論國家安全法：模式、體系與原則

文/周葉中 龐遠福

論國家安全法：模式、體系與原則

文/周葉中 龐遠福

當前我國面臨的國家安全形勢復雜而嚴峻，國際與國內安全問題、傳統與非傳統安全問題交織，黨和國家對此予以高度關注和警惕。從政府到社會已基本形成如下共識：即國家安全領域的治理應實現法治化。《國家安全法》（以下簡稱《國安法》）的制定出臺則是一種必然選擇。本文即通過對國家安全法律體系的國際立法比較，梳理我國國家安全法律體系并分析其缺陷，總結《國安法》的體系性意義，并闡述其基本原則，以期深化對《國安法》的理解，推動《國安法》的實施，并為國家安全立法的進一步完善提供借鑒。

外國國家安全法律體系及其立法模式

“二戰”以后，多國紛紛建立國家安全法律體系。“冷戰”結束后，多國國家安全立法之規范與治理重心逐漸由傳統安全問題向非傳統安全問題轉移，實現了國家安全法律體系的變遷與立法模式的轉型。縱觀世界多國國家安全領域的立法，其法律體系可大致歸納如下：

（一）憲法中直接或間接涉及國家安全的條款可作為國家安全立法之依據

包括三類：一是國家安全客體利益條款，如國家主權、國家領土、國家政權、國家制度等方面的條款，涉及國家安全客體利益，為國家安全立法之客觀法益，各國憲法對此均有所規定，此為國家安全立法之目標指引和間接依據；二是國家緊急狀態條款，其與國家安全直接關聯，多規定緊急狀態之內涵以及相應國家機關在緊急狀態下的特別權力等，此為國家安全立法之職權依據條款；三是公民、組織維護國家安全之義務條款，憲法賦予一國公民、組織與危害國家安全之行為做斗爭的積極作為義務，此為國家安全立法之義務根據條款；四是相關國家安全常設機關之組織構架條款，多規定國家安全機關的組成及其職權，多國憲法中關于軍事與國防的條款即屬此類，有些國家的憲法還明文規定諸如國家安全委員會等類似機關的構成及其職權。

（二）國家安全基本法

所謂“國家安全基本法”即是一國在國家安全領域的綜合性立法，奠定一國國家安全法律體系的基礎，是國家安全立法的“根本法”。國家安全基本法立法出現于“二戰”之后，興起于蘇聯解體前后。從多國國家安全基本法的文本來看，其主要內容包括：界定相關核心概念，規定國家安全工作的基本原則；規定國家安全工作的任務領域和保障措施；相應國家安全機關的組織構架、職權及其行使程式；國家安全工作的體制機制；公民、組織在國家安全工作中的權利和義務；國家安全工作人員的法律地位和社會保障；相應的法律責任等。

（三）國家安全具體領域的專門立法

從分布上看，當前世界多國的國家安全專門立法主要集中在諜報、軍事國防、反恐三大領域。從發展趨勢來看，諜報領域和反恐領域的立法已基本成熟，經濟安全、生態安全、信息網絡安全、核安全等新興領域將成為各國國家安全專門性立法的熱點，其中世界主要核國家的核安全立法已初具規模。各專門領域的立法依其主要內容大致可歸為“行為法”。除此“行為法”外，還有“組織法”。此類法規主要規定：相應國家安全機關的組成、機關之職權及其行使程式、國家安全工作人員的法律地位和社會保障、對國家安全機關的監督等。

（四）其他法律中涉及國家安全的規定

此類規定散布于各部門法和專門性法律中，最為經典的便是刑事法領域。各國刑法與刑事訴訟法大抵均規定有危害國家安全罪之條款和針對危害國家安全之犯罪行為的偵查、拘捕、追訴等條款，此類規定構成國家安全法律體系中的刑事特別法。在行政法領域，各國行政法亦大多涉及特別管制、針對人身或財產之行政罰、相關國家安全機關之行政權力與程序等。

