我國政府向智庫購買決策咨詢服務的價值、困境與路徑選擇

文/文少保

我國政府向智庫購買決策咨詢服務的價值、困境與路徑選擇

文/文少保

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》（以下簡稱《意見》），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。此次《意見》明確提出政府向智庫購買決策咨詢服務。可見，政府向智庫購買決策咨詢服務已成為中央高層的共識，在政策上已經得到明確和肯定，智庫在我國的發展迎來了難得的歷史契機。在此背景下，如何系統思考政府向智庫購買決策咨詢服務的公共價值和實踐路徑將具有重要意義。

政府向智庫購買決策咨詢服務的公共價值

政府向智庫購買決策咨詢服務是政府與各類智庫簽訂契約，根據對智庫所提供決策咨詢服務的評估，以公共財政來支付其費用。政府購買決策咨詢服務的本質特征在于：政府在決策咨詢服務提供中實現了“生產者”與“提供者”的分離，政府與智庫之間的關系在本質上是一種以“契約”為基礎的商品交換關系。政府向智庫購買的決策咨詢服務內容包括咨詢報告、政策方案、規劃設計、調研數據等。政府出資購買決策咨詢服務，通過競爭機制，讓更多的有資質的民間智庫以合同的方式參與進來為政府出謀劃策。這樣做的直接結果是，能夠引發體制內智庫和體制外智庫在決策咨詢服務供給方面實現有效競爭，政府根據決策咨詢服務質量向智庫支付費用。政府可以將多個智庫的不同政策觀點和方案匯聚到一起，為“斷”而“謀”，促進政府部門行政決策的科學化和民主化。政府向智庫購買決策咨詢服務，其本質是真正獲得高質量的智庫研究成果。要想獲得高質量的智庫研究成果，單靠政府智庫提供決策咨詢服務是不夠的，需要各類智庫通過市場競爭獨立開展研究。高質量的智庫研究成果（如政策研究報告、政策建議等）一旦被政府在公共政策制定過程中采納并實施，國家、社會和智庫都能從中受益，還能惠及普

通民眾。因此，智庫的決策咨詢服務供給有效對接政府的決策咨詢服務需求，促進政府科學決策，實現國家治理現代化，體現了政府向智庫購買決策咨詢服務的公共價值。

黨的十八大報告提出，“堅持科學決策、民主決策、依法決策、健全決策機制和程度，發揮思想庫作用，建立決策問責和糾錯制度”。“思想庫”的重要性進一步得到彰顯。緊接著，黨的十八屆三中全會提出要“推廣政府購買服務”的政策，如“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，“加大政府購買公共服務力度”，等等。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《意見》明確提出，凡屬智庫提供的咨詢報告、政策方案、規劃設計、調研數據等，均可納入政府采購范圍和政府購買服務指導性目錄，并采用公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式購買，給社會智庫發展更大空間。這一方面說明，智庫為黨和政府實現科學民主依法決策提供重要支持；另一方面說明，我國黨和政府為智庫發展形成了一個科學合理的“頂層設計”，為建設思想市場，促進智庫的公平競爭指明了政策方向，給予了更大的政策空間。因此，政府智庫、半官方智庫和民間智庫既面臨公平發展的機遇，也會面臨著來自社會各界方方面面的挑戰。

我國政府向智庫購買決策咨詢服務面臨的現實困境

由于目前我國尚處在社會轉型期，政府職能轉變不到位，市場機制發揮不充分，公民社會發育有待成熟，政府購買決策咨詢服務依然面臨著大量體制、機制與技術等方面的現實困境。

（一）政府體制內非競爭性的決策咨詢影響了政府對智庫決策咨詢的需求。長期以來，在我國政府決策過程中，我國各級政府習慣于扮演既“謀”又“斷”的角色，體制內非競爭性咨詢模式形成路徑依賴。首先，當前我國各級政府都不同程度地設有政策研究部門，如政策研究室、政策研究中心等。各級政府一般的政策事務，像制定一項新政策之前的調研、新政策的可行性分析報告、政策頒布后的文本解釋等事情基本上由政策研究部門負責。外部智庫很少能夠參與政府部門在制定政策前的論證。其次，在一些重大決策過程中，政府部門內部的討論方案如果無法達成一致，大多數情況是，政府部門會將高校、黨校和社科院系統的相關專家匯集在一起征求意見，共同討論決策方案。這種辦法雖然強調了專家的參與，但是主要依靠學院派的專家意見，意見采納形成比較單一。而且很多專家并沒有在參與討論的問題上事先去進行深入調查，往往是根據以往的決策咨詢經驗和自己的學術水平發表意見。在很大程度上，專家意見很容易代表自己的利益訴求，對于社會上不同的利益相關者代表的觀點和看法卻難以真實反映出來，以至于政府部門難以考慮到全社會各個方面的因素而做出合適的決策。這種政府體制內非競爭性咨詢模式就形成了一種路徑依賴，導致了一個最明顯的后果，那就是向體制外智庫購買決策咨詢服務很難引起政府領導們的重視，久而久之，政府缺乏向體制外智庫購買決策咨詢服務的意識。

