論1954年憲法上的審判獨立原則

文/韓大元

論1954年憲法上的審判獨立原則

文/韓大元

1954年憲法第78條規定：“人民法院獨立進行審判，只服從法律。”在新中國司法制度發展史上，這是第一次以國家根本法的形式規定了人民法院的審判獨立原則，為人民法院獨立行使審判權提供了明確的憲法基礎。根據憲法制定的《人民法院組織法》也將審判獨立確定為人民法院審判工作的基本原則。

從憲法規定看，人民法院審判獨立原則的內涵是清楚的，其規范的有效性是無可置疑的，但在現實生活中這一原則經常成為爭議的焦點，甚至有時成為敏感的話題。司法改革的總體目標是維護司法正義，讓法官成為裁判者，使司法的判斷回歸審判權的獨立行使。

面對審判獨立原則的當代課題，我們需要追溯歷史，從歷史的事實中尋找其正當性的基礎，賦予現實制度以歷史的元素，力求在歷史與現實的互動中尋找具有解釋力的分析路徑，克服法學研究中存在的歷史虛無主義。

1954年憲法第78條的形成背景

中國共產黨是審判獨立原則的提出者、追求者與實踐者。早在新民主主義革命時期，審判獨立原則在革命根據地工農民主政權的司法制度中開始確立。1949年頒布的《共同綱領》第17條規定，“廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護人民的法律、法令，建立人民司法制度”；第19條第2款中還使用了“人民司法機關”的概念。這一條實際上肯定了廢除“六法全書”的正當性，要求以“人民的司法制度代替反動政府的司法制度”，確立了新政權的司法基礎。

1950年7月26日召開的第一屆全國司法工作會議在新中國司法制度發展史上產生了重要影響，會議的中心工作是根據《共同綱領》第17條的規定，就建立統一的全國人民司法制度進行討論，明確人民司法的重要任務和基本路線。

從1952年6月到1953年2月開展的新中國首次司法改革運動為建立新型的司法制度提供了重要基礎。當時，執政黨認為審判獨立的一個前提是行使審判權的隊伍要純潔，如隊伍不純潔，審判權的獨立行使是有風險的。

基于新舊法律秩序的轉型，對舊法時代的司法工作者的思想進行清理是必要的，但單純以“運動”的形式割裂新舊司法傳統之間存在的客觀歷史事實是不妥當的，由此形成的“政法合一、非職業化與群眾路線”的司法傳統實際上對司法制度的正常運行產生了負面的影響，其影響一直留存在當代的司法制度之中，有些甚至成為當前司法改革中仍有爭議的問題。

1954年憲法第78條的形成過程

1954年3月23日中國共產黨中央委員會提出的1954年憲法草案（初稿）第71條規定：“各級人民法院獨立行使職權，只服從法律。”這是1954年憲法有關審判獨立原則的最初表述。1954年6月3日中華人民共和國憲法起草委員會對“憲法草案”（初稿）的意見中將第71條調整為第83條，即“各級人民法院獨立進行審判，可服從法律”。這里把“只服從法律”調整為“可服從法律”，不僅是語義上的變化，直接涉及審判獨立原則屬性的判斷。“可”實際上降低了“審判獨立”的意義，沒有上升為憲法原則。為了解決“可服從法律”的表述可能帶來的不確定性，1954年6月14日中央人民政府委員會第30次會議通過的憲法草案（初稿）將第71條“各級人民法院獨立行使職權，只服從法律”改為第77條，重新將“可服從”改為“只服從”，其內容是“各級人民法院獨立進行審判，只服從法律”。在討論第71條草案（初稿）時，曾有四種修改建議：各級人民法院依照法律，獨立行使職權；地方各級人民法院，依照（或按照）法律，獨立行使職權；各級人民法院根據法律獨立行使職權；各級人民法院獨立行使職權，只服從法律及有法律效力的條例或其他命令。在比較各種規范表述后，1954年9月21日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法第78條最終采用“人民法院獨立進行審判，只服從法律”的表述，刪除草案中的“各級”，使之成為正式的憲法條文。

1954年憲法第78條的規范內涵

如何解釋憲法第78條的規范內涵，特別是“獨立”和“只服從法律”所包含的內涵？這是理解審判獨立原則的核心問題，也是憲法解釋的基礎性問題。

“人民法院獨立進行審判，只服從法律”的前提是人民法院擁有專屬的國家審判權。1954年憲法第73條規定：“中華人民共和國最高人民法院、地方各級人民法院和專門人民法院行使審判權。”這就意味著，國家審判權的行使主體是人民法院。

人民法院的審判只服從法律，意味著人民法院行使審判權，僅僅根據其所認定的事實，依照法律進行判決，不受任何機關、團體或個人的干涉。“如果法院不能獨立行使權力，處處受行政機關的干涉，法院的作用就沒有多大意義了，法律也沒有多大意義了。所以，必須獨立行使審判權，這樣法院的權力就大了，責任也就大了”。按照憲法規范和《人民法院組織法》的要求，任何機關都不能指示或者命令人民法院對某一具體案件如何判決。