綜上所述，可得出關于國家安全立法理念、立法形式、立法模式等三方面的結論。（1） 從立法理念看，盡管各國文化傳統、社會制度、意識形態、法制體系等均有不同，但各國均高度重視本國的國家安全問題，均注意運用法治思維和法治方式保障國家安全。（2）從立法形式看：一是綜合性立法，即制定一部國家安全基本法，以統攝國家安全的各領域并規定相關體制機制；二是專門性立法，即根據特定領域的特點制定專門的單行法，規范該領域國家安全工作之諸事項；三是分散式立法，各部門法或其他領域立法中若有涉及國家安全問題者，即在該法中以專門條款對其作直接規定。（3）從立法模式看，根據國家安全立法發展之歷史，“分散式”“專門式”和“綜合式” 三種立法形式次遞出現，而三種形式的任意組合，形成早期“原始型”國家安全立法模式（即只有“分散式”立法而無“專門式”和“綜合式”）和“混合型”國家安全立法模式（即三種立法形式任意組合）。根據立法形式組合的不同，“混合型”又可分為“混合型Ⅰ”模式（即“分散式”+“專門式”）和“混合型Ⅱ”模式（即“分散式”+“專門式”+“綜合式”）。國家安全立法模式呈現“原始型”→“混合型Ⅰ”→“混合型Ⅱ”的線性發展趨勢。雖然目前大多數國家的國家安全立法仍采取“混合型Ⅰ”模式，但向“混合型Ⅱ”模式發展的趨勢已較為明顯，如美國、法國、俄羅斯、澳大利亞、韓國等均采取“混合型Ⅱ”模式，而綜合性的國家安全基本法將逐漸普及。概括其緣由，大致有三：一是綜合性的國家安全基本法有利于一國統籌安排國家安全各領域的任務，并有效協調不同國家安全機關之間的工作，提高國家安全領域的治理效能；二是諸如諜報、軍事與國防、反恐、核安全等領域已基本發展成熟，具備單獨立法之條件；三是諸如經濟與金融安全、資源與能源安全、科技安全、信息網絡安全、生態安全等非傳統領域或新興領域的立法則尚處于進一步深化論證的過程中，雖然某一具體領域的立法條件具備，將其上升為專門性單行法的可能性較大，但不論各具體領域如何發展成熟，分散式立法仍將無法避免。

我國的國家安全法律體系

國家安全立法模式往往決定國家安全立法體系，國家安全立法模式的變遷必然引起國家安全立法體系的變動。從某種程度來說，國家安全具體領域專門性立法的出現，即是國家安全立法模式由“原始型”向“混合型Ⅰ”發展的結果，而綜合性國家安全基本法的出臺， 則是“混合型Ⅰ”向“混合型Ⅱ”發展的產物。我國《國安法》的制定出臺，政治因素僅是其一端，而上述國家安全立法模式發展規律才是其必然原因。其意義不僅在于將總體國家安全觀法律化，更在于其奠定了我國國家安全法律體系的基礎，并為國家安全立法的進一步完善提供框架性、制度性指引。隨著《國安法》的制定出臺，我國國家安全法律體系已經發生重大變化，由此前的“有關國家安全的憲法條文+國家安全具體領域的專門性立法 +散布于各部門法或單行法中有關國家安全的規定”三層次結構，發展成為“有關國家安全的憲法條文+國家安全基本法+國家安全具體領域的專門性立法+散布于各部門法或單行法中有關國家安全的規定”的四層次體系性結構。至此，國家安全法律體系已基本完備，唯新興具體領域專門性立法的發展與國家安全法律體系中具體問題的解決，尚待進一步立法加以完善。

（一）國家安全立法的憲法依據。雖然我國憲法并未明文規定國家安全的制度機制，但憲法中有諸多直接或間接涉及國家安全的條款，它們共同構成國家安全立法的憲法依據，不論“分散式”“專門式”或“綜合式”的國家安全法律規范，均是對此類憲法條文的具體化和可操作化。

