我國公共體育服務績效評估問題與建議

趙宸陽

(北京體育大學管理學院，北京　100084)

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我國公共體育服務績效評估問題與建議

趙宸陽

(北京體育大學管理學院，北京100084)

本文采用文獻資料法和邏輯分析法，從我國公共體育服務績效評估的發展過程和實踐入手，分析我國當前公共體育服務績效評估存在的問題，并提出對策建議。研究發現我國公共體育服務績效評估存在的問題主要有：目標不明確，評估結果無法反應實際；評估體系不完善，指標體系不科學對政府約束力不足；公眾參與不足，公眾對政府的問責難；制度不健全，問責的客觀公正性難以保障；程序不規范，績效評估的問責功能難以落到實處等。

公共體育服務；績效評估；實踐路徑；政府績效

黨的十八屆三中全會提出 “推進國家治理體系和治理能力現代化”與“完善和發展中國特色社會主義制度”并列為全面深化改革的總目標，這意味著黨的執政理念由政府自上而下的“管理”轉變為政府自上而下與社會自下而上相結合的“治理”，這是中國特色社會主義的重大理論創新，標志著“治理”取代“管理”，成為新時期深化改革的執政理念和治國方略。“健康中國”的提出，《以運動項目管理中心和項目協會改革為突破口，深化體育管理體制改革的方案》的出臺則標志著體育成為管理體制改革的重要實踐突破口。作為一種政府責任機制，績效評估在推動管理體制改革過程中具有重要意義。就國家層面而言，它作為公共服務系統的重要組成部分，在提高體育公共服務機構的運作效率和治理水平，加快建立公眾滿意的服務型政府，推動管理向治理的體制轉型過程中作用突出。從社會和公眾來看，公共體育服務績效評估不僅有助于提高公共體育服務質量，而且也是公眾表達訴求和參與體育公共服務機構管理的重要途徑和方法。然而目前我國公共體育服務在理論和實踐層面上都處于不斷探索階段。在國內績效評估實踐過程中，對公共體育服務績效評估體系的運用、改革、推進依舊遲緩。[1]因此，分析當前我國公共體育服務績效評估中存在的問題，并提出對策建議，對于提高公共體育服務的質量，解決群眾日益增長的公共體育需求，促進公共體育服務治理體系的建設，具有重要的現實意義和長遠的戰略意義。

1　公共體育服務績效評估的內涵與功能

1.1公共體育服務績效評估的內涵

要對我國公共體育服務績效進行評估，首先就要明確評估的對象。毫無疑問，作為公共體育服務的主要提供者，公共體育行政部門就是公共體育服務績效評估的主要對象。因此，公共體育服務績效評估的實質是政府績效評估的理論與方法在體育領域的推廣與應用。

政府績效評估在西方國家是強化公共責任的一個重要改革措施。從西方國家政府改革實踐來看，政府績效評估是指根據一定的評估指標和標準，按照一定程序對政府部門及其公職人員業績和行為的評估，通過測量這一實踐以及評估結果運用機制，產生對于績效評估對象的壓力，從而使政府部門及其公職人員可能形成一種管理或者政治方面的責任。那么，公共體育服務績效評估的實質是什么？目前，國內不少學者從不同的側面對公共體育績效評價進行了界定。肖林鵬等人認為：公共體育績效評價是指由考核、評價公共體育服務提供能力的相關要素構成的有機整體。[2]王伯超等人認為:公共體育績效評價是指為了鞏固體育資源能夠發揮最大的效益以及在體育公共服務中的努力不偏離目標，需要建立一整套體育公共服務績效評估指標體系，定期對各地區各部門提供的體育公共產品和服務的能力與水平進行考核與評估。[3]由此，可以看出公共體育服務績效評估的一些突出特點：公共體育服務績效評估目標是為了向公眾提供更好的公共體育服務；手段是公共體育服務機構運用科學、客觀的方法、標準和程序，對公共體育服務績效評價信息；它是一個完備的體系，通過對信息的收集、整理、歸納、總結，從而實現對公共體育服務準確評價的過程。綜上所述，筆者認為公共體育服務績效評估實際上是一個復雜的體系，是由評估主體依據一定的原則、價值標準，運用一系列的指標體系、方法，遵循科學的評估程序，對公共體育部門在履行職能，提供各種體育公共服務的各類活動中所表現出的行政理念、制度模式和管理工具展開的全面系統的測評。