（二）政府購買決策咨詢服務的制度規范缺失。當前，雖然《意見》中明確提出，凡屬智庫提供的咨詢報告、政策方案、規劃設計、調研數據等，均可納入政府采購范圍和政府購買服務指導性目錄，并采用公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式購買，給社會智庫發展更大空間。可是，在實際運作中出現了一些困境。首先是政府購買決策咨詢服務的政策規定缺失。2003年正式實施的《政府采購法》中，決策咨詢服務并沒有被列入采購范圍。購買決策咨詢服務的范圍難以進行界定，各級政府也沒有將決策咨詢服務納入政府采購目錄。政府購買智庫決策咨詢服務還缺乏明確的制度保障，存在大量程序性缺失與技術性障礙等問題。這不利于建立常態化、制度化的決策咨詢服務政府購買制度，需要國家以法律的形式對政府購買公共決策咨詢服務進行專門規定，以便于實際操作。

（三）智庫管理體制機制缺陷導致智庫獨立性研究不夠。當前，我國智庫主要分為體制內智庫和體制外智庫。體制內智庫主要是指各級政府內部設立的政策研究機構，以及各類高校內部設立的政策研究機構、黨校和社科院系統，其設立的目的主要是滿足各級政府決策咨詢的需求。體制外智庫主要指的是民間智庫。體制內智庫的研究經費主要來源于政府的財政撥款。由于我國官方和半官方智庫管理體制屬地化、部門化，在政策研究方面，各個智庫之間缺乏競爭，更談不上合作。在個人激勵制度方面，政策研究經費來源穩定，缺乏激勵機制。從組織經費來看，不是依靠競爭項目拿到研究經費，從個人收入上看，組織內部也沒有形成項目研究競爭機制，研究者之間缺乏研究競爭壓力，其組織和個人的生存幾乎完全依賴于政府撥款，對政府具有高度的依賴性。加上資金來源單一化，這些智庫就很容易方方面面都依附于政府。因此在政策研究過程中，其研究結論很容易受其所依賴的部門利益和部門領導想法所左右，直接影響了政策研究的獨立性。

（四）我國社會還沒有形成完善的“政策分析市場”， 開展“儲備性政策研究”缺少制度保障。在西方發達國家，特別是智庫發展成熟的美國，政府和其他部門的數據和信息都是公開的，各類智庫通過市場競爭獲得研究項目，經費資助渠道比較廣泛，主要來自政府部門、企業、各類基金會和其他私人組織等，這些都有利于智庫通過市場競爭產出高質量的政策研究成果。要形成“儲備性政策研究”，需要將我國政治、經濟、科技等領域改革中的各類問題通過研究項目的形式實現公開競爭，吸引各類智庫參與競爭開展研究，得出不同的政策研究建議，以利于政府決策者進行優選。然而，在我國，“政策分析市場”發展和成熟還存在一些現實困境。首先，體制外智庫在政府數據和信息獲得上面臨困境。其次，在研究項目和研究經費的獲得方面，當前還是體制內智庫占優勢。因此在政府決策時，來自智庫的聲音比較單一，大都是體制內智庫在提供決策咨詢，其后果就是不能形成真正有效的“政策分析市場”，政策研究項目難以通過“政策分析市場”形成公開競爭，因此無法開展“儲備性政策研究”。

（五）政府購買智庫決策咨詢服務的監督與評估機制還不完善。在政府購買決策咨詢服務前、政府與智庫簽訂決策咨詢服務合同時、政府使用智庫決策咨詢服務后這三個階段，缺乏科學合理的質量監督和評價機制。要對智庫提供的決策咨詢服務的質量和實施效果進行評價，就會涉及到決策咨詢服務評價的技術性問題。但就政府部門而言，要對各類智庫提供的決策咨詢服務作出科學合理的評價，這就需要政府部門擁有比智庫更高水平的政策研究人才，能夠對智庫研究成果作出合理的質量評價。即使政府部門擁有這些高水平的政策研究人才，在政府使用決策咨詢服務過程中，由于環境復雜，政策實施效果如何，也不是政府部門能夠掌控的。

我國政府向智庫購買決策咨詢服務的路徑選擇

政府雖然是決策咨詢服務的購買者，但是要想獲得高質量的決策咨詢服務，應該強化政府決策責任，發展壯大體制外智庫力量，完善政府購買決策咨詢服務的管理體制與運行機制，同時努力營造政府購買決策咨詢服務的良好外部環境。

（一）各級政府建立決策問責機制，使得政府購買智庫決策咨詢服務需求常態化。當前，我國面臨許多復雜的國際問題和國內社會矛盾，僅僅依靠政府內部設置的政策研究機構已無法解決形勢嚴峻的社會問題，單靠政府內部的集權決策難以確保決策效果。這需要各級政府內部建立決策問責機制，實現決策問責的常態化，才能倒逼各級政府部門對智庫決策咨詢服務的需求實現常態化。政府在政策制定和實施過程中，要想獲得良好的政策效果，就需要向開展政策研究的專業智庫尋求決策咨詢幫助。因此，對于各級政府部門來說，應該實現智庫參與政府決策過程制度化，制定重大決策專家咨詢論證辦法，對于智庫提供的有深度、有質量的專業政策建議，政府決策層經過論證確定是否購買、如何購買，并將智庫的咨詢論證確定為政府重大決策出臺的前置程序和必經環節，確保智庫真正參與決策過程，進一步提高政府決策科學化和專業化水平。

