南京國民政府初期的礦業勞工政策初探*

向明亮

(湖北理工學院 長江中游礦冶文化與經濟社會發展研究中心，湖北 黃石 435003)

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南京國民政府初期的礦業勞工政策初探*

向明亮

(湖北理工學院 長江中游礦冶文化與經濟社會發展研究中心，湖北 黃石 435003)

國民黨執政以后，礦工的生活沒有實質改善，礦工運動成為影響政權穩定的異動力量。國民政府在“勞資協調”的話語下出臺了一系列礦業勞工保障政策，以實現執政目標。這些措施在穩定社會秩序方面達到了一定的效果，但并沒有使礦工的整體社會福利得以提升。當礦工運動觸及到政權穩定的底線時，國家權力往往起了決定性的作用。在這一過程中，礦工群體與國民政府漸行漸遠。

南京國民政府；礦業；勞工政策

1927年國民黨取得政權以后，“工人中之最苦者，莫如礦工”[1]91，礦工與資方因經濟利益不同而引發的糾紛、罷工遍及各地，演化為嚴重的社會問題。穩定政權和控制社會是執政黨執政后首要考慮的問題，以奉行三大政策為圭臬的國民黨人，無論是出于發展經濟、實現勞資合作的施政綱領，還是與中共爭奪礦工、擠壓中共在礦工群體中的生存空間的考慮，都要求其改善礦工待遇，以調適勞資之間緊張的關系。

目前學界對于南京國民政府的勞工政策給予了很大的關注，也取得了豐碩的研究成果，但對于國民政府勞工政策出臺的動因、執政后通過何種方式來管控社會的異動力量以達到“為我所用”的目的，以及這些舉措的效果等內容的相關研究尚處于起步階段。本文擬以礦業為例，對國民政府的勞工政策進行深入分析，以深化民國時期勞資關系史研究。

一

隨著近代工業的發展，到20世紀20年代末，中國礦工人數激增。據章季閎估計，1929年中國礦業就業總人數為103萬，其中煤礦工人人數最多，占80%以上[2]。國民黨政權建立以后，礦工遭受的苦難更為深重，原來在大革命時期所爭得的條件，被資本家完全推翻，工人的工資不但沒有提高，相反被普遍降低。1928年中國30個現代化煤礦工人的平均日工資是0.47元，江蘇的賈汪煤礦和河南中原煤礦平均工資最低，分別為0.22元和0.21元[3]230，開灤煤礦的平均日工資(0.48元)甚至達不到卜凱所調查的河北諸縣農業平均日工資(0.5元)[4]309。在資本家和封建把頭的勒索下，礦工處境悲苦，疲于生計。1928年，山東棗莊的中興煤礦“工人生活非常困苦，每天一個工人只能吃一餐飯——高粱煎餅，余則喝涼水”[5]318。

在工資低廉、入不敷出的同時，工人的勞動時間不但沒有減少，相反大多延長了，勞動條件惡劣，重大工傷事故接續不斷。僅1928年3月，淄川華塢嶺礦發生透水事故，淹死礦工102人；4月5日，安徽宣城水東煤礦發生爆炸，死亡148人；4天以后，撫順煤礦大山坑發生透水事故，透水達80萬立方米，淹死工人482人[6]234。

處于弱勢地位的廣大礦工，對新政權的建立無比失望，在理性手段解決自身權益問題無望時，往往會采取一些非理性手段來達到目的，怠工、罷工、搗毀機器往往是礦工與資方對抗的重要手段。僅1928年1—3月，先后有北票、安源、撫順、淄川、井陘、西安、正豐、烈山等礦工人罷工。面對風起云涌的礦工運動，新生的國民黨政權感覺兩難：抑之，有悖于孫中山的三大政策；縱之，則生產停頓，經濟損失慘重，社會秩序永無寧日。如何處理這一棘手問題，是擺在執政黨面前亟待解決的難題。