1.2公共體育服務績效評估的功能

公共體育服務績效評估的功能是指通過科學有效的評估對組織產生的積極影響，它是公共體育服務績效評估的目標和意義所在。在準確認識公共體育服務績效評估本質的基礎上，準確定位公共體育服務績效評估的功能，有助于比較實踐過程中公共體育服務績效評估的結果和影響與目標之間的差異，從而進一步探究公共體育服務績效評估實踐中存在的問題。公共體育服務績效評估的功能主要表現在以下幾個方面：為公共體育服務質量提高和責任明確提供信息、為公共體育管理部門的獎勵與懲罰提供依據、為公共體育管理部門的責任機制完善和創新提供動力、為財政預算分配提供標準、提高政府形象并改善政府與公眾關系、促進體育行政管理方式改革。

2　公共體育服務績效評估的實踐

2.1我國政府績效評估發展過程

我國政府的績效評估發展過程大致可以分為三個階段。第一階段從20世紀80年代中期到90年代中期，通過以目標為核心，通過建立一系列配套制度，建立一個完整的目標責任制體系。第二階段從20世紀90年代中期到新世紀初，社會服務承諾制、政府效能監察、行政效能建設、公眾評議政府等眾多評估形式的出現，使得評估的方式向著多樣化發展。進入新世紀以后，科學發展觀在施政理念中的深入，逐步建構起與科學發展觀配套的績效評估體系。與此同時，“自下而上”的評估模式開始出現，從地方自主探索的成功到中央統一規劃，績效評估模式得到了極大地豐富。

2.2我國公共體育服務績效評估發展過程

公共體育服務作為政府公共服務的重要組成部分，公共體育服務的績效評估毫無疑問也同樣屬于政府績效評估的一部分，公共體育服務績效評估發展也是隨著政府績效評估發展而不斷發展的。因此，我國公共體育績效評估的發展過程也可以大致分為三個階段。

第一個階段是從改革開放初期到二十世紀九十年代初期，為了提高國家形象，增強國際影響力，發揮體育所具有的特殊政治作用。政府績效評估主要是以提供由體育競賽產生的集體與國家榮譽的精神產品為目標導向。具體表現在1984年洛杉磯奧運會的成果滿足了體育在特殊時期對于民族自尊心提升的重要作用。1988年漢城奧運會兵敗，使得從民眾到政府都對奧運金牌有了迫切需求。雖然沒有明確說明競技體育成績是體育部門考核的唯一指標，但由于上述的兩類政策目標類型以及考核的可行性等原因，“唯金牌論”成為默認的事實。從1993年北京七運會開始，一名選手獲得一枚奧運金牌，將為本省的全運獎牌榜上增添一枚金牌，并作為地方體育行政部門的考核依據。這一時期突出特點就是評估指標單一，投入大，產出少。隨著競技體育實力的不斷壯大，以及針對這一時期的突出特點，改革主要圍繞“體制層面”和“結構層面”，重點在于圍繞目標評估體育管理部門的機構設置，人員效率，投入產出比例這些單個要素。

第二個階段從二十世紀九十年代中期到新世紀初，這一時期隨著國民體質的提高，公眾健身娛樂需求的滿足以及體育管理部門逐漸意識到了改進政府管理方式、提高政府管理和服務水平對于改進政府管理方式、提高行政效率、降低行政成本的重要性。體育績效評估的改革首先表現在評估目標上，從單一的金牌擴大到體育行政部門的“全面健身”和“奧運爭光”的完成情況。其次，評估的對象從簡單的要素逐步深入到建立具體的指標體系。例如王書彥運用特爾菲法通過兩輪專家問卷調查，建立起了由個人執行力、組織執行力、學校體育政策、學校執行資源與環境及執行效力5個1級指標、12個2級指標和35個3級指標組成的學校體育政策執行力評價指標體系。[4]另外還強調對政策的評估并注重政策過程的每一個環節。季謀芳績在《體育公共政策執行研究》中指出，群眾體育與學校體育政策研究的討論已經由政策問題的提出、政策制定發展到對政策執行與評估階段；競技體育方面的政策也開始探討執行問題；而關于體育經濟與產業政策方面的討論還停留在提出政策問題呼吁建立相應政策階段上。[5]

