論PPP在海南省重點項目建設中的地位與作用

文｜吳厚昆

論PPP在海南省重點項目建設中的地位與作用

文｜吳厚昆

許多地區的發展實踐充分證明：民營經濟越發達的地區，市場發育就越快，綜合實力就越強，經濟體制就越成熟，老百姓日子就越好過，社會就越穩定；社會資本使用越多，經濟發展的質量和速度就越好；PPP項目越多，重點項目建設拉動作用就越強，市場經濟就越發達，地區經濟社會文化就越發展。

2016年9月5日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署在關鍵領域和薄弱環節加大補短板工作力度，擴大合理有效投資，增加有效供給，穩增長、增后勁、促就業、惠民生，為供給側結構性改革營造良好環境。

推進供給側結構性改革是黨中央綜合研判世界經濟發展趨勢和我國經濟發展新常態作出的重大決策，是新常態下穩增長的治本良藥。近年來，我省新的發展動能持續壯大，新的經濟增長點加快形成，國際旅游島國際化水平大幅提升，多層次、高質量的供給體系初步形成。今年7月，省委六屆十次全會審議并通過《關于以創新為引領推進供給側結構性改革的實施意見》，提出推動發展理念創新、規劃管理創新、體制機制創新、政策設計創新等，大力營造良好的發展環境，為全面建設國際旅游島、全面建成小康社會提供動力和保障。

今年以來，我省各市縣、各部門繼續堅持把抓項目、促投資作為經濟發展的關鍵，大力推進項目投融資，全省固定資產投資平穩增長，投資拉動力強，支撐作用明顯。在基礎設施和公共服務領域的建設項目，需求旺、空間大、責任重、問題多，我省還有許多短板和歷史欠債，而這些環節正是PPP大顯身手的“主戰場”，PPP是為改革供給側結構提供硬件準備的實力支撐。

當前，在PPP背景下積極組織和鼓勵民營資本參與全省重大基礎設施投資，具有法規保護、政策鼓勵、公平公正、操作性強、經濟高效、安全可靠、切合實際、民心所向等重大優勢，適逢其時，機不可失，應當放手放膽、加大力度、抓住時機、因勢利導，務求實效。

PPP項目越多，地區經濟社會文化就越發展

PPP是英文“Public-Private Partnership”的簡寫，是指公共部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品或服務。PPP不僅僅是一種融資手段，而是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。這種方式有效促進了投資主體的多元化。

PPP方式的操作規則使民營企業可以參與到國家大型基礎設施的建設項目中，較好地保障國家與民營企業各方的利益。

PPP是以市場競爭的方式提供服務，主要集中在純公共領域、準公共領域。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。

2013年11月中共十八屆三中會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。”2014年10月24日，李克強主持召開國務院常務會議，會議要求，要大力創新融資方式，積極推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，使社會投資和政府投資相輔相成。優化政府投資方向，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等，優先支持引入社會資本的項目。2014年底，財政部印發了《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》。2015年9月，財政部發布《財政支持穩增長的政策措施》，在下一步財政政策措施建議中明確提出加快推廣PPP模式，抓緊制訂PPP項目財政管理辦法，研究出臺“以獎代補”措施，并且要規范推進PPP項目實施，嚴格篩選項目，著力推動形成能復制、可推廣的案例。

許多地區的發展實踐充分證明：民營經濟越發達的地區，市場發育就越快，綜合實力就越強，經濟體制就越成熟，老百姓日子就越好過，社會就越穩定；社會資本使用越多，經濟發展的質量和速度就越好；PPP項目越多，市場經濟就越發達，地區經濟社會文化就越發展。

豐富的PPP項目儲備是我省經濟社會文化跨越式發展的重要機遇

支持PPP模式。政府股權可以不分紅或者少分紅，優先保障社會資本收益；通過適當的資源配置，提高PPP項目回報水平。充分挖掘PPP項目后續運營的商業機制，開創新的商業模式，把潛在商業能力發揮到最大。正確合理選擇項目融資模式，降低融資成本，提高資金使用效率。

參與PPP項目的各方，要設計好多元化的退出機制。除了正常的退出機制外，要發展依托各類產權、股權交易市場，鼓勵通過股權轉讓、資產證券化等方式，來豐富PPP項目中社會資本方的退出渠道，提高PPP項目股權投資的流動性。參與PPP項目的各方，都應該誠實守信、履行承諾，推進社會守信機制的建立。

當前PPP領域民營資本參與并不多。有些政府部門對引進民資有顧慮或擔憂，甚至刻意回避民營資本。

要全面充分地發揮PPP模式作用，鼓勵民間投資。我國民營經濟經過30多年的發展，已成為國民經濟中最具活力的一部分。據有關統計數據顯示，民營經濟貢獻的GDP總量已超過60%，稅收超過50%，就業超過80%，對當地經濟社會文化發展有著至關重要的作用。

政府要采取多種方式吸引民間資本。要在PPP項目中推動混合所有制，鼓勵國企、民企、外企共同成立項目公司，共同推動項目建設、運營。要鼓勵民營企業之間加強聯合合作，通過組建聯合體等方式共同參與PPP項目。

PPP項目合理的投資回報，方式很多。積極采用股權合作等方式

PPP項目融資要堅持利益共享、風險共擔

PPP項目具有三大特征：伙伴關系、利益共享、風險共擔，它的主要內涵在于公私合營和債務隔離，在具體操作中，也有多種方式。

1.股本融資的風險最大收益也最大。作為PPP項目公司的股東，獲得項目運營收益是必須的。通過參與或掌握公司的整體運營而掌控其收益大小。如果股東同時成為項目公司的服務提供商或貨物供應商，還能獲得更有利的商業機會。利用股權投資，風險最大的同時收益也最大。常見的股東是項目參與方、當地投資者、政府、特許權獲得方、機構投資者、雙邊或者多邊組織等。