這一條文是否包含著審判員獨立？對此學界存在著不同的解讀。有的學者認為，這一條文主要學習了蘇聯憲法第112條，蘇聯憲法規定：審判員獨立，只服從法律。由此認為，“蘇聯強調的是審判員獨立，強調審判員的自由確信。而我們則強調法院的獨立性，注意發揮法院工作人員的集體作用”。筆者認為，這種意見是合理的，在規范體系中明確審判員獨立，有助于準確把握規范的整體性。但當時，多數意見還是把“審判獨立”理解為“機關的獨立”，為政治性解釋留下過多的空間，沒有嚴格遵循憲法條文的“規范解釋”規則。從“移植”這一條文的過程以及第78條的目的論的解釋看，如不承認審判員獨立的因素，無法全面解釋第78條的規范體系與內涵，無法落實審判獨立原則的價值。

1954年憲法第78條的實施機制

1954年憲法頒布后，根據憲法建立了國家政權體系。這一時期憲法權威受到尊重，審判獨立（司法獨立）原則得到了良好的實施。第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《人民法院組織法》，其中第4條重審了人民法院的獨立審判原則，規定：“人民法院獨立進行審判，只服從法律。”

1954年憲法的頒行推動了建國初期國家的民主和法制建設，但從20世紀50年代后期開始，由于黨在指導思想上的“左”傾錯誤越來越嚴重，連續開展了“反右”斗爭、大躍進、人民公社化運動，人民法院的憲法地位和憲法確立的審判獨立原則遭到破壞。

1975年憲法和1978年憲法取消了1954年憲法規定的人民法院獨立審判的原則。1978年憲法雖然恢復了人民檢察院的建制，但沒有恢復人民法院和人民檢察院依照法律獨立行使職權的憲法原則。1978年黨的十一屆三中全會開啟思想解放，審判獨立成為人們反思“文革”、恢復法治秩序的前提問題之一。

1954年憲法第78條的規范價值

1982憲法對于審判獨立原則的確立是建立在人民代表大會制度下國家機關職能劃分的基礎之上。

1982年憲法規定人民法院依照法律獨立行使審判權，就是說審判權只能由人民法院依法行使，別的任何機關都不能行使審判權；而且特別規定：“不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這就說明憲法明確了哪些單位和個人不能干涉法院依法行使審判權，以保證審判工作能正確地和順利地進行。

在1982年憲法的修改過程中對此也有不同的爭論，有些學者主張直接引入78條的規定，建議不列舉干預的具體主體。但權衡憲法規范的實效性以及總結“文革”的教訓后，憲法修改委員會認為，“特別說明哪些單位和個人不能干涉法院依法行使審判權，以保證審判工作能正確和順利地進行”。從解釋學的角度看，沒有列舉在126條的其他主體也負有不得干預法院獨立審判的憲法義務，如果干預就構成違憲。

這里涉及的一個問題是，人民法院向同級人大報告工作制度是否會影響審判獨立原則？1982年憲法第128條只規定人民法院對產生它的國家權力機關負責，沒有規定各級人民法院向同級人大報告工作。但《法院組織法》規定，人民法院向同級人大及其常委會報告工作。《全國人大議事規則》規定，全國人大會議對最高法院的工作報告，常委會認為有必要時，可以做出相應決議。對憲法128條的修改背景，張友漁曾經解釋為：國務院是國家最高權力機關的執行機關，它是具體執行人大、人大常委會原則上決定的東西，所以執行情況必須報告。法院、檢察院的工作、性質不同，可以作工作報告，也可以不作工作報告，根據實際需要決定。不宜硬性規定不需作報告，但也不能硬性規定不作報告。從1982年憲法第128條的原意看，修憲者充分考慮到126條的價值與功能，嚴格區分了行政機關與審判機關的性質，沒有直接規定“報告”制度，試圖從制度層面為“獨立審判原則”的落實提供合理空間。《議事規則》體現了憲法的精神，把報告制度規定為選擇性制度，必要時作報告，不必要時不作報告，對作出的報告“必要時”作出決議。而《人民法院組織法》第17條把憲法126條具體化過程中超越其規范界限，把選擇性的報告制度直接規定為“必須做”“必須作出決議”，在一定程度上背離了1982年憲法關于“審判獨立原則“的初心，需要從憲法視角進行重新考量與制度設計。