第三個階段是從新世紀初到現在，這一時期主要是對前期研究所取得的成果在實踐中不斷摸索創新。運動式、階段式、非常態化的考核方式也隨之出現。例如在2014年11月13日，中央巡視工作領導小組的第十一巡視組向國家體育總局反饋巡視情況，內容主要是圍繞賽事的行業不正之風反映突出，賽事審批和運動員裁判員選拔選派不規范、不公開、不透明；比賽違背公平原則、弄虛作假，破壞賽風賽紀現象比較嚴重；賽事開發經營混亂，缺少必要的規范和監督；總局直屬單位行政、事業、社團、企業四位一體，權力高度集中；干部兼職普遍，利益關系復雜。總局黨組和紀檢組兩個責任落實不到位，監管問責力度不夠大，違紀違法問題反映突出。

2.3我國公共體育服務績效評估路徑分析

公共體育服務績效評估的實質是一種制度規劃。[6]但在公共體育服務績效評估的實踐過程中，一方面政府部門績效評估公開的往往是結果而不是具體的行為和過程，另一方面現實環境的復雜性使得政府部門在實踐過程中采用的往往是多種評估方式相結合。因此，制度的頂層設計者會面臨多樣化的選擇，而這個選擇就是公共體育服務績效評估體系的路徑選擇。

理論上就評估的制定執行模式而言，可以將公共體育服務領域政府組織的績效評估活動概括為“自上而下”與“自下而上”兩大類。除此之外，還可能存在著中間擴散型的制度變遷方式，相應地還可能存在著其它路徑。而在公共體育服務績效評估的實踐過程中，公共體育服務績效評估體系的路徑選擇表現出了更多形式多樣的方式。例如目標管理責任制就是一種廣泛采用的公共體育服務績效評估制度，其以組織目標為核心，考核評估目標的確立、執行、完成情況各個環節。社會承諾服務制則是一種向社會公眾承諾標準化、規范化服務并接受社會監督的服務模式。[7]另外還有行風評議、滿意不滿意單位評選等形式，內容各具特色的公共體育服務績效評估活動。

3　我國公共體育服務績效評估存在的問題與建議

3.1我國公共體育服務績效評估存在的問題

通過比較我國公共體育服務績效評估實踐產生的影響與公共體育政府績效評估所具有的功能，當前公共體育政府績效評估問題主要有：公共體育服務績效評估目標不明確，評估結果無法反應實際；公共體育評估體系不完善，指標體系不科學對政府約束力不足；公共體育服務績效評估公眾參與不足，公眾對政府的問責難；公共體育服務績效評估制度不健全，問責的客觀公正性難以保障；公共體育服務績效評估程序不規范，績效評估的問責功能難以落到實處等。

3.1.1公共體育服務績效評估目標不明確

公共體育服務績效評估的目標是引導政府進行績效評估的核心。在我國，當前公共體育服務績效評估的目標主要是圍繞“奧運爭光”和“全民健身”，但這兩個目標都是很模糊、寬泛的概念。由此也導致了與發達國家相比，我國公共體育組織開展的績效評估的規范化程度明顯不足，缺乏統一的規劃和指導，評估活動分散在多種管理活動中。也因此帶來了評估內容和側重點上差別大、評估標準不統一、評估程序和方法不一致等問題。公共體育服務績效評估從不同的角度進行，導致部分報告無法真實反映我國體育組織評估的總體概況。

3.1.2公共體育評估體系有待完善

事實上，為了建立科學、規范的公共體育服務績效評估體系，我國的學者進行了大量的研究。在理論上也取得了很大的突破，對我國公共體育服務績效評估體系提出了大量科學、有效的意見，但仍處于不斷摸索階段。因此在實踐過程中，由于實際情況的復雜性和多變形，使得我國公共體育服務績效評估職能按照固定的指標體系，評估的方法、程序也無法適應實際需要，這就大大削弱了公共體育服務績效評估對政府的約束力。

3.1.3公共體育服務績效評估主體中公眾作用薄弱

公共體育服務績效評估的主體主要分為四類：政府組織(包括上級政府、本級政府、下級政府)、同級人大組織、學術研究團體、一般公眾群體。我國公共體育服務績效評估過程中政府組織、同級人大組織、學術研究團體都發揮了很大的作用，但公眾的作用未能充分發揮。雖然和當地政府有很強的利益相關性，但由于信息不暢，評價成本高昂，且存在著評價偏好。公眾參與公共體育服務績效評估存在很多不足，公眾很難對政府進行問責。

