澳大利亞促進體育參與政策的歷程、特征與啟示

孟憲欣

(青島大學體育教學部,山東 青島　266071)

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澳大利亞促進體育參與政策的歷程、特征與啟示

孟憲欣

(青島大學體育教學部,山東 青島266071)

摘要:澳大利亞促進體育參與的政策歷經了長期的發展進程。澳大利亞體育參與受到該國競技體育與大眾體育參與博弈的影響，體育參與政策經歷了體育設施導向、體育活動導向和走向衛生議程的三個階段；注重從政策的整體性和組織的協同性，通過政府組織與非政府組織的合作，改變體育參與政策的延續性，并且基于公平而構建多種族的體育參與公平機制。我國有必要借鑒體育管理重心轉移、進行年度體育參與調研和重視體育參與政策執行機制建設等方面成果。

關鍵詞:澳大利亞；促進體育參與；政策歷程

政府推動體育發展的直接目標之一是提高體育的參與率。體育參與率作為衡量群眾體育發展的重要指標，不僅和民族文化[1]、運動習慣、體育設施的充足度有關，而且與政府頒布的體育政策密切相關[2]。西方群眾體育發展業已證明，體育參與率的提高有賴于政府體育政策的支持[3,4]。

澳大利亞體育發展較為成熟，居民體育參與率較高。據澳大利亞體育委員會公布的2014年度《鍛煉、休閑與體育活動參與報告》(ERASS)的調研報告顯示，有52.3%的15歲以上居民過去一年每周參與過3次體育活動。作為世界上體育參與率較高的國家，澳大利亞完善的促進體育參與政策發揮了重要作用[5]。本研究利用文獻資料法和邏輯分析法，選擇澳大利亞促進體育參與政策為研究對象，通過對政策文本分析，從歷時的角度勾勒澳大利亞促進體育參與政策的內容和著力點，以期為我國體育政策的完善提供建議。

1澳大利亞促進體育參與政策的歷程

二戰前，澳大利亞聯邦政府和地方政府對大眾參與體育行為的干預較少，主要通過地方政府提供必要的體育場地設施，但體育在國家政策視野中的位階較低。因澳大利亞具有綿長優美的海岸線，一些州政府為發展旅游項目，非常注重水上救生和培養救生員的實踐，奠定了休閑體育發展的基礎。從二戰末到上世紀70年代初期，尤其是經歷1956年奧運會的競技體育輝煌后，聯邦政府的政策開始轉向，除繼續支持精英體育和體育旅游項目，還積極支持英聯邦國家健身委員會的健身計劃。但直到1972年，澳大利亞政府頒布的體育政策中才出現促進體育參與的內容[6]。

從澳大利亞促進體育參與政策的發展歷程來看，經歷了體育設施引導、體育活動為主和衛生議程三個階段。

1.1體育設施導向的體育參與政策

1972年，工黨領袖戈夫·威特拉姆(Gough Whitlam)為贏得大選，發表了著名的施政競選演說，其中在體育方面提出：“對澳大利亞來說，沒有比充分利用好休閑更大的社會問題了”，并承諾當選后“建立社會文化、藝術、教育和體育中心”將是工黨政府的優先問題。戈夫·威特拉姆順利當選并在執政期間(1972.12-1975.11)吸取了“澳大利亞娛樂的角色、范圍和發展”報告的絕大多數內容，對澳大利亞文化的改造非常成功。他倡導文化的多元化，改變澳大利亞作為白人社會的傳統形象，為緩和了白人與土著之間的矛盾，體育尤其是競技體育成為擬合種族間隙的重要手段，這些措施也為大眾體育參與的發展奠定了文化基礎。戈夫·威特拉姆實施了三項促進體育參與的政策。首先，在聯邦政府層面建立了主管旅游和娛樂(包括體育)的聯邦機構，實現了體育在政府內部的配置的合法性。其次，政府委托調研報告明確聯邦政府體育政策的重點。這兩個報告分別是：1973年的布拉姆菲爾德關于《在聯邦政府的支持下成立體育咨詢會》，該報告提出建立社會娛樂中心，提高社會對大眾健身和競技體育重要性認識；另一個是1975年的科爾斯報告，該報告建議建立“旨在提升澳大利亞國際成就的競技體育機構”。同時，為修建社區體育設施提供獎金而啟動的“首都支持項目”。維多利亞州為推動體育發展頒布了《體育和娛樂法》[6]。

