國內其他地區候鳥人口服務管理模式分析

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健康產業

國內其他地區候鳥人口服務管理模式分析

各地對候鳥人群的服務管理模式大同小異，即以頂層設計為導向，統籌規劃，協調發展，加強交通、市政、水利、醫療、食宿等基礎設施建設與布局，構建現代化基礎設施網絡，不斷健全公共服務體系，提高公共服務水平，增強對候鳥人群的支撐能力和保障水平。

隨著經濟的迅速發展，民眾收入不斷增長，游客的消費需求越來越趨于個性化、多樣化，而且隨著物質生活水平的不斷提高，亞健康人群比例在不斷上升，相較于傳統的觀光型旅游產品，度假、休閑、養生、康樂類旅游產品更能迎合當下的市場需求。度假、休閑、養生、康樂旅游更強調在當地居住一段時間，強調外來游客在當地的交流與融入，這種外來游客通常被稱為“候鳥”。“候鳥”不僅是“財神爺”，為當地發展帶來巨大的機遇，也沖擊了當地的經濟、社會、文化秩序，帶來了不小的管理挑戰，如擠占當地資源、與本地人產生文化摩擦等。因此，在大眾旅游時代，如何服務好“候鳥人群”值得每個旅居地政府認真思考，慎重應對。

國內候鳥人群的服務管理模式經驗談

國內發展相對成熟的候鳥人群旅居地主要有以黑龍江省哈爾濱市、黑河市、牡丹江市為代表的東北地區，以廣西壯族自治區河池市巴馬瑤族自治縣、貴州省貴陽市、云南省昆明市、四川省攀枝花市為代表的西南地區，以福建省廈門市為代表的東南地區。各地對候鳥人群的服務管理模式大同小異，即以頂層設計為導向，統籌規劃，協調發展，加強交通、市政、水利、醫療、食宿等基礎設施建設與布局，構建現代化基礎設施網絡，不斷健全公共服務體系，提高公共服務水平，增強對候鳥人群的支撐能力和保障水平。

（一）完善頂層設計

一是把握已有優勢，明確發展定位。科學和鮮明的發展定位，可以正確指導地方政府、企業和居民活動，最大限度的聚集資源，最優化的配置資源，最有效的制定戰略，最大化的占領目標市場，從而最有力的提升旅居地競爭力。反之，如果旅居地定位不清，則會迷失方向，喪失特色，制約自身的進一步發展。昆明憑借其四季如春的獨特氣候優勢，結合大山、森林、氧吧等富集的旅游資源，以及便捷的交通網絡、強大的地區輻射能力，推動自身由游客集散地向游客目的地轉型，積極搶占避暑避寒市場。巴馬縣依托其獨特的長壽養生資源，著力建設國際一流的長壽養生健康旅游目的地、長壽養生健康文化交流與合作平臺、長壽養生旅游示范區，在生態可持續發展的基礎上，積極探索旅游開發扶貧模式，力爭成為廣西旅游經濟發展新的增長極。

二是摒棄管制思維，樹立服務理念。摒棄計劃經濟體制下沿襲下來的“官本位、政府本位、權力本位”政府管理理念，嚴格按照政府讓權于社會、市場，充分考慮公眾的具體情況和需求，以實現社會公共利益最大化的“民本位、社會本位、權利本位”服務型政府來服務社會。為了方便長期居住在海南省的沈陽市參保人員異地就醫，沈陽市醫保局與海南省社會保險事業局簽訂了《沈陽市與海南省醫療保險異地就醫聯網結算經辦合作協議》，沈陽市參保人員在海南可以實現異地直接持卡就醫結算。哈爾濱市編寫《海南異地養老服務指南》，向長期在三亞市異地養老的老年人免費發放，為其提供信息引導服務，方便旅居海南的哈爾濱老人異地養老。

三是強調規劃管控，鼓勵土地流轉。隨著“候鳥”的大量涌入，旅居地建筑數量激增，土地資源日趨緊張。出于經濟利益的刺激，加上前期規劃缺位，“竹竿樓”“握手樓”等違章建筑隨處可見，既帶來了許多安全隱患，又破壞了旅居地原有特色風貌。對此，旅居地政府在保護基本農田的基礎上，規劃確定城鄉建設用地總規模和年度土地利用計劃，實行嚴格的土地用途管制制度，強化對土地利用的引導、管控、規劃。同時積極探索農村集體土地及農村宅基地運轉參與旅游經營的政策。攀枝花市政府以彝族村寨阿署達村為試點，探索流轉新模式，對村民宅基地及安置房進行統一規劃，村民既可以直接開旅店、餐館，也可以將其交管理公司托管以獲得收入。房屋托管后，村民還可以到管理公司工作，賺取另一份收入。巴馬縣政府對縣土地采取劃片管理方式，嚴格土地用途管制，整合多部門資源，成立片區項目建設指揮部，規劃、監督土地利用，推動垃圾中轉站、污水處理廠、公路、步道等基礎設施建設，土地價值得以最大化。