（二）綜合性的《國家安全法》。2015年7月1日制定出臺的《國安法》可謂我國首部綜合性的國家安全基本法，該法的制定出臺具有劃時代的政治意義和法治意義，在國內外均產生了重大影響，是國家治理法治化和國家安全建設法治化的重要標志。該法奠定了國家安全立法的基礎，完善了國家安全法律體系；補齊了法治中國建設的短板，推動了國家安全法治建設的進程；為進一步完善國家安全立法提供了綱領性結構和制度框架。

（三）國家安全具體領域的專門性立法。我國在諜報、軍事與國防、緊急狀態、反恐等方面的專門性立法已較為完善，核安全方面的立法已然啟動，經濟與金融安全、生態環境安全、能源與資源安全、糧食安全、信息網絡安全等方面的專門性立法雖已有所討論，但距離醞釀出臺還為時尚遠。對我國已制定出臺的國家安全各領域的專門性立法作初步梳理，并將其與前述各國比較后，不難發現我國國家安全專門性立法存在的問題。第一，我國國家安全領域的專門性立法大多集中在諸如軍事與國防、諜報等傳統安全領域，較之美國、德國、法國、日本、韓國等發達國家而言，非傳統安全領域（尤其新興領域）的專門性立法略顯滯后。第二，與前述國家相比，我國國家安全立法側重“行為法”方面，而“組織法”方面的立法明顯不足。第三，在傳統的諜報領域，我國僅有《反間諜法》，而尚未有專門性的情報法，應盡快制定出臺專門性的情報法。第四，在國家安全機關及國家安全工作人員行使職權之監督、國家安全工作人員之法律地位與社會保障、國家安全工作造成公民基本權利損害之救濟等方面，不僅綜合性的《國安法》規定模糊，各專門性立法也未有詳細規定，故應在此三方面作進一步的細化規定。

（四）其他相關法律中有關國家安全的規定。此類法律規定分布極廣、類型多樣， 依傳統部門法劃分標準可分為國家安全刑事法、 國家安全行政法、國家安全經濟法等三大類。國家安全刑事法主要是刑法和刑事訴訟法中有關危害國家安全罪的規定；國家安全行政法則內容廣泛而龐雜，涉及民族團結、國家秘密保護、國家機關及其工作人員的職權、與國家安全相關的一般性行政強制措施、人員與物品的出入境管理、信息網絡安全、新聞出版、反邪教問題等諸多方面；國家安全經濟法多涉及國有經濟、經濟安全與金融安全等方面的問題，隨著經濟實力、經濟地位的提升與金融開放程度的提高，經濟安全與金融安全問題將日趨嚴峻，此方面的立法將成為國家安全立法一個新興而重要的領域，專門性的經濟安全與金融安全立法必將提上議程。

國家安全法的基本原則

國家安全法的基本原則是體現并貫穿于國家安全立法、執法和司法等活動全過程的，具有指引性、普遍性的準則。依據《國安法》的文本表述和我國國家安全工作實踐，我國國家安全立法包括如下七項原則。

（一）國家安全法治原則。《國安法》第七條規定：“維護國家安全應當遵守憲法法律，堅持社會主義法治則。” 國家安全機關所享有的權力，是因維護國家安全之需，經憲法和國家安全基本法設置的特殊性權力， 其存在與行使往往會對公民基本權利造成一定程度之克減，因而以法治方式對其加以規范尤為重要。

（二）保障人權原則。《國安法》第七條規定：“維護國家安全，……尊重和保障人權，依法保護公民的權利和自由。”雖然國家安全機關及其工作人員可依法對特定公民采取特別措施，但必須明確：此種措施是為了維護國家安全，保障全體公民的生命、財產之安全，保障公民的福祉；特別措施僅針對特定少數人之部分權利與自由的克減；此種克減僅針對部分權利，絕大部分基本權利不在克減范圍內，必須堅持人權保障的最低標準。