此外，礦工由于人數眾多，一直成為各派力量爭奪的重點。與國民黨宣稱中國社會無階級之分，意在消除令其煩憂不已的階級斗爭不同，共產黨則以階級斗爭相號召，并把礦工運動作為職工運動的中心。大革命失敗以后，共產黨逐漸意識到“礦工為中國主要產業工人，亦即中國無產階級的重鎮”，因此“現在黨應當重新建立礦工運動的基礎”[7]412。1927年春，中共五大通過了《職工決議案》，內中不無遺憾地指出：“礦工運動在此二年中僅唐山曾有一度之發展，但黨對于礦工甚為淡漠，……我們只注意了城市的工人運動，未注意礦工，此后對于撫順、開灤、山西、山東、焦作各礦工，本黨應積極去做，以樹立礦工運動之基礎?！盵7]62

1929年2月，中華全國總工會第二次擴大會議強調：“礦工工人與鐵路、海員同為中國最重要的產業工人。”為指導礦工運動，會議通過了《礦工運動決議案》，指出：“只有加緊礦工工作的指導，具有最大決心去領導礦工的斗爭和組織廣大的礦工群眾，……才能樹立全國礦工運動的深厚基礎?！盵8]248在稍后召開的中共六屆二中全會上，會議重申礦工等產業工人“是職工運動的中心工作，是黨的無產階級的主要的基本力量，若是不能積極地建立這一工作，這是非常大的錯誤”。會議進一步明確了礦工運動的重要區域，即“以唐山、本溪湖、撫順、福中、中興、淄博、六河溝、象鼻山等為中心，唐山五礦為最主要的中心”[9]303。

20世紀20年代以后，西方勞工社會保障制度和理念已經傳入到中國，通過國家立法解決勞動風險和勞資爭議以緩解社會震蕩的思想已得到中國知識界、勞工界和政界的普遍認同。國際上，國際礦工聯合會和國際勞工大會均極力呼吁改善礦工待遇、縮短礦工勞動時間，也對國民政府形成一種外在壓力，促使其重視礦業中的勞動保障問題。

二

奠都南京以后，面對風起云涌的礦工運動，國民政府籌謀如何從源頭上消弭動蕩秩序的工潮。鎮壓不但無法獲得政治合法性，反而把礦工推給了共產黨，要使勞資相安、社會穩定，必須從速制定相關礦業勞動法規，從法律上保障礦工的相關權益。1928年底，在起草《礦業法》之前，虞和寅、范柏年等委員不約而同地提到立法精神要體現對礦工的保護原則。虞和寅認為：“欲調和勞資沖突，應改善工人待遇。”[10]范柏年亦提出要把“提高礦工生活、改良待遇及輔助礦工之合法組織”作為立法出發點[11]。

本著“勞資協調”的精神，國民政府在其后制定《礦業法》《工廠法》《工廠法施行條例》《工廠檢查法》《礦場法》等一系列法規時，均有安撫礦工、提高礦工待遇的立法規定。在《礦工法》尚未出臺時，國民政府通令各省暫準援用北京政府時期頒布的《礦業保安規則》《礦工待遇規則》《煤礦爆發預防規則》等，從而構筑起比較系統的礦業勞動保障制度。這些制度內容包括：

1)關于工作時間及休息、休假?！兜V場法》第8條規定：“在坑內工作之礦工除以監視為主之工作外，每日工作時間以八小時為限?！盵12]《工廠法》第4章專門規定了休假制度，“凡工人每七日中，應有一日之休息”，“凡政府法令所規定應放假之紀念日，均應給假休息”，“凡工人在廠繼續工作滿一定期間者，有特別休假”[13]40。

2)關于工資制度?！豆S法》第20條規定：“工人最低工資率之規定，應以各廠所在地之工人生活狀況為標準”；第22條規定：“工資之給付應有定期，至少每月發給二次；論件計算工資者，亦同。”《礦場法》第15條規定：“礦業權者于歇業或破產時，應盡先清償所欠礦工工資?！?/p>

3)關于勞動保護與衛生設備。《礦場法》第19條規定：“礦業權者為防止水患、火災、沼氣或煤塵之爆發，土石、煤塊之崩墜及其他災變，應有各種安全設備并有其他適當處置?！钡?6條規定：“礦業權者須置備防止職業病發生的設備，并將預防方法指示礦工并限其遵行?！?/p>

4)關于工人津貼、撫恤與福利。《工廠法》第九章規定了礦工傷病津貼與殘廢津貼，對于死亡礦工，“除給與五十元之喪葬費外，應給與其遺族撫恤費三百元及二年之平均工資”?！豆S法》第39規定：“工廠在可能范圍內，應提倡工人正當娛樂。”