3.1.4公共體育服務績效評估制度不健全

制度具有根本性、全局性、穩定性和長期性的特點，因此要使公共體育服務績效評估充發揮其作用，就必須加強和完善制度建設。我國公共體育服務績效評估制度的不健全主要在于缺乏相關的法律法規的依據。當前，我國關于公共體育服務績效評估的法律有待完善，正是缺乏相關的法律法規的依據，使得我國公共體育服務績效評估過程中無法保證問責的客觀公正性。

3.1.5公共體育服務績效評估程序不規范

程序可以在最大程度上保證行政過程的公平、公正，而人治的最大好處則在于提高工作效率。我國公共體育服務績效評估一方面由于缺乏嚴格的法律法規以及規章制度的約束，另一方面評估體系的不完善，使得按程序評估意味著耗費更多的時間和精力。因此，我國公共體育服務績效評估在實踐過程中出現了走形式的現象，公共體育服務績效評估程序不規范問題不斷凸顯出來。缺乏規范的績效評估程序將導致評估過程中公平、公正的缺失，公共體育服務績效評估會出現明顯的偏向性，甚至偏離公共體育的初衷，背離人們的愿望和利益。

3.2我國公共體育服務績效評估的建議

針對我國公共體育政府績效評估出現的諸多問題。主要提出了以下幾點建議：結合我國當前的社會背景以及發展公共體育來促進人們身心這一最本質的目的，明確公共體育服務績效評估的目的，并將公共體育服務績效評估盡可能細化、量化；完善公共體育服務績效評估理論體系，為公共體育服務績效評估提供更多科學、可靠的指標；通過媒體了解公眾對公共體育服務績效評估的認識，拓寬公眾參與公共體育服務績效評估的途徑，在表達公眾的訴求時形成以公眾為主導的自下而上的模式；加強公共體育服務績效評估的法律、法規建設，為公共體育服務績效評估提供充足的法律依靠；建立嚴格的公共體育服務績效評估程序，公共體育服務績效評估過程必須嚴格按照績效評估的程序進行，從而保證公共體育服務績效評估的公平、公正。

[1] 宋娜梅，羅彥平，鄭麗. 體育公共服務績效評價:指標體系構建與評分計算方法[J]. 體育與科學，2012,33(5):30-34.

[2] 肖林鵬，李宗浩．我國公共體育服務體系概念開發及其結構探討[J]．天津體育學院學報，2007,22(6):472-475.

[3] 王伯超，范冬云．發達國家體育公共服務改革的背景及啟示[J]．上海體育學院學報，2010,34(3):6-9，18.

[4] 王書彥,周登嵩. 學校體育政策執行力的評價指標體系[J]. 體育學刊,2010,17(6):46-50.

[5] 季謀芳. 體育公共政策執行研究[D].長沙：湖南師范大學博士學位論文,2013.

[6] 吳建南，閻波. 地方政府績效評估體系的路徑選擇——福建的分析[J]. 中國行政管理，2008(2):25-29.

[7] 郇昌店，肖林鵬，李宗浩. 我國公共體育事業績效評估:內容體系與實踐進路[J]. 河北體育學院學報，2011,25(6):1-4.

Problems and Suggestions on Performance Evaluation of Public Sports Service in China

ZHAO Chen-yang

(College of management, Beijing Sport University, Beijing, 100084, China)

This paper adopts the method of literature and logical analysis, starting from the development process and practice of the evaluation of public sports service performance in China, analysis of China’s current public sports service performance evaluation of the existing problems, and puts forward some countermeasures and suggestions. The study found the public sports service performance evaluation in our country the main problems are: the goal is not clear, the evaluation results can not reflect the actual; assessment system is not perfect, lack of scientific index system is not binding on the government; lack of public participation, public censure of the government asked; the system is not perfect, objectivity and fairness of accountability is difficult to guarantee the program; the performance evaluation is not standardized, the accountability function is difficult to implement.

public sports service; government performance; practice path; performance evaluation

2016-09-10；

2016-10-02

趙宸陽(1992-),男,碩士研究生，研究方向：體育行政管理。

?體育人文社會學

G80-05

A

1672-1365(2016)05-0032-04