韓國政府智庫及評估體系探微

文/耿志剛

韓國政府智庫及評估體系探微

文/耿志剛

韓國政府智庫體系建于21世紀初，迄今運作已經近20年。智庫承擔著政府政策的制定工作，在韓國的政治、經濟、文化、外交領域起著不可替代的作用。韓國政府重視對智庫的頂層設計和長期規劃，構建在完善法律保障下的一整套智庫評估體系，這都促成了韓國智庫能穩定、高效地為政府提供決策服務。因此，我們有必要對韓國智庫運行機制以及智庫評估體系進行全面的了解，為打造中國特色智庫及評估體系提供經驗借鑒。

韓國政府智庫管理機構

韓國經濟·人文社會研究會（以下簡稱“NRCS”）是韓國政府智庫的管理機構。這里韓國對“研究會”的定義與中國所說的研究會概念有所不同，它是法律地位上的研究機關。作為參與經營、管理、支援政府投資的研究機構，它規劃所管轄的研究機關的發展方向和各研究領域的發展方向，負責研究機關職能調整、機構整合以及解散等相關事務，每年對所管轄的研究機關的研究情況和經營狀況進行評估。此外，它不僅支援、協調所管轄的研究機關間的協同合作，還協調與其他智庫（企業智庫、民間智庫）開展合作。同時，它在韓國政府智庫中起著重要作用，可以說它是韓國政府智庫的管理機構。

韓國的政府決策咨詢、政策制定工作主要由“政府投資的研究機關”完成。按照韓國政府對“政府投資的研究機關”的定義，此類機關由政府出資并主導其研究活動。其所需的設備、物品不受《韓國國有財產法》和《物品管理法》有關條款制約，可以根據總統令直接獲得并無償使用。（參見韓國法律《關于政府投資研究機構的建立、運營與培養的法律》第2條和第7條）韓國政府資助研究機關的設立、支援、培育，并對其進行體系化管理，確立合理的經營方案，并以此來構筑國家研究體系。為便于理解，下文我們將其稱為“政府智庫”。這里所說的“政府智庫”主要區別于“民間智庫”與“企業智庫”。韓國政府進行智庫頂層設計最初目的是為了統籌、協調研究機構研究力量，避免重復建設，支援研究機構發展。韓國在1999年1月制定出臺了《關于政府投資研究機構的建立、運營與培養的法律》。此法對研究機關設立所應具備的要素作了明確規定，包括研究機關的名稱、設立目的、主要職能、院長任期、預算狀況等。此外，針對智庫的管理機構（研究會）也作了頂層設計，在智庫管理機構的設立標準、職能、管轄范圍、預算體系、評估體系等方面做了法律規定。在此法律基礎上，同年3月份成立了直接對總理負責的智庫的管理機構——“經濟社會研究會”和“人文社會研究會”兩個機構。2005年6月韓國公布了《關于政府投資研究機構的建立、運營與培養的法律修正案》，“經濟社會研究會”和“人文社會研究會”解散，并重組成為韓國經濟·人文社會研究會。NRCS并沒有研究職能，內設部門完全為智庫和智庫的研究項目服務。

目前，NRCS管理23個政府研究機構和3個附屬機構。這些研究機構劃分為4個領域，分別是經濟政策領域、資源和基礎設施領域、人力資源領域、公共政策領域。（具體參見韓國經濟·人文社會研究會主編：《2014年研究機關評估結果》，2015年4月版，第8頁）其中經濟政策領域包括5個研究院（外經濟政策研究院、產業經濟與貿易研究院、韓國開發研究院、韓國農村經濟研究院、韓國租稅財政研究院）和1個附屬機構 （KDI國際政策大學院大學校）；資源和基礎設施領域包括6個研究院（國土研究院、能源經濟研究院、情報通信政策研究院、韓國交通研究院、韓國海洋水產開發院、韓國環境政策評價研究院）和1個附屬機構（建筑都市空間研究所）；人力資源領域包括7個研究院（韓國教育開發院、韓國教育課程評價院、韓國勞動研究院、韓國健康及社會事務研究院、韓國女性政策研究院、韓國青少年政策研究院、韓國職業能力開發院）和1個附屬機構（幼兒政策研究所）；公共政策領域包括5個研究院（科學技術政策研究院、統一研究院、韓國法制研究院、韓國行政研究院、韓國刑事政策研究院）。

這26個政府智庫不僅在政府的引導下、法律的規范下發展，也各自有明確的研究目的和發展方向。韓國智庫主要呈現專門性、專業性、權威性的特點。根據《關于政府投資研究機構的建立、運營與培養的法律》第3條明確規定，政府智庫成立必須遵守此法律。每個智庫的研究方向都具有唯一性和專門性。此外，智庫主要為政府提供全方位的政策咨詢服務。韓國的行政體制規定政府官員不能直接參與政策研究，只能以政府的實際需要對政府智庫提出研究要求，智庫的研究成果不會受到政府行政干預。因此，可以說韓國智庫的報告更具有客觀性和科學性。