為推動上述勞動法規實施，加強對礦場的生產監督，1931年5月，國民政府頒布了《礦業監察員規程》，其中第4條規定：礦業監察員監察的事項包括礦業保安、礦業工程設施事項等[14]，雖然大部分規定是關于礦業本身，但礦場能保持安全，礦業工程設施適當，無疑有利于礦業勞動者。《工廠檢查法》頒布后，1934年，中央工廠檢查處呈請實業部飭令檢查員檢查工廠時，對該區域內合于《工廠法》第1條規定之礦場，一并檢查。實業部核準后，以部令通飭各省市主管廳局遵辦[15]655。

礦工群體有生產、生活等經濟需求，同樣也有組織團體等政治要求。當勞工因待遇或雇傭問題與資方發生糾紛時，礦工除了怠工或罷工外，再無他途與資方相抗衡。北京政府時期，禁止工人結社、罷工，違者處以徒刑或罰金。1924年，孫中山以大元帥身份公布了《工會條例》，其中第14條規定：“工會在必要時，得根據會員多數決議，宣告罷工”，這是中國第一個承認工人階級有成立工會和罷工自由的工會法。國民政府成立后，于1928年7月通過了《工會組織暫行條例》，隨后又通過了《特種工會組織條例》，將礦業納入到特種工會之列[16]。

需要指出的是，北京政府雖然開創了中國礦業勞工保障立法的先河，但眾多的法律條文只是停留在紙面上，國民政府不僅用法律來強行規定礦主對礦工生存所負有的義務，而且通過工廠檢查制度來推動勞動保障立法的實施。這其中，取得的成績最為突出的是工傷保障制度，如工傷治療、殘廢撫恤及死亡撫恤等。此外，在勞工福利事業方面也有顯著的成績。

三

1927年“四一二”政變發生以后，國民黨開始在城市里鎮壓或削弱工會的活動，而在礦山，情況則不完全相同，國民黨“把政治和工會組織的現代思想傳入曾與廣泛的政治潮流相隔離的礦山。從前，只有在萍鄉和開灤才有這種思想的影響，這種影響在當時增加了工人的希望”[6]253-254。

在國民政府統治前期，出現了一個組織工會的高潮，礦業工會先后在井陘、六河溝、長城、臨城、賈汪、富華等礦建立起來。不過，國民政府在礦業所推行的各項保工政策，在表達扶助礦工、改善礦工生活、解放礦工的話語背后，也深刻隱含了控制礦工、整合社會的企圖。1928年11月，國民政府頒布《工會法》，其中第23條規定：“勞資間之糾紛非經過調解仲裁程序后于會員大會以無記名投票，得全體會員三分之二以上同意不得宣言罷工”，以加強對罷工的限制。同時，國民黨在礦廠中大量收買工會會員，建立起許多御用的黃色工會，它的主要作用是幫助國民黨消滅工人的罷工斗爭。1929年，在開灤煤礦，國民政府與資本家串通，共同推舉所謂的“工會委員”，成立了“開灤五礦工會聯合辦事處”和“唐山市總工會”。工會成立后，“內部意見分歧，迭起糾紛”、“環境突然轉變”，礦方趁機向工人壓迫，減低工資，任意開革工人，“一年之間，五礦外工無辜而被開革的，近三千左右”[17]。

在山東中興煤礦，中央政府曾多次對工會進行“改組”。中興煤礦工會始成立于國民革命軍入魯后的1927年，最初工會分立為外工會和內工會，二者爭持不下。1928年8月，國民黨中央民訓會派員整理，將內外工會同時取消，改組為棗莊礦區工會整理委員會。1929年，中央黨部更換了整理委員，后由山東省黨部派員收回該工會，改組為棗莊煤礦工會。此后，國民黨黨部以“所派委員，煽惑工人，反動有據”為名，多次整理該會。直到1930年12月，中央黨部表示滿意，此時的工會活動僅局限在工人教育、衛生、娛樂和其他福利事業上[18]83。