（三）國家安全原則。各國國家安全立法均在一定程度上強調國家安全（利益）的優先性，我國《國安法》也不例外。它以維護國家安全為首要宗旨，體現了“國家利益高于一切”的理念。如為保障國家安全工作的有效開展賦予國家安全機關以特別權力，可對公民基本權利直接進行克減，課予公民和社會組織、團體等維護國家安全的積極作為義務等。值得注意的是，國家安全原則并不是絕對的，在強調國家利益的同時，必須平衡保護公民的基本權利。當二者發生沖突時，不能片面強調國家利益優先而忽視基本權利保障，而應以比例原則對此加以審查。

（四）政黨主治原則。政黨主治即政黨在政治上以及憲法、法律中獲得既定領導地位，黨對國家權力構架可產生決定性、支配性影響，政黨成為建立和運用民主的主要力量。這是我國憲法和憲政實踐特有的原則。《國安法》第四條明文規定：“堅持中國共產黨對國家安全工作的領導，建立集中統一、高效權威的國家安全領導體制。”這是憲法上的政黨主治原則在國家安全立法中的直接體現，是基于國家安全工作的現實需要，更是國家安全之內在要求。

（五）協調發展與統籌全面原則。《國安法》第八條第一款規定：“維護國家安全，應當與經濟社會發展相協調。”這是由人民對國家安全內涵之理解的深化、人民國家安全觀之演變、國家安全治理能力的強化三方面的因素決定的。《 國家安全法》第八條第二款規定：“國家安全工作應當統籌內部安全和外部安全、國土安全和國民安全、傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全。”可見，國家安全工作必須全面統籌，兼顧內外。

（六）多元治理原則。國家安全領域的多元治理原則包括治理主體的多元、治理策略的多元和治理方式的多元三個方面。在治理主體方面，《國安法》第十一條規定：“中華人民共和國公民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各人民團體、企業事業組織和其他社會組織，都有維護國家安全的責任和義務。”在治理策略方面，《國安法》第六條的規定：“國家制定并不斷完善國家安全戰略，全面評估國際、國內安全形勢，明確國家安全戰略的指導方針、中長期目標、重點領域的國家安全政策、工作任務和措施。”在治理方式方面，單一的治理方式難以整體奏效，故必須采用預防為主、標本兼治、專門工作與群眾路線相結合的方式方法。

（七） 獎懲與教育相結合的原則。該原則包括針對積極維護國家安全之相關主體的嘉獎、對危害國家安全之相關主體的懲戒、對全體國民的國家安全教育三個方面。嘉獎方面，《國安法》第十二條規定：“國家對在維護國家安全工作中作出突出貢獻的個人和組織給予表彰和獎勵。”懲戒方面，《國安法》依據主體不同與行為性質之不同，將基于維護國家安全目的的懲戒劃分為三類： 一是針對國家安全機關工作人員之失誤或失職等行為的懲戒，二是針對個人或社會組織不履行法定的維護國家安全之義務的懲戒，三是針對危害國家安全之行為或活動的懲戒。教育方面，《國安法》第十四條將每年4月15日設定為全民國家安全教育日；第七十六條規定：“國家加強國家安全新聞宣傳和輿論引導，通過多種形式開展國家安全宣傳教育活動，將國家安全教育納入國民教育體系和公務員教育培訓體系，增強全民國家安全意識。”

（八）互信互利與平等協作原則。《國安法》第十條規定：“維護國家安全，應當堅持互信、互利、平等、協作，積極同外國政府和國際組織開展安全交流合作，履行國際安全義務，促進共同安全，維護世界和平。”此是基于國家安全問題的跨國性、國家安全工作的涉外性、中國大國國際責任三者的考量。

【周葉中系武漢大學法學院教授，龐遠福系武漢大學法學院博士生；摘自《四川師范大學學報》（社會科學版）2016年第3期】