國家治理視閾中的邊疆治理

文/周平

國家治理視閾中的邊疆治理

文/周平

在改革開放推動的現代化快速發展并取得舉世矚目成就的基礎上，中國的發展進入了全新的時代。國家的整體發展和全面發展成為根本目標，“中國崛起”是我們自己規劃國家發展的基本立足點，也成為世界上主要國家自身發展戰略和全球戰略考量的關切點。從總體上看，中國的發展已經處于一個全新的環境之中。在此條件下，根據新的形勢來看待邊疆治理，把邊疆治理提升到國家戰略的高度，凸顯“治邊”在“治國”中的作用，已成為必然的選擇。

邊疆及邊疆治理的戰略地位快速凸顯

縱觀中國的國家治理和國家發展，邊疆及其治理的意義屢被強調，但卻始終被置于邊緣性的位置，邊疆治理總是要服從和服務于核心區的治理。在國家治理和國家發展中，以邊疆服從和服務于核心區為主要內容的“核心—邊緣”模式已經延續了兩千多年。但是，在中國的發展已經進入新階段的今天，這樣的狀況根本性地改變了，邊疆及其治理在國家治理和發展中的地位得到了根本性的凸顯。

一方面，經過長期的開發和建設，國家核心區的開發和建設已經達到了相當高的程度，國家的總體實力發生了根本性的變化，國家有必要也有能力投入更多的資源用于邊疆的開發和建設。中國陸地邊疆的資源豐厚，對其進行全面的開發和建設，既對全面實現小康社會具有關鍵性的意義，又對國家綜合實力的增強和國家整體戰略的實施具有根本性的影響；海洋邊疆的開發和建設，則直接攸關國家崛起的步伐和崛起目標的最終實現，縱觀全世界的大國崛起之路，對海洋的開發和控制在國家崛起中都發揮著決定性的作用。從總體上看，陸地邊疆與海洋邊疆的開發和建設在國家總體實力提升中的效用正在前所未有地增強。

另一方面，中國改革開放推進下的快速發展是在全球化的條件下實現的。因此，中國在快速發展的過程中，國家活動和國家利益不可避免地在領土外全面展開。于是，國家利益外溢的現象越來越突出并成為新常態，海外利益越來越凸顯為國家的核心利益。在這樣的條件下，將國家在海外活動穩定覆蓋的區域和海外利益的聚積區納入到國家發展的整體中來考慮的必要性和緊密性就被前所未有地凸顯出來了。而與此同時，一些國家尤其是一些西方大國，根據全球化時代國家活動和國家利益的新變化，以及超主權的國際規則的地位日漸凸顯的現實，早已拋棄了傳統的國家疆域觀念，不僅將主權外的區域納入到自己的疆域范圍之中，并且用“高邊疆”、“利益邊疆”和“戰略邊疆”等新概念和新理論來論述、界定和維護自己的國家利益。面對這樣的形勢，日益融入世界的中國也不能墨守成規更不能自縛手腳，要與時俱進地用新的觀念和理論來界定自己的邊疆，并充分認識太空邊疆、利益邊疆和戰略邊疆等對國家發展的意義。

上述兩個方面的變化以及所形成的現實，還彰顯了一個事實：隨著中國的發展和越來越融入世界，國家活動、發展以及利益形成與展開的范圍都發生了根本性的改變。由于這樣的變化，中國的國家治理和國家發展已經處于一個前所未有的巨大空間場域之中。中國既需要據此來規劃自己的國家治理和國家發展，也要根據這樣的現實來界定自己的疆域和邊疆。從目前的情況來看，國家的疆域乃國家占據或控制的地理空間范圍，既有主權管轄的區域，即領土，也有超越于主權的區域。與此相適應，國家的邊疆也具有多樣性，既有主權性的邊疆，或領土性的邊疆，也有非主權的邊疆，如利益邊疆、太空邊疆和戰略邊疆。

如此觀之，中國邊疆的范圍廣大且形態多樣，并隨著國家疆域的變化而變化。更為重要的是，這樣的邊疆對于國家治理和國家發展來說，具有重大的戰略意義。首先，邊疆是國家發展的新增長點。陸地邊疆的開發和建設已成為有效提升國家綜合實力的重要途徑，海洋邊疆的鞏固和強大則是中國成為海洋強國的必由之路。其次，邊疆承載著國家核心利益的現實愈加突出。國家的島礁和海洋主權是國家的核心利益自不必說，國家海外利益尤其是能源供給地以及能源和商品運輸通道對國家發展愈來愈具有決定性意義，也越來越凸顯為國家的核心利益。最后，邊疆是國家一系列重大戰略的支撐點。許多關系國家發展和整體利益的戰略，如“一帶一路”戰略、地緣政治戰略、周邊戰略、外交戰略和國家安全戰略，都與邊疆具有千絲萬縷的聯系，邊疆治理和發展的程度，直接攸關這些戰略目標的實現。