（二）制定政府購買智庫決策咨詢服務相關法律法規，從制度層面進行引導和規范。自20世紀50年代以來，日本先后制定了《企業合理化法》《綜合研究開發機構法》等一系列法律和法規，為智庫的發展提供法律支持。因此，要想促進我國政府順利購買智庫決策咨詢服務，必須進行頂層設計，借鑒智庫發展成熟國家的經驗，制定法律法規、發展行業組織，確保智庫順利發展。在制定法律法規之前，可以先出臺關于政府向智庫購買決策咨詢服務的指導性意見，對于購買主體、購買客體、購買內容、購買方式、購買機制等進行具體的細化，應該明確什么樣的決策咨詢服務應納入政府購買范圍，購買資金來源如何確立，購買流程如何規范，如何有效監督和評價，等等，積極引導體制外的智庫參與決策咨詢服務的提供，為各類智庫的決策咨詢服務生產和供給營造公平競爭的市場環境。

（三）各類智庫需要自身進行合理定位，促進各類智庫真正開展獨立性研究。要想開展獨立性的研究獲得高影響力的研究成果，首先各類智庫應該進行合理的定位，利用自身所在機構的資源、信息等優勢，形成自己的政策研究特色。黨政部門智庫能夠直接、準確地獲得黨政部門在政治、經濟、科技和文化方面改革的決策需求，因此可以針對這些重大改革領域進行相關政策研究；由于軍事研究的保密性，一般智庫難以介入，所以軍隊自身智庫具有天然的資源和信息優勢開展軍事方面的決策研究。中國社科院、中央黨校、國家行政學院應該為中央各部門的具體政策出臺和重大決策提供決策咨詢服務；地方社科院系統、地方黨校和行政學院應該為地方政府的經濟發展、社會問題解決和文化發展開展有針對性的政策研究，發揮出謀劃策的功能。高校智庫要依托多學科的優勢，結合高校所在地域的特色，形成特色研究。民間智庫應該結合自身組織內的研究人員優勢，開展問題導向的政策研究，形成高水平、高質量的研究報告和政策建議，以獲得來自不同部門的研究經費資助。其次，需要各類智庫遵循科學研究的規律，開展實地調查研究，獲得真實的研究數據和信息，使用科學的研究方法，在得出研究建議和撰寫研究報告時，保證其觀點不被依附機構領導的意見所左右，使得自身的研究成果真正具有獨立性，能夠真正符合社會利益。

（四）建立并完善智庫發展所賴以生存的“政策分析市場”，大力培育體制外智庫。在以美國為代表的智庫發達的西方國家，“政策分析市場”的建立和完善是與智庫發展同步的。要建設一個完善的公平競爭的“政策分析市場”，至少需要達到三個條件。第一，就政府部門而言，改變經費資助方式，將需要研究的問題以項目研究、項目招投標和申報等競爭性方式，以書面的形式，通過各類媒體向社會各類智庫實現公開公正招標，使各類智庫都能平等地參與決策咨詢服務的提供。第二，除了國家保密數據外，政府部門數據和信息應該實現公開，以方便各類智庫有效使用數據和信息開展政策研究，得出具有說服力和影響力的研究結論。第三，研究經費來源渠道多元化，不僅有政府部門，還有企業、基金會、非營利組織和私人等方面的經費來源。有了多渠道的、充足的研究資金來源，智庫保持獨立性的可能性就會提高。

（五）建立決策咨詢服務供給的第三方監管和評價制度，完善政府購買智庫決策咨詢服務監管和評價體系。隨著智庫的發展和成熟，加上“政策分析市場”的不斷完善，本身就是公共產品的決策咨詢服務，需要建立全國性、區域性和行業性的智庫行業自律性組織。智庫行業自律性組織的會員單位來自全國各類智庫，包括體制內和體制外的智庫。智庫行業自律性組織要想發揮行業自律的作用，發揮對決策咨詢服務供給的第三方監管和評價作用，需要政府放權，讓智庫協會承接政府的部分權力，對智庫決策咨詢服務供給進行監管和評價。同時，還需要調動新聞媒體和公眾的力量，對決策咨詢服務質量進行監管和評價。在決策咨詢服務供給的監管方面，需要建立智庫專家決策咨詢績效考核和責任追究制度，對智庫專家的決策咨詢實行目標管理和績效考核，讓提供決策咨詢服務的智庫專家真正具有責任感，使智庫專家提供的決策咨詢服務真正促進政府部門決策的科學化和民主化。

（作者系西華師范大學教育學院副教授、復旦大學國際關系與公共事務學院公共管理博士后流動站博士后；摘自《云南社會科學》2016年第1期）