完善“互聯網+”政策若干建議

張群　楊帥

[摘要]“互聯網+”蓬勃發展，在銷售與研發設計環節的應用已呈一定規模，但在生產制造和售后服務環節的滲透才剛剛起步。目前，“互聯網+”政策體系已初步成型，但政策制定與推進仍然存在多頭領導、區域統籌不足、政策體系不完善、社會力量集聚利用不夠等問題。應緊密結合互聯網融合、開放、共享、創新等特征，加強“互聯網r政策的統籌部署，加快構建地方特色突出的“互聯網+”政策體系，探索推進“互聯網+”政策落地生根的新途徑新舉措。

[關鍵詞]“互聯網” 發展現狀 政策現狀 政策問題 改進建議

[作者簡介]張群（1987-），女，天津人，中國信息通信研究院政策與經濟研究所助理工程師，研究方向：ICT領域發展戰略與產業政策；楊帥（1985-），四川蒲江人，中國信息通信研究院政策與經濟研究所工程師，經濟學博士，研究方向：產業經濟與政策。

一、“互聯網+”的發展現狀與政策需求

“互聯網+”是互聯網創新成果與經濟社會各領域的深度融合。由于不同行業、產業鏈不同環節技術特性、發展基礎、進入門檻等差異顯著，導致各類互聯網技術在不同行業和環節的融合滲透程度不同。總體看，在制造業領域，目前先進互聯網技術在具有突出共性網絡化需求特征的領域和環節滲透水平最高，如銷售、研發等環節的網絡化水平已遠高于生產制造環節。

（一）銷售環節的網絡化、數字化程度最高

大數據、云計算、人工智能等先進互聯網技術的應用，催生大量電商平臺、社交群落、移動APP，快速構建起大量對接市場供求雙方需求的跨時空交易平臺和場景。國家統計局發布的數據顯示，2015年我國網上零售額達到38773億元，同比增長33.3%。美國Forrester發布的亞太電商數據報告顯示，2015年我國電商市場規模成功超越美國，成為全球第一大電商市場。

（二）研發設計環節網絡化步伐加快

不同行業和領域的研發設計需求各異，但研發設計的過程和模式具有共同特征。為解決研發設計的人才、設備與準確性等問題，借助各類先進互聯網技術的改造應用，催生了眾包、虛擬協同設計、個性化定制等模式。其中，眾包模式類似互聯網技術在銷售領域的應用，通過建立眾包平臺對接研發設計的供求雙方，不同在于研發設計的供給側是多元化且不確定的，采用競爭模式提升研發設計的供給效率和質量。未來，研發設計環節的網絡化、協同化將加快向各行業領域滲透，促進研發設計資源和能力的高效整合。

（三）生產制造環節的數字化剛剛起步

目前，針對生產制造的網絡化、數字化、智能化發展趨勢，利用物聯網、機器人、云計算、大數據等先進互聯網技術推動的生產制造網絡化已有顯著進展，但仍主要集中在行業領軍企業，而且在傳統生產設備基礎上實現的網絡化改造更多屬于網絡化水平，很難實現互聯網技術與制造技術的高度集成和深度融合。國內推動互聯網技術與生產制造技術結合，催生的工業云、工業互聯網、協同制造等模式總體水平依然較低。

（四）售后服務環節網絡化程度依然不高

我國利用先進互聯網技術實現售后服務質量的提升，主要集中在機械裝備產品領域，通過智能傳感、寬帶網絡、大數據分析等技術，實現機器設備運行狀況、環境參數等的實時監測，并通過數據建模分析、專家診斷等方式提前預判故障風險并給出相應的解決方案。

從產業鏈不同環節互聯網與制造業融合的進展與特征看，目前我國“互聯網+”的融合滲透已經走過了初級階段，通過市場之手在不同環節實現的融合滲透效果初顯。但是，向價值鏈更高層級、更廣范圍、更深程度的融合，面臨著越來越突出的專業技術壁壘、融合人才、既有制度等方面的障礙，需要借助政策的精準支持才可能實現加快突破。

二、我國“互聯網+”政策體系與推進現狀

根據2015年政府工作報告中提出的制定“互聯網+”行動計劃的工作部署，2015年7月，國家正式制定發布《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。在《指導意見》引導下，各部委和各級地方政府紛紛研究制定分領域、分區域的“互聯網+”推進方案。總體看，目前全國自上而下推進的“互聯網+”政策漸成體系，相關領域政策已陸續研制出臺。

（一）積極研究制定分領域、分區域的“互聯網+”政策

中央層面，國務院發布的《指導意見》對“互聯網+”政策進行了頂層設計和總體部署。從已經制定出臺的“互聯網+”政策看，各部委正按照國家總體部署，結合不同領域特點和主要短板，提出各領域“互聯網+”的具體目標、重點任務和推進舉措。根據初步統計，目前各部委提出的“互聯網+”領域十分廣泛，已涵蓋監管、養老服務、醫療、流通、現代農業、公共服務、旅游、政務服務、健康科技、教育生態、就業、快遞等20多個領域。