征諸史料，20世紀30年代，許多工會在被政府批準之前，經過了多次解散和重建。國民政府把工會看成是抑制工人運動、阻止共產黨滲透的陣地，當工會不能實現這一目標時，則嚴加取締，相反，則予以支持。1933年的開灤、1935年的焦作工會解散，即是各級政府直接促成的。1936年陜西米脂縣煤礦工會的建立，其目的是為了提高產量、減低成本，阻止共產黨在工人中的影響，則得到當地政府的大力支持。

1930年代，國民政府以“三民主義”為大旗，整理各地工會，足以表明其控制礦工運動的強烈愿望，礦工的生存渴望被巧妙地掌控在國民政府手中，他們喪失了進一步謀求自身解放的余地，礦工運動也因此在一定程度上得以規控，1934—1937年間全國礦業勞資糾紛案件有了比較明顯的下降，如表1所示。

表1 1934—1937年全國礦業勞資糾紛的總數與百分比

從表1中不難看出，1934—1937年礦業發生的糾紛次數在急劇減少。不論是勞資爭議和罷工的總件數，還是占全國勞資糾紛案件的百分比，都有顯著的降低，從1934年的33件下降到1937年的4件，百分比從21.53%下降到1.98%。當然，礦業勞資糾紛案件減少的原因很復雜，但不能否認，國民政府“施惠與控制” 兩手策略的目標——調和勞資沖突、維護社會秩序穩定的初衷基本實現。由此，國民政府礦業勞工政策的實施，不能簡單地認為是現代政府致力于民生福祉的文明形象塑造的反映，在更深的層面上，體現了近代集權政府對異動力量強烈的整合、控制企圖。

四

在某種意義上說，施惠與控制兩種手段，在對待礦業勞工問題的根本出發點上，其本質是一致的，即都是為了消弭勞資沖突、維護社會穩定而推行的政府行為。秩序的維護是衡量社會保障制度是否有效的基礎性標準，而福利增進則成為衡量社會保障制度是否公平正義的價值標準。社會穩定與公平正義是社會保障制度的兩大基石，但問題是，社會穩定是否就一定意味著社會公平？礦業勞資沖突的消弭是否意味著礦工整體福利已經得以增進？

舉凡近代礦業勞資爭議，核心問題不外乎工資待遇、勞動條件與雇傭問題等。從工資上看，據《中國礦業紀要》的調查：1927年，撫順、開灤、中興、萍鄉、魯大、井陘、北票、六河溝等30個現代煤礦，工人的工資平均每天(按8小時換算)是0.465元；1928年，由于撫順、煙臺煤礦以日金為單位，較之銀本位此數稍高，平均為0.598元[19]79-80。1933年，“像鼎鼎大名的萍鄉煤礦，從五千多工人減至三千多，工資從三角減至一角五分，然而一角五分的工資，工人還不能每日列作收入，工人每月實際收入約只有兩元光景”[20]265。1934年礦工的平均工資每天僅為0.468元，相對于1927年基本未動，相較1928年則下降不少。學者陶镕成曾對國民政府時期礦業勞動工資變遷進行過長期考查，得出結論：在1931以前，各礦山工人實際所得還能相當保持工資率的標準，有時還能超過工資率，并且一般工資率在1929年以前還表示著逐年增加的情形，但是在1929年以后，實際所得就趨向于較工資率減低的路途，到1931年以后，“工人的實際所得已有不足維持生活的情形”[21]。

且不論工資低廉，入不敷出，近代礦工在工資待遇方面尚有一種特殊的痛苦即積欠工資。1932年，河北井陘煤礦積欠工資10萬元，獎金7萬～8萬元；正豐礦積欠工人9個月工資；裕繁鐵礦積欠工人12個月工資[22]；1933年，安徽水東煤礦，礦方積欠工人6個月工資，礦工馬祥發聲淚俱下地說：“因為沒餉而飯不能不吃，先典衣服，后借錢用，當衣要利錢，借錢要保人又要利錢，現在當無可當，借無可借?！盵3]231