四是深挖人才優勢，助力區域發展。人才戰略決定地區發展的高度，強大的人才儲備是地區發展最堅實的后盾。一方面，候鳥人口管理和服務要求旅居地引進和培養專業護理、養生保健、旅游外語、酒店管理、旅行社經營等方面的緊缺人才。另一方面，候鳥人群中有一大批教育、科技、醫療等領域的專家、學者，將候鳥人才納入地方人才發展戰略規劃，對地方經濟發展、社會進步、文化繁榮、環境改善，意義重大。出于建設長壽養生國際旅游區的需求，比如，巴馬縣政府多渠道、多形式重點引進熟知酒店管理、健康養生、營銷策劃等專項知識的人才，實施人才培養國際化工程，積極建設人才高地，構建人才發展平臺。還比如，三亞市通過老教授協會等“候鳥”自治組織將“候鳥人才”組織起來，鼓勵他們為當地經濟、社會、教育、文化、環境事業的發展建言獻策。

五是加強統籌協作，鼓勵聯盟經營。厘清各區域特色旅游功能定位，明確各區域資源稟賦與開發價值，全方位加強統籌協作，組成類型豐富、特色突出的區域旅游聯盟，能夠最大限度地避免同質化競爭帶來的資源浪費，優勢互補，發揮旅游區集群效用。在巴馬長壽養生旅游規劃綱要中，河池市政府整合巴馬縣的長壽養生特色、東蘭縣的銅鼓與紅色旅游特色、鳳山縣的熔巖地質奇觀特色，以巴馬縣為龍頭構建起包括東蘭縣、鳳山縣在內的“東巴鳳”長壽養生旅游金三角，三縣各具特色，相得益彰，統籌推進，加速了當地旅游產業的發展。

六是推動酒店聯營，倡導區域合作。候鳥人口流動的盲目性、季節性導致不同區域之間、同一區域淡旺季之間候鳥人口規模反差巨大。如何優化資源利用、減少資源的閑置與浪費、提升“候鳥”的旅居體驗，成為旅居地所面對的現實問題。從哈爾濱、黑河、昆明、廈門等地的實踐來看，建構區域合作聯盟，優化不同區域之間的資源調配，能夠很好地解決這些問題。從微觀層面上講，各養老機構、休閑度假公寓、酒店可以通過協議的方式把自己獨立經營的服務網點連接起來，采取聯營模式，“候鳥”可以申請更換其他養老機構、休閑度假公寓、酒店，只需補足費用差額，無需重復申請。從宏觀層面上講，各省市縣政府可以同其他省市縣政府簽訂協議，建立“候鳥”服務聯盟，在候鳥人群資源互換、醫療保險異地結算、跨區域公共服務提供等方面互相提供便利。

七是拓展目標市場，優化營銷體系。在新的形勢和機遇下，旅居地政府著力研究目標客源市場的變化規律，積極發展國內外重點客源市場，尤其關注國際新興市場和潛在目標市場，整合旅游區旅游營銷資源，強化整體宣傳營銷，開發迎合市場需求的產品，提供高標準、個性化服務，不斷培育新的客源增長點，優化客源結構，延長游客在旅游區的停留時間。黑河市憑借其毗鄰俄羅斯布拉戈維申斯克市的獨特區位優勢，嘗試開展跨國異地旅游養老，開展與俄布拉戈維申斯克市的老年人養老交流，引導俄羅斯老年人深入內地旅游觀光養老。哈爾濱市著力改善傳統營銷手段和模式，建立和完善“政府主導、部門聯合、政企聯動”的營銷機制，在做大做強冰雪品牌的基礎上，傾力打造濕地品牌、啤酒品牌、音樂品牌、五花山品牌，推出特色文化游、鄉村游品牌，同時推動萬達文化城、馬來西亞環球海洋世界等旅游大項目建設，成功打造了“迷人的哈爾濱之夏”文化旅游新品牌，避暑人數、收入連續多年創歷史新高，避暑旅游也成為繼冬季冰雪旅游之后的又一張城市名片，被亞太環保組織譽為“夏日圣地”。