地方層面，截至目前（2016年5月中旬），全國36個省/市（22個省、5個自治區、4個直轄市、5個計劃單列市，未含臺灣省）中，已有32個省市已經研究制定“互聯網+”相關政策。其中，有26個省市直接依據國家“指導意見”研究制定了“互聯網+”政策（包括實施意見、行動方案、行動計劃等），有6個省市制定了推動互聯網產業、經濟、平臺、金融等發展的相關政策，已制定“互聯網+”相關政策的省市占到了全國近90%。在剩余的4個省市中，要么正在研究制定相關政策，要么雖未能從公開信息中查詢到正在制定相關政策文件，但也正在積極推動落實“互聯網+”行動計劃。

（二）研究確定“互聯網+”的重點領域

《指導意見》提出的11個重點領域、40項重點任務，為各部委和全國各地的“互聯網+”政策提供了關鍵方向，但也在一定程度上限制了各地開闊思路、結合自身發展需求制定“互聯網+”政策。從目前各部委和地方制定發布的“互聯網+”政策看，多數內容直接反映了《指導意見》的重點領域，但也有一些地方結合本地產業發展特色提出相關重點領域。一是結合自身發展基礎和階段，果斷舍棄不具備比較優勢的領域。二是結合本地特色，新增重點領域。三是以國家重點領域為主，但突出本地產業特色。endprint

（三）探索推動“互聯網+”落地的多元舉措

目前看，各部委和地方“互聯網+”政策中，所提保障措施主要集中在建立組織機制、緩解資金瓶頸、培養人才、培育市場主體等方面，具有創新性的措施較少。具體看，較為典型的政策舉措主要集中在以下幾方面。

一是多措并舉破解資金瓶頸。為推動“互聯網+”重點領域的加快發展，各省市積極探索多樣化的資金來源。如給予配套資金支持。推行質押融資模式，引入PPP模式等。

二是加強人才引進和培養。全國各地都將人才的培育與引進作為推進“互聯網+”的重要舉措，人才稀缺的中西部地區尤其重視。通過各類計劃、工程引進“互聯網+”高精尖人才；完善人才引進優惠措施；建立各類聯合實訓基地。

三是注重培育和引進市場主體。中西部地區信息通信技術產業基礎薄弱，缺乏市場主體的有效支撐，因此將引進互聯網龍頭企業作為推動“互聯網+”工作的重要抓手。如降低用地、用電等成本，給予引進龍頭企業一次性獎勵，給予研發補助或優惠政策。

四是完善“互聯網+”生態體系。借鑒國家《指導意見》的舉措，各地均將數據、知識產權和信用體系建設作為推動改善“互聯網+”發展環境的重要舉措。推動數據開放共享，加強互聯網環境下的知識產權保護，加強信用體系建設。

三、“互聯網+”政策供給的主要問題

從目前我國“互聯網+”政策需求和相關政策制定與推進狀況看，“互聯網+”政策供給還存在以下幾方面突出問題。

（一）“互聯網+”政策制定與推進存在多頭領導問題

我國“互聯網+”政策的制定與推進至少有兩條主線。一方面，各地方政府均按照《指導意見》研究制定本地“互聯網+”總體推進政策，地方各政府部門則分頭負責相關重點領域的推進工作。另一方面，按照《指導意見》要求，國家發改委、工信部等部委分別研究制定發布了相關重點領域的“互聯網+”政策，并指導地方直屬部門進行政策對接與工作推進。在“互聯網+”政策的兩條制定與推進主線中，地方政府所屬部門面臨十分突出的雙頭領導問題，兩條行政主線極可能存在政策重點與推進舉措的不同要求，并進而產生“互聯網+”政策科學制定與有序推進的源頭性障礙。

（二）“互聯網+”政策地方統籌布局依然不夠

與多頭領導類似的源頭性問題之一，是“互聯網+”政策缺乏網絡時代特征與技術基礎，導致整個政策的制定與推進依然是“單向”傳導。當前，盡管全國各地都在根據《指導意見》和各部委分領域政策制定相應的“互聯網+”政策，但是在地方“互聯網+”政策的制定過程中普遍缺少央地協同，中央缺乏對全國不同地方政策制定與推進的指導，不同地方之間也缺少相互協同，導致大多數地方“互聯網+”政策存在重點領域趨同、差異化發展特征不突出等問題。目前看，不論地方產業發展基礎與區域資源稟賦如何，絕大多數地方“互聯網+”政策都將《指導意見》中的重點領域作為本地重點，不同地方的政策同質性問題嚴重。如果按照既定政策推進，有可能在短期內即形成“互聯網+”重點領域產能過剩問題，而對推進“互聯網+”至關重要的關鍵基礎技術、全國征信體系等依然難以快速取得突破。

