研究力量，為政策設計服務。而在政府內部，技術官僚本身的職業素質和研究能力也是相對較強的，也許并不輸于日本20世紀60年代的情形。所以，和日本與法國類似，很多政策研究的功能是由中下級官僚本身來承擔的。比如，發改委內部各主要計劃部門的研究能力是相當了得的，技術官僚完全可以操作復雜的預測模型，對于信息的掌握和敏感程度也遠在學院經濟學家之上。在此之外，具體職能部門從20世紀八九十年代以來基本都建立了自己專屬的研究機構，比如財政部的財研所、衛生部下的衛生經濟研究所（衛生發展研究中心），等等，雖然內部也有很多閑職。而在超部門的層面，還有國務院發展研究中心等研究力量，最近10年都以引進專業博士研究人員為主。

因此，中國當下政策研究的組織方式與美國智庫大規模影響政策的模式本是截然不同的，與中國國家權力的組織方式和官僚體系本身的性質密切相關。回顧來看，目前的政策研究體系是在江澤民、朱镕基時期逐漸成形，在胡錦濤、溫家寶時期進一步鞏固擴張而成的。依照與國家權力場域的關系，大約可以分為三個圈層，而每一圈層所擁有的信息與資源、政治上的影響度以及專家的性質都是不盡相同的。最核心的圈層大略是上述的黨政直屬研究機構，部門領導可以直接列席政策會議；第二圈層是各級社科院、黨校等培訓系統，一般有自己獨立的內參系統；最外層的則是各地的精英大學，沒有制度化的進言渠道。從目前來看，2014年底開始的智庫建設運動對這一基本格局沖擊不大。對于既有的政府內研究機構如國研中心等，還有社科院這樣本來就承擔智庫功能的機構，重組研究力量的措施并不多，雖然財政投入的確增加了。變化最大的也許要數大學系統：20世紀80年代大學與政策領域的關系相對較遠，90年代學術與政治進一步分開，直到最近10年，精英大學又重新進入了政治領域的外圍。而智庫建設的風潮無疑用財政投入為杠桿，持續改變了大學的機構設置、研究導向和人員配備。

以此觀之，僅僅觀察一些外圍的智庫和學者就判斷中國當下政策知識短缺，確是有失公正的。要全面評估政策的研究能力，也許要把三個圈層的研究機構都納入其中；更加重要的是，對于官僚系統本身的研究能力也不可低估。話雖如此，筆者也沒有否認目前智庫的理念貧乏，這本來就和中國政策場域進入點不多有關，而且要知道，美國式智庫也不會成為政策知識生產的主導形式。一般來說，國家外部的專家缺乏制度性的代表，往往依靠和官僚以及黨內精英的私人網絡來進入政策場域，所發揮的影響也差異很大。此外，這一輪智庫建設的主要目的也許有三個：第一是對中國相對過剩的政策研究力量進行重組，做大做強，但目前看來成效甚微；第二是羈糜和管控科研系統的人員，用財政投入來引導社科和其他領域研究，使之處于主流意識形態框架內，宛若“丸之走盤”；第三是通過智庫來進一步論證和宣傳既定的政策話語，起到文宣的效果，實現政府與社會的順暢溝通。目前看來，后兩個目的是部分達到了。因此，智庫和專家們若是忙于闡釋解讀政策而不是創造政策知識，也是中國語境下智庫的“題中之義”了。畢竟什么樣的政治結構和政治文化，就會產生什么樣的專家，而智庫在不同政治體系中的功能也有不盡同。

如此說來，“知識短缺”并沒有抓住中國政策研究體系的內在病癥，而“缺乏獨立性”也許是一個更有效的批評。竊以為，影響政策研究效率和效能的最主要問題可能恰是以下兩點。

首先，目前三個圈層的研究機構，包括官僚系統內部的研究力量，并沒有統籌整合，很多時候不免低效率重復。一個“一帶一路”的研究項目，從中央到地方的各種研究機構蜂擁而上，在研究側重上鮮有合理分工，倒是常有過度的競爭。而法國等固然也主要依靠國家內部的研究力量或官辦的智庫，但分工明確，不同機構之間競爭并不常見。此外，為了保持差序格局，中國不同圈層的研究機構能夠得到的信息和政治資源也是極不平衡的。結果是，它們之間少有人員的溝通，分享關鍵信息和資源的契機也缺乏。這些都影響了政策研究的統籌和效率。

其次，即便有一個如此龐大的研究系統，大部分的政策還是缺乏公共討論的。各級研究機構和各種性質的專家與官僚系統溝通的多，對社會大眾代表的少。并且由于政治市場的封閉，少數專家可能會進入個別政治精英的恩庇網絡，發揮較大影響，而不是平衡公開地提供政策知識。在這種格局下，公眾參與的缺乏愈發成為弊病。這恰是由于，專家往往被專業所限，并之后將要詳述的社會科學本身的病癥，很多時候僅有“有限理性”，而缺乏全面考察政策問題的“情境理性”（contextual rationality）。只有讓不同專業背景和代表不同社會群體的專家之間公開質辯，在公共平臺而不是封閉政治網絡內進行政策技術和價值的討論，才能避免重大的決策失誤或利益分配的明顯不公。比如，此前艾滋病防治問題，政府一度諱莫如深，相關決策部門通過自己的網絡延請專家測算艾滋病可能的爆發率及對策。然而事實最終證明，專家的測算模型參數錯誤，醫療資源發生了錯誤配置。如果對此有相當的公共討論，也能邀請不同立場和見解的專家質詢各自的技術方案，與大眾之間民主溝通，也許這樣的決策失誤就能大大減少。當然公共政策討論不可避免會帶來別的問題，如輿論的過度影響，各種形式的“政治正確”，等等。

作者單位：（復旦大學政治學系；摘自《文化縱橫》2016年第2期；原題為《政策研究困境與價值缺失的中國社會科學》）