（二）完善基礎設施

一是完善交通網絡，強化接待能力。有些地區固然有豐富的自然和人文資源，但受限于交通條件，“進不來，出不去，走不動”，難以將資源優勢轉化為經濟優勢，嚴重制約了旅游經濟的發展，降低了“候鳥”的旅居體驗。巴馬旅游區曾嚴重受限于其落后的交通條件，巴馬縣僅有一條322國道（二級）過境，鳳山縣境內只有29公里的二級公路，其余山區公路等級低，旅游線路通達性差。對此，當地政府實施了“路網提升建設工程”，著眼于實現重要景區有支線機場、通高等級公路的目標，以鐵路、高速公路、機場為主骨架，干線公路、景區專用道路為補充，暢通旅游區與外界、各縣與景區、景區與景區之間的聯系通道，為巴馬縣跨越式發展提供了基礎條件。

二是改善基礎設施，提升人居質量。“候鳥”大量涌入旅居地，大量擠占了當地基礎設施資源，當地供水、供電、食宿、環衛設施處于緊張狀態，環境承載力逼近紅線，如此必然降低候鳥人群旅居體驗，激化了“候鳥”與當地人的矛盾、破壞當地的生態環境。對此，貴陽、昆明、哈爾濱、巴馬等地政府多措并舉，應對基礎設施供應緊張問題：其一，加大財政投入，因地制宜，按戶籍人口總數1:1.5或1:2比例配置公共交通、醫療、住房等重要基礎設施；其二，出臺財稅等優惠政策，鼓勵民間資本投資酒店、度假式公寓、養老機構等基礎設施；其三，開發高級酒店、度假公寓、經濟型養老院、農家樂等多種形式的居住模式，滿足不同經濟條件“候鳥”的需求；其四，鼓勵休假型商品住宅向度假酒店和產權式養老公寓轉型，倡導開發經營性房地產，減少商品住房類投資建設，以減少淡季商品房空置率；其五，改擴城鎮集中供水設施，完善城鎮集中供水管網，提高供水能力保障；其六，建設改造與完善城鄉電網，根據地區資源優勢，開發多種再生能源，構建多元、有效、安全的現代能源保障體系；其七，完善污水收集管網系統，配套數量足額、規模合理的污水處理設施；其八，推進垃圾處理廠的建設與布局，全面提高垃圾集中處理率和處理水平。

三是布局智慧旅游，搭建信息平臺。智慧旅游可以讓游客方便快捷地獲取旅游信息，以便更好地形成旅游計劃、安排旅游決策，為游客帶來更好地旅游安全保障和旅游品質保障；可以與公安、質監等部門形成信息共享和協作聯動，變被動處理、事后管理為過程管理、實時管理，維護市場秩序；可以獲取游客信息，形成游客數據積累和分析體系，全面了解游客需求變化、意見建議以及旅游企業的相關信息，實現科學決策和科學管理。鑒于此，哈爾濱、廈門、巴馬等“候鳥”旅居地開展形式多樣的智慧旅游景區建設工作，形成一批“智慧城市”“智慧景區”“智慧飯店”，“智慧旅游”還被寫進了不少地方政府的旅游文件中，極大地方便了“候鳥”在旅居地的生活。

（三）優化公共服務

一是整合行政資源，完善執法體系。候鳥人群服務與管理涉及到旅居地公安、衛生、旅游等多政府部門，各部門之間職權交叉、政出多門，行政成本大大增加，行政效率降低，候鳥人群感知較差。因此，以服務管理候鳥人群為導向和目標，將聯系緊密的業務加以整合，成立一個部門統一加以管理，能最大限度地避免多頭管理，提高行政效率。為了應對公共安全、衛生防疫等突發事件，巴馬縣整合公安、衛生等各部門資源，成立基本公共衛生突發事件應急指揮中心，提高了應對緊急事件的效率，更好地保障了候鳥人群的權益。另外，巴馬縣政府還將整合衛生、計生、民政等各部門資源，成立景區流動人口服務管理中心，對居住半個月以上的流動人口的個人基本情況、具體健康狀況等信息進行登記，這些信息由景區流動人口服務管理中心匯總到流動人口管理站，以便實時監測流動人口狀況，便于為他們提供更有針對性的、個性化的服務和管理。

二是改革醫保模式，實現異地覆蓋。從年齡結構來看，老年人在候鳥人群中的比例最高。隨著異地養老日益成為一種時尚，老年人異地就醫結算報銷困難也愈發凸顯，在當地就醫所發生的費用常常因無法報銷而需要現金墊付或自費承擔，“候鳥”老人可能被迫回到原參保地就醫，從而無法方便的享受旅居地舒適的生活。對此，很多“候鳥”輸出地城市選擇與輸入城市合作，打破各省市之間醫療保障體制之間的障礙，更好地為“候鳥”服務。哈爾濱市和三亞市合作，多家藥品超市均可刷黑龍江省、哈爾濱市醫保卡。三亞市相關藥店也購入北方老人八九千種常用藥，“候鳥”老人實實在在收獲了便利。