憲法第126條規定了審判獨立的憲法原則，但其內涵的解釋上也有不同的表述。有學者對于審判獨立與法官獨立的關系進行了闡釋，指出：人民法院獨立進行審判，當然包括審判員在內，但并不是審判員個人說了算，而是要依法經過合議庭作出判決，由院長、庭長審批，或者審判委員會作出決定，并由院長簽發生效。所以獨立審判是指人民法院依照法律審判，不受行政機關、社會團體和個人的非法干預。有學者對“依法”進行了闡釋，指出：人民法院依法獨立行使審判權，其中的“依法”，不僅要依實體法，而且還要依程序法，二者缺一不可。沒有程序法為實體法的實現作保證，無論刑事案件還是民事案件、經濟案件，就不能得到準確、及時、有效的審理，就保證不了辦案質量。因此，輕視、忽視程序法的執行，在審判實踐中是非常有害的。也有學者指出，獨立行使審判權，是人民法院依法辦事，準確審理案件的基本前提和重要保證。保障人民法院在審判活動中應有的獨立性，是由它本身的特殊職能決定的。其含義：一是國家的審判權統一由人民法院獨立行使，無論是刑事案件，還是民事案件、經濟案件，只有人民法院才能進行審判，其他任何機關或個人都沒有這個權力；二是人民法院審理案件必須以事實為根據，以法律為準繩；三是人民法院獨立行使審判權，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。確保人民法院獨立行使審判權，是憲法和法律得以實施，案件得以準確審理，公民的權利得以切實保障的重要條件。筆者認為，從審判獨立原則的規范體系看，法官獨立是第126條的應有之義，否則無法保證這一基本原則的價值體系，也不符合我國正在進行的司法改革的方向。“在我國法律體系內，司法獨立主要體現為法官檢察官有權獨立行使審判權檢察權，也就是說，司法獨立不僅是法院檢察院的獨立，更關鍵的是法官檢察官有權獨立。”樹立法律的權威，司法機關依照憲法行使職權是實現人民意志的最高表現。

幾點結論

自1954年憲法規定“審判獨立”的憲法原則以來，人民法院作為審判機關履行著代表國家行使審判權的憲法職責。但建國60多年來，“審判獨立（司法）”原則經常成為法學界、法律界引發爭論的話題，有時甚至成為意識形態問題。“司法獨立在中國長期受到置疑、批判或者不歡迎，其最主要的原因有兩個：一是司法獨立一直被認為有可能削弱和拋棄黨對司法的領導；二是司法獨立有違背人民代表大會制度的嫌疑。所以，司法獨立涉及改革和完善黨的領導方式的問題，涉及我國政治體制改革的問題，是中國特色社會主義理論中的一個大問題。”筆者基本同意這一判斷。在兩個原因中，筆者認為關鍵是要正確處理審判獨立原則與黨的領導關系，不能把黨的領導與人民法院依據憲法行使審判權原則對立起來。

我國憲法上的審判獨立原則與“資產階級司法原則”有著本質的區別，不能人為地貼上“敏感”的標簽。通過對憲法第78條與第126條的形成與修改過程的分析，我們可以尋求一個基本共識，即審判獨立是我國憲法的基本原則，也是中國共產黨法治觀的重要組成部分。

自1997年黨的十五大提出“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”以來，沉寂10多年的“審判獨立”“司法獨立”等字眼開始成為學術話語。十八屆三中全會提出“完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責”。十八屆四中全會提出司法體制改革的具體目標，進一步提出“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”。這些“讓審理者裁判、讓裁判者負責”的理念與改革措施實際上是憲法精神的落實與具體化。在這種背景下，我們無需在審判獨立（司法獨立）問題上徘徊，更沒有必要把它推向“姓社姓資”的無謂的爭論之中。

隨著社會的變遷，憲法文本上的概念、詞語等也會發生相應的變化，使憲法規范與社會現實之間保持協調。自黨的十八大以來，司法、司法機關、司法體制、司法改革等概念寫進黨的文件，憲法文本上的“審判”可以解釋為“司法”。我們需要從中國實際出發，以科學的態度，借鑒西方國家司法制度的合理經驗，了解當代司法制度發展的新變化，樹立中國司法制度在世界法治體系中的良好形象，擴大司法領域的學術話語權。

客觀地講，20多年的司法改革中，我們沒有充分挖掘憲法明確規定的“審判獨立”原則的資源，仍然對憲法原則缺乏應有的自信，在一些基本常識問題上沒有形成共識，直接影響了司法改革的正常發展。我們要客觀評估司法改革各項措施取得的成效，要明確改革的目標與具體步驟。按照“五大發展新理念”，遵循審判獨立的憲法原則，切實加強審判獨立的配套制度建設，強化司法改革的合憲性，將黨的領導與審判獨立原則有機統一起來，完善黨對司法工作的領導方式，在黨與司法關系上，不能“黨政不分”、“以黨代政”，要認真反思審判獨立問題上的經驗與教訓，以憲法凝聚共識，不斷完善中國特色社會主義司法制度。

（作者系中國人民大學法學院教授；摘自《中國法學》2016年第5期）