邊疆的建設和發展面臨著諸多的問題

在國家發展的新階段，邊疆的開發、建設和治理的地位被歷史地凸顯出來了，其意義愈顯重大。然而，較之于國家的核心區，邊疆的建設和發展也面臨著更多的矛盾和問題。

邊疆乃國家疆域的邊緣地帶。縱觀人類的國家發展史，規模較大的國家為了實現有效的統治和治理，往往將其疆域劃分為核心區和邊緣區，并分別采取不同的方略和政策進行治理。作為國家核心區之外圍的邊緣區，由于治理的方式和手段與核心區迥異，因而成為了“邊疆”。因此，邊疆的最大特點就是它在國家疆域中的邊緣性。自秦漢之際構建邊疆制度以來，中國的邊疆的情形就是如此。

由于處于國家疆域的邊緣地帶，邊疆往往在許多方面迥異于核心區，不論是從領土性邊疆和非領土性邊疆的角度來看，抑或是從陸地邊疆、海洋邊疆、利益邊疆和戰略邊疆的角度來看，都是如此。

僅就領土內的陸地邊疆來看，其社會生活就在許多方面不同于核心區：一是“邊”。這里所謂的“邊”，不僅是指處于國家疆域的邊緣地帶并與邊界相鄰，而且也指其與他國相鄰，因而深受他國和復雜的地緣政治形勢的影響。二是“遠”。這里所謂的“遠”，是指邊疆社會遠離國家政治、經濟和文化的中心，處于國家的政治、經濟和文化能量及信息傳導的末梢。三是“雜”。在這個特定的社會環境中，除了本國居民外，還生活著相當數量的外國居民，存在著復雜的境外因素。而且，本國居民中又包含著復雜的民族成分，一些民族還跨界而居，族際關系復雜。四是“貧”。邊疆地區，大多自然條件較差，環境脆弱，資源有限，而且國家出于戰略安全的考慮在推進其發展方面持審慎態度，所以這里的發展程度大都低于內地，甚至存在著巨大的差距，經濟和文化貧困現象較為嚴重。五是“特”。邊疆社會的社會機制、社會發育程度、社會文化以及面臨的社會問題等，都有其特殊性，需要采取特殊的措施來加以治理。

由于邊疆的特殊性，邊疆的建設、發展和治理就必然地面臨著諸多的問題。這些邊疆問題不僅具體而繁雜，而且隨著時間的推移又體現出不同的特點。但概括起來看，所有的邊疆問題可概括為三個方面：一是安全問題。邊疆處于國家疆域的邊緣，往往長期承受著各種外部勢力的沖擊。尤其是在全球化時代，在國家和地區間聯系日漸緊密的背景下，國家間的競爭也日漸激烈并達到前所未有的程度。在這樣的形勢下，中國陸地邊疆、海洋邊疆和其他形態的邊疆，都承受著越來越大和越來越頻繁的安全壓力。在某些特定的區域，如南海，安全壓力已經演變成為嚴重的安全威脅。如此嚴峻的邊疆安全形勢，尤其是越來越突出的安全問題，直接關系到邊疆的鞏固。二是穩定問題。穩定問題是與人類社會相伴相生的。邊疆社會由于其社會結構的復雜性、社會發展的滯后性以及外部因素影響的多樣和頻繁，往往面臨著更加突出的穩定問題。不僅民族因素、宗教因素會引發穩定問題，社會發展中的分化和利益沖突也會導致不穩定。此外，有的穩定問題是由外部因素造成的，甚至直接是由外部輸入的。三是發展問題。由于環境條件的限制和復雜性以及邊疆存在的影響發展的因素多于和強于核心區，邊疆的開發和建設的力度和水平明顯落后于核心區，因而其發展水平與核心區相比明顯滯后，發展的問題十分突出。

加強邊疆治理是國家發展的緊迫要求

在中國今天的發展中，一方面是邊疆的戰略地位日漸凸顯，另一方面則是邊疆由于自身的特殊性而存在著諸多的問題，無法適應國家發展的需要。如此一種“應有”與“現有”的巨大反差，正在昭示著從國家戰略層面來看待邊疆治理，把邊疆治理納入國家治理體系和治理能力現代化進程的必要性和緊迫性。從國家戰略層面來看待邊疆治理，提升邊疆治理在國家治理中的地位，切實加強和改進邊疆治理，實實在在地改變邊疆落后的狀態，才能使邊疆成為國家發展的新的增長點，成為實現國家發展戰略的有效支撐點，使邊疆真正在國家發展中扮演關鍵性角色。