韓國智庫評估體系

NRCS通過完備的評估體制在國家政策層面構建政府智庫的運營體制，確立各智庫在經濟、人文和社會科學范疇內的研究方向，每年定期評估、調整和完善政府研究機構的管理章程和制度。此外，NRCS每年針對智庫制定改善計劃，對所管理的智庫進行兩個方面的評估：一是對智庫的研究成果的評估，二是對智庫經營狀況的評估。

（一）智庫評估體系概況

韓國政府對智庫評估十分重視，NRCS對政府智庫進行年度評估也遵循一定的法律程序，這一過程不僅有法律依據還有法律保障。根據《關于政府投資研究機構的建立、運營與培養的法律》第28條，以及實施令第19條和第20條，《經濟·人文社會研究會章程》第47條的規定，對相關研究機關的研究業績和經營項目進行評估，并在每年4月30日之前將評估結果提交給國務總理和企劃財政部（注：主管財政、預算、撥款的機構）。NRCS所作的評估結果獨立并直接對國務總理負責，對政府智庫的評估有法定的程序和評估制度。不僅如此，其評估的組織原則和評估過程，乃至各項指標都有法律明文規定。

韓國智庫評估體系的頂層構筑主要由國務總理、企劃財政部、NRCS4個部分構成。首先，NRCS作為支援、扶植政府智庫的上級機構，對智庫進行評估是其重要任務之一。評估結果經研究會理事會表決后，上交給國務總理和企劃財務部。其次，國務總理是研究會及其下屬研究機關的監督機關的總負責人，主要承擔接收研究機關評估結果（報告），并以此作為研究機關經營改善的依據，提出改革方案。再次，企劃財政部接收研究會提交的評估結果，將其作為第二年預算審查和經營改革的依據。因此，政府智庫都會積極謹慎地接受評估。最后，國會接收國務總理提交的對研究機關評估的結果，將其作為對國會級政府出資智庫機構支援、扶植和管理的政策依據。

韓國智庫評估工作具體由NRCS擔當，其主要負責對智庫進行評估以及對研究成果進行評估，其中NRCS內設企劃評估委員會（企劃綜合委員會）作為常設機構，主要負責制定評估計劃、分析評估結果以及提出評估方案等。

（二）評估委員的構成

NRCS要對政府智庫進行研究領域和經營狀況的評估，其評估領域決定了評估委員的構成。NRCS會根據評估指標所占的比重配備相應數量的評估委員。

1.研究領域評估委員

研究領域評估主要由研究結果報告書優秀性評估、國家政策支援成果評估、研究管理3個分科構成。其中，研究結果報告書優秀性評估委員會由委員長1人、外部專家評估委員和公務員評估委員組成。根據評估對象研究報告書的專業領域選定評估委員，每份研究報告書都有2名外部專家評估委員和1名評估委員擔任。國家政策支援成果評估分為4個分科（經濟政策、資源和基礎設施、人力資源、公共政策），每個分科由1名干事和5～8名評估委員組成。國家政策支援成果評估還在各個研究機關配備2名公務員評估委員。研究管理分科有分科干事1人（由評估委員兼任）和評估委員7人（2人負責一個評估指標）組成。

2.經營領域評估委員

經營領域評估主要對機構的領導力和經營管理兩個分科進行評估，其中領導力分科由干事1名（由研究機關評估團長兼任）和評估委員6名（每個評估指標2名)組成。經營管理分科由干事1人和評估委員14人組成。原則上，領導力和責任經營分科，以及經營管理分科都由2名評估委員評估一個指標，必要時可以由1名評估委員評估2個以上指標。

從2014年的評估情況來看，評估委員會對研究領域的評估是工作的重點，研究領域評估人員共258人，經營領域評估人員共21人。其中，研究結果報告書優秀性指標考察過程中外部專家占118人，而公務員只有59人，外部專家占主要地位以保證研究報告的科學性和權威性。但在考察國家政策支援成果方面，公務員人數多于外部專家人數，這主要是因為智庫為政府決策提交報告時，公務員是政策的直接實施團體，他們更有資格考察報告的合理性與可行性。

（三）評估流程

NRCS對政府智庫評估流程主要由評估準備階段、評估階段、報告修正階段和報告提交階段組成。每個階段實施過程及所要達到的目標如下：

1.評估準備階段。首先，制定智庫評估推進計劃，企劃評估委員會、理事會評估分科委員會討論并向理事會報告、確定。其次，召開智庫研討會，說明本年度智庫評估計劃，幫助理解評估便覽，說明業績報告書編寫要領等。再次，召開評估委員選拔委員會（選定候選人數的3倍），選拔評估委員（理事長）并向理事長報告、確定。之后召開智庫評估團研討會，說明本年度智庫評估計劃，并幫助理解評估便覽和評估指標。針對研究成果領域（國家政策支援成果）評估團研討會，說明年度研究機關評估計劃，幫助理解評估便覽和評估指標。最后，NRCS向智庫發送評估要素、指標和評估表，智庫接收相關文件并編輯、印刷、發送業績報告書。

