政府融資平臺風(fēng)險與應(yīng)對

劉寅　陶瑜　彭龍

[摘要]地方政府融資平臺存在法律風(fēng)險，且平臺建立、運行中存在各種不規(guī)范行為，導(dǎo)致了平臺資產(chǎn)結(jié)構(gòu)風(fēng)險、監(jiān)管缺位、項目營利性差、債務(wù)期限長、地方政府償債能力弱等風(fēng)險。應(yīng)在完善現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，加強對地方政府融資平臺的事前、事中、事后監(jiān)管，推進融資平臺的市場化進程，對不同營利性的項目進行分類管理，改革官員的考核機制，拓寬平臺融資渠道，改革土地財政模式，提高地方政府的償債能力。

[關(guān)鍵詞]地方政府融資平臺 風(fēng)險

[作者簡介]劉寅（1986-），吉林省吉林市人，北京郵電大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博士研究生，研究方向：影子銀行、企業(yè)融資、金融理論；陶瑜（1987-），河南民權(quán)人，北京郵電大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博士研究生，研究方向：證券市場；金融理論；彭龍（1964-），安徽蕪湖人，北京郵電大學(xué)兼職教授，北京外國語大學(xué)校長，博士生導(dǎo)師，研究方向：衍生定價理論、金融理論等。

一、地方政府融資平臺的基本狀況

地方政府融資平臺的產(chǎn)生，是我國一系列財政改革以及法律規(guī)定限制的結(jié)果。1994年分稅制改革以來，地方政府的財力減弱，但卻需要承擔(dān)大量的公共財政支出，造成大量的地方政府的財政赤字（見圖1）；與此同時，舊的《預(yù)算法》禁止地方政府舉債；而《擔(dān)保法》又禁止地方政府進行擔(dān)保。在這種情況下，地方政府融資平臺應(yīng)運而生。為應(yīng)對2008年的金融危機，中央政府推出了4萬億經(jīng)濟刺激計劃，其中大部分資金與地方政府相配套，融資缺口如此之大客觀上也造成了地方政府融資平臺的迅猛發(fā)展。

地方政府融資平臺新增債務(wù)量自2009年至2014年（尤其是2012～2014三年）一直呈現(xiàn)較陜增長，由于國家政策的調(diào)整，2015年的新增債務(wù)量大幅下降。與此同時，未償還的債務(wù)總量呈逐年遞增的趨勢。

二、地方政府融資平臺風(fēng)險

1.平臺本身的法律風(fēng)險

目前針對我國地方政府融資平臺的專門法律仍處于缺失狀態(tài)，造成地方政府融資需求無法得到法制化保障、對融資行為缺乏有效約束、對違規(guī)融資沒有必要的懲罰機制和手段。

從我國地方政府融資平臺的建立過程以及背景可以看出，平臺本身存在嚴(yán)重的法律風(fēng)險。《擔(dān)保法》明令禁止地方政府向融資平臺一類的機構(gòu)提供擔(dān)保，但是在實際操作過程中，為了順利獲得銀行貸款，各級政府通常會以人民代表大會決議的方式將平臺融資的還款付息計劃納人財政預(yù)算，且將財政收入或者補貼收入作為還款的擔(dān)保。在地方政府變相違規(guī)擔(dān)保的前提下，實際上平臺產(chǎn)生了權(quán)責(zé)不明的問題，一旦出現(xiàn)償付困難，銀行貸款的安全性在法律上得不到保障。鑒于地方政府融資平臺的特殊性質(zhì)，現(xiàn)有法律法規(guī)也未對問題平臺的退出做出規(guī)定。

2.平臺建立、運行模式導(dǎo)致的風(fēng)險

從地方政府融資平臺的建立過程就可以看出，實際上融資平臺代表著地方政府對于當(dāng)前法律法規(guī)以及現(xiàn)有財稅體制的一種規(guī)避，更像是一種迫于壓力之下的臨時解決方案，這就決定了平臺粗放的管理模式。

首先，平臺的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理。一些地方政府將固定資產(chǎn)、使用權(quán)劃撥等形式注資于融資平臺，但投入的現(xiàn)金太少，造成了一些地方政府融資平臺從一開始就存在現(xiàn)金流短缺狀況。而個別財力不足的地方政府甚至將同一筆資金反復(fù)劃撥給當(dāng)?shù)夭煌娜谫Y平臺，愈加削弱了這類平臺的償付能力。

其次，平臺高管缺乏相關(guān)管理經(jīng)驗，且平臺缺乏事前事后監(jiān)管。許多地方政府融資平臺的高管就是原來的地方政府官員，缺乏管理相關(guān)金融機構(gòu)的經(jīng)驗，也缺乏風(fēng)險意識。鑒于地方政府融資平臺缺乏相關(guān)的管理約束機制，很多決策都是由當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)的意志所決定的，平臺運作管理缺乏市場化機制。此外，融資平臺很少對外公開自己的財務(wù)收支等信息，使得銀行處于信息劣勢，無法對平臺貸款質(zhì)量和風(fēng)險做出準(zhǔn)確的評估，作為最有可能對融資平臺形成天然外部約束力量的行為主體，銀行在這種情況下無法發(fā)揮作用。

第三，就融資平臺項目本身的特點來講，項目具有公益性強、債務(wù)期限長等特點，也會帶來償付風(fēng)險。國家審計署于2013年12月30日發(fā)布的全國政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，截至2013年6月30日，在政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)11188.77億元中，有86.77%，也就是87806.13億元用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房、科教文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性以及公益性項等。公益性項目收益率普遍偏低，很難依靠項目自身收益償還債務(wù)。與此同時，融資平臺投資的項目債務(wù)普遍周期長。2013年的審計結(jié)果顯示，在未償還的地方政府性債務(wù)余額中，有約20%的債務(wù)的期限是5年以上的。債務(wù)期限長會帶來兩方面的風(fēng)險：首先是政府換屆帶來的風(fēng)險，下屆政府可能不愿意償還由上屆政府欠下的債務(wù)；隨之而來的風(fēng)險就是，由于沒有地方政府破產(chǎn)機制，且下屆政府有可能對上屆政府所欠債務(wù)違約，就可能造成過度舉債的道德風(fēng)險問題。

第四，平臺融資渠道窄，地方政府過度依賴土地財政，有償付風(fēng)險。2013年審計署的審計結(jié)果顯示，截至2013年6月30日，地方政府性債務(wù)的融資來源中，有56.56%來自于商業(yè)銀行貸款。商業(yè)銀行對于政府融資平臺項目的貸款，一方面造成了對民營企業(yè)以及其他行業(yè)的信用擠出，另一方面對于銀行來講，公益性強、收益低的地方政府融資平臺項目會降低商業(yè)銀行的市場化程度及其盈利能力。地方政府融資平臺向商業(yè)銀行申請貸款時，通常地方政府會以自身的財政收入作為還款的擔(dān)保，而目前我國地方政府財政收人的主要來源就是土地出讓金。從2008年到2015年，土地出讓金收人幾乎構(gòu)成了地方政府本級財政收入的一半左右，是一種典型的“土地財政”格局，這就意味著地政財政、商業(yè)銀行在土地價格這一變量前成為利益共同體，雙方對未來土地價格既有上漲的預(yù)期，也有希望其上漲的意愿。但是土地的未來價值評估是具有不確定性的，且2010年國家出臺了一系列針對房地產(chǎn)市場的調(diào)控政策，各地緊隨其后也開始對土地銷售和房地產(chǎn)價格進行控制，勢必會影響到地方政府的財政收入，進而影響融資平臺的還款保障能力。endprint