2.債務融資的利益優先分配而收益有限。與股權出資相比，借款人的優勢重點體現在利益的優先分配早于股東獲得受償，而劣勢在于收益有限。一般來看，債務償還往往以固定或者浮動利率為基準，由債務人按周期支付。

3.夾層融資，利弊兼得。夾層融資是指在風險和回報方面介于上述股本融資和債務融資之間的一種融資形式。一般采取次級貸款的形式，但也可以采用可轉換票據或優先股的形式。對于公司和股票推薦人而言，夾層投資通常提供形式非常靈活的較長期融資，這種融資的稀釋程度要小于股市，并能根據特殊需求作出調整。

4.設備提供、融資租賃出租等增加外圍輔助力量。為了獲得商業機會、對銷售其產品更為有利，有些項目的設備或服務提供商也會同意提供借款；融資租賃出租人與設備提供商在這一點上類似，即為了對出租其產品更有利而愿意提供更有競爭力的融資條件。

5.銀行信用證、保函等提高資金流動性。銀行信用證、保函等本質上都是降低項目公司的資金占有率，提高資金流動性，類型多是單證一致、見票即付，部分情況下也可能需要拿法院判決或者仲裁裁決以證明有關違約行為后才能拿到付款。

6.債券或資本市場融資直接解決投資需求。債券或資本市場融資可以使借款人直接從個人和機構處獲得借款，而無需通過銀行這一中間方。其優點包括利率低、還款期長、流動性強，缺點在于牽扯到背書、承銷、信托、債券評級等多個環節及資質要求等，導致審批多、耗時長、程序復雜、靈活性差、風險高。一般來情況下，項目經過建設期而風險已經大幅度降低之后，項目可以采取直接融資方式。

7.債權人協議確保科學分配利益。為了確定不同債權人之間的利益分配，債權人之間可就與影響受償相關的問題達成一些協議，包括確立資金支取次序、到期債務安排、債權分配方式、擔保性權利安排、支付管理、決議方式、保險基金管理、技術顧問管理等，其對協調PPP項目融資管理有著核心作用。

以PPP方式加快投融資速度，深化供給側結構性改革

近年來，國家政策支持，各地推出的眾多PPP項目。但也有一些地方政府有關部門負責同志表示，搞不清楚什么是PPP，不知道該如何做。

2014年9月23日財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》明確要求：“拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式（PPP）。”“各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等。”發達國家的成功經驗表明，基礎設施是適用PPP最適合的領域之一，近年來，從最初主要應用在硬經濟基礎設施（如高速公路、電力等），逐步向軟社會基礎設施（如社會保障、市政公用、社區服務）等。

我省建設國際旅游島，實施全域旅游戰略，加快城鎮化發展，重大建設項目多，投資任務重。僅靠政府財政資金顯然不能滿足需求。大力推進政府和社會資本合作模式，勢在必行。為加快啟動，穩健發展，建議如下：

1.根據國家政策要求，“政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主”。政府方發起程序為財政部門向行業主管部門征集。行業主管部門從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中遴選潛在項目。政府或其指定的有關職能部門或事業單位，要代表政府積極發起，態度熱情，目標明確，在機構建設、能力建設、配套制度建設等方面要加大力度，提高速度。

2.建議省里組建專門機構。很多省市設立了PPP工作領導小組等臨時機構，但PPP項目責任大、時間長、專業精，涉及部門眾多，沒有專門機構難以保障可持續發展。建議由財政部門負責，下設PPP工作辦公室，負責政策制定和實施的具體職能。

3.與金融機構密切合作，建立PPP項目基金或產業基金，綜合運用并靈活搭配銀行貸款、企業債券、融資租賃、股權私募、信托融資等多種方式，科學設計投融資風險控制、收益平衡、結構安排合理的融資方案，在引資金、引資源的基礎上，引人才、引智慧。

4.省委黨校和行政學院組織相關知識和政策的學習培訓，提高黨政領導干部的經營管理意識和項目執行能力。有懂經營、會管理的金融業務干部代表政府參與項目，明確責任，落實任務。

5.科學選擇需求長期穩定的公共產品（含公共服務）項目。長期、持續、連貫的大量需求是PPP應用的基本前提。城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，是適用PPP的最佳領域。簡單、標準化、專業度低的普通服務外包不適合采用PPP模式。

6.選擇熱心地方經濟發展和公益事業大型民營企業（集團），作為社會資本代表，各方應建立長期合作關系。社會資本承擔起設計、融資、建設、運營等全生命周期的責任，特別是運營環節。PPP項目合作期限往往會持續十數年、數十年，合作伙伴的忠誠、實力、熱情與誠信不可或缺。

7.由于PPP項目一般有較高的交易成本，如果投資額過小，交易成本占比過高。一般規模應在1億元以上，因而最好是選擇規模性基礎設施建設、運營類項目。

8.PPP項目對所提供的服務有專業性要求。要注意發揮社會資本在技術、融資、管理等方面的優勢，充分尊重社會資本一方的意見。

規范、扎實、熱情而有序地推進PPP項目，不僅是全省城鎮基本建設領域投融資體制的重大改革，而且事關全省供給側結構性改革，事關全省經濟社會文化發展。在省委、省政府以創新為引領的有效指揮下，充分利用PPP模式，加快全省重大基礎建設項目投資速度，提高經濟發展質量和效益，就能為全面建設國際旅游島、全面建成小康社會提供更強的動力和更好的保障。

（作者系省政協經濟委員會顧問、省民營企業家協會會長）

本文責編/蔡萌 郵箱/394666442@qq.com