2.評估階段。首先，召開評估團全體會議（第一次），按分科商討重點討論事項等。其次，進行實際評估，評估研究和經驗領域（包括領導力和責任經營），評估國家政策支援成果，評估研究結果報告書優秀性。再次，召開評估團全體會議（第二次）討論智庫評估結果等。最后，編寫評估結果報告書草案。

3.報告修正階段。首先，實施對智庫的評估結果報告書（案）做預備討論。其次，允許對評估結果報告書（案）提出意見，并討論是否反映了評估委員的討論意見。最后，召開評估團全體會議（第三次）確定智庫評估結果（案）。

4.報告提交階段。企劃評估委員理事會與評估分科委員會討論，綜合理事會審議意見后，確定評估結果報告書，并向國務總理、企劃財政部長官提交評估結果。

（四）評估結果

NRCS在對智庫的評估過程中，把其所承擔的國家課題的完成度和成果轉化度作為重要指標，在評估智庫所負責的國家課題時主要從3個方面進行考察。首先，評估國家課題研究業績和成果方面，主要考核國家課題研究企劃的合理性、業績成果以及代表成果的優秀成果。其次，評估智庫對政府急需解決問題的應急對策研究情況，以及智庫對這些應急研究響應情況。最后，評估政策研究網絡運營的業績和成果，智庫與中央部門以及國會的協作程度，為實現協同以及融合、復合研究，與國內相關機關之間的政策研究的運營業績和成果。此外，還重視研究成果的現實轉化與應用評估，考查研究課題對現實政策的轉化及影響的評估，其中智庫所提出的政策方案的優秀性、方案政策化的過程、方案政策化的業績、政策對經濟和社會的波及（預想）效果都在考察指標之內。評估結果總分數為1000分，根據評估結果把研究機構分為非常優秀、優秀、普通、不足、非常不足5個等級。

2015年NRCS增加了研究領域20分比重，強化研究領域指標權重，其指標中注重國家課題評估改善，強調體現智庫發展特性，調整與國家課題相關的指標，強調國家課題的合理性、代表性和優秀性。此外，NRCS通過評估結果發現智庫發展過程中存在的問題，調整完善評估指標，逐步使其體系化、評估標準明確化，進而通過調整評估指標使其反映智庫特性，確保智庫經營的透明性和效率性。

韓國智庫評估體系特征

NRCS通過評估提高自身的管理能力，同時也提高韓國智庫的業務水平，韓國智庫評估體系主要有以下特征：

首先，韓國智庫評估體系中“研究”與“經營”并重考察，根據國家課題調整智庫定位，重視為政府服務的國家課題的評估。在智庫與國家課題定位方面，各研究機構都根據國家課題制定自己的發展目標，并通過研究“政府政策需求調查”與政策研究（業務）協議會和課題選定委員會緊密聯系來適當地推進研究課題，從而更有效地參與政府政策制定。韓國智庫除承擔國家課題，還有自己的經營目標，謀求智庫的經營目標與國家課題之間的關聯性，使其基本研究課題能夠主動地對應國家課題。

其次，重視研究課題的選定和執行的合理性評估，強化研究成果的政策轉化率評估。評估智庫在制定一般研究課題時所反映的政府政策性要求的結合度，評估體系中重視研究課題與政府政策要求、對應緊急問題所選定的課題的合理性。對國家政策支援成果的評估也就是考察研究成果的政策轉化率，尤其考察智庫在如何對應、完成政府的緊急課題方面的舉措。

再次，重視智庫間協同創新研究評估的標準化，指標的統一化。NRCS根據現實需要開發協同創新課題，具體規定協作的領域，制定保證課題順利進行并保持一定研究水準的制度，最大程度消除了機構對協同研究的關心不夠的態勢，尤其在研究院之間對協同研究課題判斷標準存在差別的問題上，NRCS對研究成果認定與評估采用了同一標準評估，使協同研究的綜合效果最大化。

最后，在評估指標中重視研究力量的國際化程度考核。智庫層面加強與亞太經濟合作組織、世界銀行和聯合國環境規劃署等多個國際機構之間建立廣泛的聯系?？疾煅芯砍晒袊H合作與共同研究所占比重，并結合智庫發展的中長期戰略評估智庫國際化事業推進程度。

結語

韓國智庫體系在構筑過程中，重視規劃智庫的研究發展方向，促進國家政策的連續性。智庫評估體系中把智庫報告的獨立性、優秀性作為重要指標，并通過評估制度的不斷改善，提高評估的效率性和公正性。NRCS注重評價方法、評價基準、評價指標的明確性和具體性，始終把不斷完善評估機制作為智庫建設的重要工作，并以此保證智庫報告的客觀性和公正性。但是我們也要看到，韓國政府智庫在政府決策過程中的絕對權威性的負面效應，導致了民間智庫與企業智庫聲音相對薄弱，加之韓國政治傳統，進步勢力與保守勢力所持立場不同，智庫報告在政策轉化過程中常常遇到阻礙。

（作者系天津社會科學院倫理學研究所助理研究員；摘自《東北亞學刊》2016年第5期）