農村土地承包經營權確權存在的問題及對策

李大海

農村土地承包經營權確權存在的問題及對策

李大海

本文主要從農村土地承包經營權確權存在的問題出發，闡述這一問題的處理途徑及策略，對農村土地的問題處理起到一定的引導作用。

農村土地 承包經營權 對策

改革開放之后，農地產權的四大權能（占有、使用、收益、處分）在集體所有權和農戶承包經營權之間進行新的分割。如今，承包經營權進一步分離為相對獨立的承包權和經營權，拓展了其權能空間，從而基本形成所有權、承包權、經營權“三權分離”的格局，農村承包地逐步走向“保障集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”的新階段。這一趨勢加速了土地流轉和高效配置，使得加快土地確權，完善農地產權制度成為必然。筆者以安徽省某試點縣農村土地承包經營權確權為例探析農村土地承包經營權確權存在的問題及對策。

一、存在的問題

（1）認識不足問題。有人認為大多數地方在二輪承包時發過土地承包經營權證，這次再發一次是勞民傷財，完全沒必要；還有人認為這次確權會使農村原已隱藏不露的矛盾表面化，加劇農村社會不穩定，等等。

（2）歷史遺留問題。農地二輪承包時還承載著農業稅費負擔，因而一些外出務工經商的農民放棄了承包地，現在政策好了，又提出承包的要求。二輪承包時有些村為了發包順利，把耕地按好、中、差分級，好地一畝算一畝，差地兩到三畝折一畝，地少的農戶有重新均分承包地的訴求。

（3）權屬爭議問題。一是部分農民開墾的國有林場邊角地、集體荒山、荒地等，沒辦承發包手續，是否應當確權登記頒證。二是有些農戶將祖傳房屋拆除開墾成耕地是否應當確權登記頒證。三是原來沒有計入承包范圍的田埂、溝渠、道路等，這些年經土地整理后平整為耕地，所增加的面積權屬不明。

（4）違規改變土地用途問題。未經國土資源部門依法審核批準，有的農戶將承包地已合法或非法轉為宅基地或其他建設用地，沒有變更承包關系，如何確權登記頒證。

（5）證、賬、地不相符的問題。有些農村土地幾經調整變遷，或流轉后平整改造，造成現在承包地塊面積不準、承包主體人不符、地與賬不符、權證與合同不符等多種問題存在。

二、試點縣主要做法

該縣針對上述確權工作中存在較多、較為突出的權屬爭議問題，嚴格堅持四條政策底線：一是以二輪承包為基礎，嚴禁借機調整土地，即增人不增地，減人不減地。不改變原土地承包關系和承包合同的起止年限。二是嚴禁將實際測量后多出原承包地的面積收歸村集體經濟組織所有，嚴禁暗箱操作將村、組集體土地登記到個人名下，嚴禁將實測后多出的面積轉給其他農戶，即多不退、少不補，以實測為準。三是農戶承包經營權證以此次測量的面積為準，但多出的部分不與各項農村補貼掛鉤。四是保持穩定，不搞強行推動，成熟一戶就確權一戶，成熟一村就確權一村，疑難問題后期處理。

三、對策建議

（1）依法確權與依靠群眾的關系。農村承包地確權工作，應嚴格執行農村土地承包經營的有關法律法規和政策，以現有的土地承包合同、土地承包經營權證書為依據，按照法定的內容、程序及相關技術要求，在穩定二輪土地承包的基礎上完善，缺什么，補什么。對承包面積爭議大、大多數群眾要求實測的，實測面積經公示后據實登記。對二輪承包不完善、權利未落實和管理工作不規范的，應依法予以糾正。對存在爭議和糾紛的，先依法解決，再予以確權登記頒證。

（2）政策規定與農民意愿的關系。從實際情況看，有三種人調整土地的要求比較強烈：一是二輪承包時由于種種原因沒有分到承包地的；二是二輪承包后新出生的人；三是兩頭都沒有補到地的出嫁女（或入贅男）。如果按照政策，這三種人在這次確權中仍無法得到土地。筆者認為，是否對承包地進行適時適當的調整，應由農民通過民主協商來決定，而不應由政府來決定，堅持大穩定、小調整的原則。

（3）統一領導與分類指導的關系。筆者認為，一方面，各地應成立確權工作領導小組，出臺指導性工作意見和工作方案，統一領導確權工作。另一方面，應因地制宜，分類指導。各地要根據本地的經濟、社會、自然等條件，出臺有針對性的工作方針、政策措施和辦法，制定好總體工作流程，明確具體工作步驟，先易后難，科學有序地穩步推進。

（4）眼前利益與長遠利益的關系。確權登記頒證既是為了維護農民權益，也是為了放活經營權、促進土地流轉和規模化經營。無論是確權確地還是確權不確地，都必須把尊重農民意愿、保障農民的土地承包經營權作為根本前提。確權是否確地，要根據實際，向農民講清楚，形成共識。確地作為傳統方式，符合農民的思維習慣，容易被接受，有利于保持承包經營權的穩定性，但不利于土地流轉和規?；?、專業化經營。筆者建議，在確定承包地面積的具體方式上，要簡便易行，盡量降低工作成本，只要集體經濟組織成員能夠認可的方式都可以采用。經濟發展相對較好的縣（市、區），應把眼光放長遠，采取確權不確地的辦法，為未來發展預留空間。

（5）確權登記與統籌兼顧的關系。筆者認為，國土資源部門應結合本次農村土地承包經營權確權登記頒證工作，統籌謀劃農村集體土地確權、農民宅基地使用權頒證等相關工作，建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度。農業部門應聯系相關部門制定允許農村土地承包經營權轉讓、入股、抵押等政策措施，從而推動農村生產要素的流動，提高農民資產性收入，保障農民財產權利。

（作者單位：上海大學）