勞動條件方面，國民政府雖然在礦場中推行了檢查制度，然而，由于礦業方面檢查人員極度缺乏，檢查經費難以落實，以致“政府對礦廠與工廠設施檢查程度相差甚遠”，礦工的生命安全毫無保障。1931年，撫順煤礦發生火災，致使3 070名工人葬身火窟，事故震驚中外。1935年，山東淄川魯大煤礦發生淹水慘劇，536名礦工因來不及升井而葬身礦底，“家屬環坑呼號，哭聲震天，并有投河自盡者”[23]。1933年，焦作福公司王封大井和饅頭山協記煤礦公司相繼發生透水事故，造成重大的人員傷亡和經濟損失，輿論嘩然，紛紛把矛頭對準政府的工廠檢查制度：“如果兩礦場事前對挖礦工作能加以審慎，何至有洪水橫決之事？即不然，則對于排水設備如抽水機、水閘、水池、水溝等一切救護器具能多加注意，亦何至不可施救？而今則事變一來，束手無策，坐視勞動者葬身水窟，伊誰之咎，不言可知?！盵24]

雇傭制度方面，南京國民政府時期，失業問題極其嚴重，1931年后，隨著資本主義世界經濟危機的波及，外煤大量傾銷，國內各工廠相繼停業倒閉，用煤量減少，煤價因之大跌，為節省開支，許多礦場轉嫁損失，辭退和開除大批工人。當時，雖然沒有失業登記制度，但通過1933年《中國勞動年鑒》的調查，我們可以概見一斑：河北開灤煤礦因為請假和無故開除工人2 600多人；萍鄉煤礦因為業務不景氣裁員3 000人；山東魯大公司借口“整理礦務”，辭退和開除工人947人；山東濰縣坊子煤礦裁減工人3 500人，等等。調查涉及的23個礦業公司，總計失業工人為20 410人[20]281-283。失業工人無以為生，在業工人也惶惶不可終日。由此可見，國民政府的礦業勞工政策在穩定社會秩序方面，產生了一定的效果，但并沒有使礦工的整體社會福利得以提升。

五

礦工群體是近代產業工人隊伍中人數最多的群體， 礦業工人罷工也是1927年以前中國社會最為激烈的勞資矛盾之一。國民黨自詡為包括礦工在內的民眾謀利益的政黨，以解除礦工的痛苦為職志，逐步推行礦業勞動保障制度。相對于此前，這些制度對礦工而言，不啻為保護自身權益的護身符。至少，法律在工資待遇、工時、利潤分配、福利等方面的強行規定，使礦工在與資方發生糾紛時，多了一層法權與道義上的憑籍與支撐。此外，工人利用國民黨勞資協調的施政綱領向政府施壓，在“三民主義”的話語背景下，迫使政府出手讓資方讓步。1933年，在河南焦作李封煤礦的罷工糾紛、開灤煤礦的停工糾紛、長城和正豐煤礦的怠工糾紛、六河溝礦工索薪運動中，礦工們痛述自身的慘況以尋求政府的支持和援助，政府也以調停人自居，站在礦工一方，逼迫資方保障礦工的權益，“以彌糾紛”[25]。

但是，我們也要看到，礦工在獲得政府施惠的同時，卻喪失了進一步謀求自身解放的余地。南京國民政府在頒布一系列法規賦予礦工各項權利的同時，卻以一種權力控制取代另一種權利控制。礦工除了受包工頭和礦方的監督外，國民政府還以“整理”為名，組建官辦工會或御用的黃色工會，工人要想成功開展斗爭變得十分困難。當礦工運動觸及到政權穩定的底線時，政府大多站在礦方一邊，采取非常手段“果斷”處理之。1932年3月，山東中興煤礦礦工因待遇問題宣布罷工，經地方政府調解無效，于是省府調動軍警前往鎮壓，以通共嫌疑逮捕工人50余名，囚禁于嶧縣縣政府，這樣就鏟除了那些不愿按政府意志辦事的礦工[26]195。此外，1930年代，在開灤、焦作、烈山、磁縣等地的勞資爭議中，國家權力起到了決定性的作用，政府往往以逮捕罷工領袖的辦法，來達到平息勞資沖突的目的。在這一過程中，礦工群體與國民政府漸行漸遠，在社會先進思想的傳播下，他們逐漸強化了對自身以及對國民政府與資本家的體認，并將共產黨號召的階級斗爭當做自己的政治信仰。

注 釋

① 表中數據根據國際勞工局中國分局《最近兩年中國勞資爭議統計》、《民國二十五年中國勞資爭議統計》、《民國二十六年我國之勞資爭議統計》等有關資料整理而得。具體參見《國際勞工通訊》1936年第21號，1937年第4卷第4期，1938年第5卷第9期。

[1] 河南省總工會工運史研究室. 焦作煤礦工人運動史資料選編[M].鄭州：河南人民出版社，1994.