三是加快法規建設，完善監督機制。不斷健全旅游業發展的法制環境，健全旅游質量監管體系，強化旅游執法隊伍建設，進一步建立健全政府引導、行業自律、企業依法自主經營的旅游管理體制和運行機制，對更好地服務候鳥人群、拓展旅游市場，意義重大。巴馬縣政府不僅從制度上健全各項旅游法律法規，而且從實踐角度建立巡回法庭，為“候鳥”權益保駕護航，比如，對年老體弱、行動不便的“候鳥”堅持上門立案，就地調節審理，切實減輕“候鳥”在旅居地的司法負擔。

各地候鳥人群服務管理模式對海南的啟示

（一）政府主導，市場主體，推動多層次協同發展

進一步建設政府主導、市場主體、社會協同、公眾參與的旅游管理模式和運行機制，積極探索景區經營新模式，提高景區的經濟效益。首先，尊重市場的主體地位，建立與經濟規律相適應的約束和激勵機制，讓個人和企業獲得更多的活力和更大的發展空間。其次，厘清自身優勢資源，明確自身發展定位，最大限度提升旅居地競爭力。再次，不斷健全旅居地旅游業發展的法制環境，加強執法隊伍建設，加大執法力度，完善監督機制，切實規范旅游市場秩序。最后，開展旅游誠信教育活動，增強行業自律管理能力建設，開展社會監督，鼓勵公民參與，營造誠信氛圍，促進旅游市場規范有序發展。

（二）突出特色，培育精品，提升旅游文化內涵

實施“品質旅游”戰略，加強統籌協調，著力打造消費層次豐富、產品體系完整、服務水平一流、市場秩序規范，能滿足多樣化現代需求的旅游精品和旅游品牌。首先，遵循目標客源市場的變化規律，全面發展國內旅游，積極發展入境旅游，細分旅游客源市場，開發迎合市場需求的、個性化的旅游產品。其次，以市場需求為核心，強化景區、餐飲、購物、交通等基礎設施建設，合理布局，優化結構，著力打造集景點、文化產品、餐飲住宿、休閑娛樂等要素于一體的旅游街區，努力增強旅游產品的吸引力。最后，完善包括游客集散中心、游客信息服務中心、公共衛生突發事件應急指揮中心、基本衛生醫療服務中心、公共信息服務平臺等在內的公共服務體系，確保旅游活動安全、健康、有序進行。

（三）保護優先，合理利用，實現景區可持續發展

正確處理好保護與開發的關系，強化生態意識、發展生態經濟、搞好污染綜合防治，建設環境友好、生活富裕、人與自然和諧發展的低碳旅游區。首先，強化旅居地規劃設計，加快推進污水處理設施、垃圾處理設施以及收集系統建設，改善資源利用方式，合理開發、利用城鎮土地資源、水資源及能源等，積極發展太陽能、沼氣等新興能源，大力推進生態旅游區建設。其次，科學評估旅居地環境容量，在滿足生態環境保護要求的基礎上合理控制區域內的旅游接待總量，避免超載造成對生態環境和景觀環境的影響。

（四）擴大開放，互利共贏，提升景區競爭力

加強旅游區之間的全方位合作，建立旅游營銷聯盟，統籌協調，優勢互補，促進共同發展。首先，強化區域內各旅游區之間的全方位合作，突出本地特色、集群效應，形成類型豐富、特色鮮明的旅游產品體系，推動區域一體化發展。其次，對外開放，強化與其他區域的合作交流，資源互惠，優勢共享，合理打造旅游品牌，促進各區域旅游業共同進步。最后，加強對國內外旅游的宣傳推廣，推出形象更加鮮明、特色更加突出的旅游整體形象，提高旅游宣傳推廣水平，開展多種形式的旅游推廣活動。

（五）整合資源，改革體制，提高政府服務水平

以公眾服務為核心，轉變認識，深化改革，強調建設、管理的統一規劃和統籌協調，逐步建立專業管理相對集中、綜合管理重心下移的行政管理體制，避免多頭管理，提高政府管理和服務水平。首先，打破醫保體制障礙，建立健全綜合協調機制，實現醫療保險跨區域結算，為“候鳥”在外地就醫看病提供便利。其次，明確各部門職責分工，對管理相對集中的領域增設部門管轄，避免權責不清、多頭管理，提高行政效率。最后，制定人才戰略規劃，積極引進培養專業化人才，深挖候鳥人才資源優勢，切實推進旅居地經濟社會文化環保全方位發展。

（本文系海南省衛生計生委聯合北京大學社會學系和中國社科院人口與勞動經濟研究所的調研成果，節選）

本文責編/鐘瑜郵箱/zy200928@qq.com