對于早在秦漢時期就建立邊疆制度且邊疆范圍廣大的中國來說，邊疆治理是一個古老又常新的話題。今天在新形勢下強調邊疆治理，核心是改變或創新。

首先，要改變傳統的觀念和方略，切實提升邊疆治理的地位。在傳統的邊疆治理中，往往只注重陸地邊疆，并且將邊疆等同于“民族地區”，海洋邊疆并沒有受到應有的重視，其他形態的邊疆則付之闕如；邊疆治理在國家治理中往往被置于服從和服務于核心區治理的地位，而邊疆治理則重穩定而輕發展，甚至為了穩定而犧牲發展；邊疆的治理和發展被置于民族問題的框架下謀劃，甚至直接被當作民族問題的一種類型，循著解決民族問題的思路來解決邊疆問題。這樣的觀念和治理方略顯然與今天邊疆在國家發展中的地位不相適應，這也是邊疆治理滯后的一個重要原因。這樣的狀況再也不能持續下去了。治國必治邊。在邊疆的地位凸顯的情況下，必須將邊疆治理置于國家治理和國家發展的戰略格局中考慮，在國家治理的頂層設計中確立邊疆治理的地位，從國家戰略的角度去推進和加強邊疆治理。

其次，要調整治理的價值取向，確立適應形勢發展的新取向。中國歷史上由于將邊疆視為國家的邊緣地帶和異族生活的區域，因此便在邊疆治理中形成了以調整族際關系為核心和著力點的“族際主義”的治理取向。這樣的治理取向一直延續到了今天，并繼續產生影響。毫無疑問，邊疆治理中“族際主義”取向的形成具有歷史的必然性并發揮了重要的作用，但顯然已經不能適應今天的邊疆形勢了。在邊疆的范圍和形態已經發生巨大改變的今天，族際關系僅僅存在于陸地邊疆，而且只是陸地邊疆之眾多邊疆問題中的一種類型。在邊疆已經變成國家疆域的一個特殊部分并以此對國家發展產生影響的條件下，必須將邊疆作為一個特殊而關鍵性的區域來看待和治理，著力解決區域性的問題，用“區域主義”的取向來取代“族際主義”的取向，從而使邊疆治理更具針對性。

再次，創新治理的政策工具，著力提升治理的效率和效益。邊疆治理的實質是運用國家權力來解決邊疆面臨的突出問題，保持邊疆的穩定并促進邊疆發展。而國家對邊疆的治理主要是通過政府的政策工具來實現的，邊疆治理的目標是通過一系列的政策而達成的。但縱觀傳統的邊疆治理，一是政策工具較為有限，二是大多數政策工具是在“族際主義”取向基礎上形成，并且以解決族際關系問題為指向的。這樣的政策工具顯然無法達成今天邊疆治理的目標。因此，不論是中央政府還是地方政府，都要根據今天邊疆的形勢及國家治理體系和治理能力現代化的要求，把追求治理效率和效益最大化作為邊疆治理的一個重要考量，創新政策工具，有針對性地來提升邊疆治理的水平，全面改進邊疆治理，實現邊疆治理有效性的明顯躍升。

最后，在國家治理中構建“核心—邊緣”的雙向互動模式。從總體上看，過去的邊疆治理，都是在一個特定的“核心—邊緣”模式中構建和實施的，在著重于和著力于“核心”的基礎上，總是以“邊緣”來支持“核心”。但在今天的形勢下，尤其是國家實力明顯增強、國家發展越來越融入世界、國家的海外利益越來越凸顯為國家的核心利益的情況下，國家治理和國家發展中單向度的“核心—邊緣”模式已經明顯有悖于形勢發展的要求。在此情況下，在謀劃邊疆治理的過程中，應該在國家治理和國家發展中著力于構建一個“核心—邊緣”的雙向互動模式，不僅以“核心”的治理和發展來支撐和支持“邊緣”的治理和發展，而且以“邊緣”的治理和發展來促進“核心”的治理和發展，使“治邊”在“治國”一盤棋中發揮更大和更加重要的作用。

（作者系云南大學政治學系系主任、特聘教授、長江學者；摘自《行政管理改革》2016年第4期）