（三）“互聯網+”政策未形成完善體系

從目前各地制定的“互聯網+”政策看，最突出的問題之一就是缺少可評估的政策目標，以及政策推進的監督、評估措施，導致政策的推進存在很大不確定性。多數地方僅在保障措施中提出要求各地、各部門“抓緊研究制定”相關行業性、專題性行動計劃，“務實有序”推進政策，但卻不可避免地淪為無監督、無評估、無獎懲的“三無”工作。更為重要的是，大多數地方缺乏推進“互聯網+”的有效舉措，盡管各地在制定“互聯網+”政策時提出了諸多重點領域，但領域多、資金少、手段少的尷尬將導致政策難以落地生根，這一問題在中西部地區尤為突出。

（四）“互聯網+”政策對社會力量激發不足

目前已出臺的各地“互聯網+”政策文件中，提出通過各種方式利用社會資源、鼓勵民間參與的占比不足40%，且主要集中在利用社會力量搭建網絡平臺、吸引社會資本參與“互聯網+”，以及網絡治理、網絡資源開放等。總體看，大部分地區并未明確提出鼓勵社會參與“互聯網+”的政策措施，在集聚利用社會資源推動“互聯網+”制造、環保、監管等方面的政策措施依然較少，缺乏支持和鼓勵社會力量參與“互聯網+”的進出機制。

四、“互聯網+”政策改進建議

下一步應圍繞制造強國、網絡強國戰略目標，緊密結合互聯網時代的融合、開放、共享、創新等特征與屬性，切實研究制定不同領域、不同區域差異化的推進舉措，形成體系化、透明化的政策推進目標與監督評估系統。

（一）進一步加強“互聯網+”政策的統籌

“互聯網+”是一項全局性、系統性的工程，離不開全國統籌性的改革探索，應當立足全局下好“全國一盤棋”，由中央統籌為不同部門、各級政府推進“互聯網+”建設提供指導。一是要統籌解決好多頭領導問題，建議推動地方形成單一的政策執行與推進體系，可按照部門垂直領導推進分領域“互聯網+”政策的制定與執行，地方政府重點加強各項政策的推進落實。二是統籌好不同區域的“互聯網+”政策重點，切實指導不同地區結合本地產業基礎與資源要素稟賦，研究制定差異化的推進政策。三是統籌構建全國統一的網絡基礎設施、征信體系、知識產權保護、市場監管等網絡基礎與平臺，推動“互聯網+”破除行業準入、地區保護主義等體制機制障礙，推動“互聯網+”與地方經濟轉型、產業升級、社會福利等領域的有機結合。

（二）推動完善地方“互聯網+”政策

地方“互聯網+”政策，必須結合本地發展基礎與特色。同時，作為落實國家《指導意見》的具體政策方案，應該進一步突出可操作性、可監督性、可評估性。一是指導各地充分考慮本地資源稟賦、網絡基礎、產業基礎、特色優勢，因地制宜、合理定位、遠近結合，加快制定符合區域發展需求的“互聯網+”推進方案，進一步明確政策推進的時間表和路線圖。二是結合地區發展基礎和發展定位，制定科學的“互聯網+”推進目標，突出網絡基礎設施、融合發展、服務體系等具體定量目標，形成可監督、可評估的“互聯網+”推進目標體系。三是嚴格重點領域任務分工，并制定“互聯網+”政策的推進評估體系與獎懲體系，集聚各方力量共同推進先進互聯網技術與經濟社會各領域的融合創新發展。四是做好政策實施進展跟蹤與動態修訂工作，及時修訂不適應發展需求的“互聯網+”政策內容與相關舉措。

（三）支持地方加快探索“互聯網+”的新途徑新舉措

“互聯網+”對很多地方和企業而言都是新命題、新概念，從現有的“互聯網+”政策來看，不少地方還沒有找到推進互聯網技術在各行業各領域加快融合滲透的途徑和方法。下一步，還需要引導和支持各地結合地方實情，加快形成推動“互聯網+”落地生根的精準支持政策。一是要重點支持探索生產制造和售后服務環節的“互聯網+”新途徑，鼓勵各地結合本地產業特色形成重點突出的“互聯網+”制造、“互聯網+”售后服務新舉措。二是利用各類互聯網手段加快培育支撐“互聯網+”的要素資源，加快探索緩解融資困境、融合創新人才困境、“互聯網+”產品模式與業態應用推廣的精準支持措施。三是鼓勵各地深入研究本地推進“互聯網+”的產業短板和政策支持短板，加快推動實現產業發展需求與政策供給能力的契合。endprint