[2] 章季閎.中國就業人數的估計[J].社會科學雜志，1930，9(2):74.

[3] 薛世孝.中國煤礦工人運動史[M].鄭州：河南人民出版社，1986.

[4] 托馬斯·羅斯基.戰前中國經濟的增長[M].杭州：浙江大學出版社，2009.

[5] 山東省檔案館.山東革命歷史檔案資料選編(第1輯)[Z].濟南：山東人民出版社，1981.

[6] 蒂姆·賴特.中國經濟和社會中的煤礦業(1895—1937)[M].北京：東方出版社，1991.

[7] 中央檔案館.中共中央文件選集(第3冊)[A].北京：中共中央黨校出版社，1983.

[8] 中華全國總工會中國職工運動史研究室.中國工會歷史文獻(第2輯)[A].北京：工人出版社，1981.

[9] 中央檔案館.中共中央文件選集(第5冊)[A].北京:中共中央黨校出版社，1983.

[10] 虞和寅.礦業法草案大綱(1)[J].礦冶，1928,2(6)：117-141.

[11] 范柏年.礦業法草案大綱(2)[J].礦冶，1928，2(6)：141-153.

[12] 實業部.礦場法[Z].實業部公報，1936(289)：14-17.

[13] 中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編(第五輯·第一編：財政經濟(5))[A].南京：江蘇古籍出版社，1991.

[14] 實業部.礦業監察員規程[Z].國民政府公報，1931(775)，部令：7-8.

[15] 實業部中央工廠檢查處.中國工廠檢查年報[Z].南京:實業部中央工廠檢查處印，1936.

[16] 特種工會組織條例[J].中央黨務月刊，1928(2)，法制：25-26.

[17] 綠藤.對于開灤煤礦最近罷工之感想[J].勞工月刊，1934,3(3):45-52.

[18] 刑必信.第二次中國勞動年鑒(第2編)[Z].北平:社會調查所，1932.

[19] 侯德封.中國礦業紀要(第4次)[Z].北平：實業部地質調查所，1932.

[20] 實業部勞動年鑒編輯委員會.民國二十二年中國勞動年鑒(第1編)[Z].臺北：文海出版社，1990.

[21] 陶镕成.中國礦業勞動者的一研究[J].勞工月刊，1936，5(2)：29-58.

[22] 林頌河.民國二十一年之勞動界[J].社會科學雜志，1933，4(2):162-224.

[23] 淄川魯大煤礦慘劇[J].勞動季報，1935(6):125-129.

[24] 凡白.中國工廠與礦場之檢查問題[J].勞工月刊，1933，2(8):33-44.

[25] 六河溝煤礦工潮[J].勞動季刊，1936(9):165.

[26] 實業部勞動年鑒編輯委員會.民國二十一年中國勞動年鑒(第2編)[Z].臺北：文海出版社，1990.

(責任編輯 尹春霞)

The Labor Policy of the Mining Industry in the Early Periodof Nanjing National Government

XIANGMingliang

(Research Center for Mining and Metallurgy Culture & Socio-economic Development in the Middle Reaches of the Yangtze River, Hubei Polytechnic University，Huangshi Hubei 435003)

After the ruling of Guomintang,the miner's life has not been improved,miners' movement influenced the regime stability.Under the context of "labor-management coordination",Nanjing national government made a series of security policies for the miners to realize the governing goal.Although these measures had some effect on stabilizing the social orders,the overall social welfare of the miners were not improved. When the miners' movements touched the bottom line of the regime's stability,the state power often played a decisive role.In this process,conflict between the miners and Nanjing national government arose.

Nanjing national government;mining industry;labor policy

2016-04-20

國家社科基金年度一般項目“近代中國礦業勞工問題研究(1895—1949)”，項目編號：15BZS079；湖北省社科基金項目“民國時期中國礦業勞工問題研究”，項目編號：201417。

向明亮，副教授，博士，長江中游礦冶文化與經濟社會發展研究中心研究員；研究方向：礦業史、勞工史。

10.3969/j.ISSN.2095-4662.2016.04.001

K107

A

2095-4662(2016)04-0001-06