1975年9月，威特拉姆被澳大利亞總督解除總理職務，隨后掌權的自由黨因國內財政困頓同時認為體育應自由發展，而不再延續威特拉姆的諸多政策，其中包括撤并了主管旅游和娛樂業的聯邦政府部門，并取消了社區重建體育設施的補助計劃。澳大利亞學者Green對政府的這次轉政策變做出如下評價：這意味著“前任政府試圖構建競技體育發展和增加大眾體育參與之間平衡的失敗，暗示著在20世紀80年代，聯邦政府將逐加大對競技體育的支持力度。”[7]

雖然該時期澳大利亞關于促進體育參與的政策時有反復，但依舊關注競技體育，對群眾體育參與重視明顯不足，單純注重體育設施方面的投入。

1.2關注體育活動的體育參與政策

隨著對體育的重視，澳大利亞頒布的體育政策關注“如何通過有效開展體育活動提高體育參與率”。

自由黨執政期間，聯邦政府層面終止了促進體育參與的政策，但各州政府陸續推出促進體育參與的政策，其中著名的是1975年維多利亞州體育和娛樂部倡導的“生命在于運動(Life: Be in it)”的宣傳政策，該活動也獲得聯邦政府層面的重視。“生命在于運動”宣傳致力于實現如下目的：第一，提高大眾對參加體育活動益處和缺乏體育鍛煉害處的認識；第二，社區的體育設施如何低消耗的用于體育活動；第三，如何以一種更積極的方式向公眾普及體育運動。“生命在于運動”具體由聯邦政府和地方政府合作實施，并通過國家體育委員會承擔。在該政策執行過程中，初次體現了聯邦政府與地方政府的職責分工，其中聯邦政府主要負責全國范圍內的廣告宣傳，州政府主要負責籌辦社會體育活動，地方政府和大區政府協同州政府做好體育活動組織的同時，還要提供必要的體育場地設施。經過該宣傳活動的熏陶，“在提高公眾對戶外體育娛樂的興趣方面取得了巨大的成功，并大大提高了體育參與水平”[8]。隨著宣傳活動的深入，公眾對該活動以及其要傳達的“生命在于運動”的核心信息產生了較高的認同感。但由于政府財政預算的限制，國家審查委員會在對政府體育支出評估后，于1980年終止了該項目。

在此期間，一些非政府體育組織也在政府的扶持下相繼參與到促進體育的活動中。自由黨統治時期建立的澳大利亞體育學院(Australian Institute of Sport, AIS)繼續享有霍克政府的資金支持，并且還制定了細化的措施來支持社區居民參與體育運動。為了協調體育政策執行，聯邦政府組建了澳大利亞體育委員會(Australian Sports Commission，ASC)，1986年推出的“澳式體育項目”(Aussie sport)，致力于為澳大利亞青少年增加體育項目數量和種類，提高參與體育運動的質量。斯圖爾德認為該項目是“為消除對學校體育過分強調體育競爭性的擔心，強調體育所蘊含的游戲、享受、自我表達和個體差異等”[8]。“澳式體育運動”的重點放在小學4到6年級的學生身上，并通過建立社區體育組織的教練和學校體育教師的聯系，在學校和社區體育俱樂部之間建立了服務于青少年體育參與的機制。在此期間，很多“明星”體育項目在澳大利亞得以開展，包括：“開始運動”、“運動吧”、“準備出發”、“運動搜索”、“活力女孩”、“體育娛樂和體育的挑戰”、“成就之路”等。“澳式體育運動”為讓體育變得更有趣，對許多傳統運動項目進行了調整，以盡量消除參與者在身高、體重和性別方面的差距，并強調非政府體育組織承擔體育發展方面的責任。1988年，在國家教育部及澳大利亞體育委員會的協調下，該計劃由小學生擴展至中學生，覆蓋了更多的青少年群體。雖然“澳式體育運動”的影響力較大，但其在提高體育參與率方面的影響有限。1985至2001年間，青少年的體育參與率只是小幅上漲。盡管該項目在增加體育參與的數量方面收效甚微，但在提高參與者的體育經歷和運動質量方面獲得了成功[8]。

校園是澳大利亞促進體育參與政策的重點領域。為推動校園體育參與，澳大利亞體育委員會除了推出“澳式體育運動”外，還實施了系列政策應對青少年體育參與危機。即使在澳式體育運動運行期間，仍有很多人對學校體育的下行狀態表示擔憂[8]。1992年，受聯邦政府委托，克勞利實施了著名的運動和學校體育的調研，報告顯示學校兒童在運動和體育教育方面呈現數量和質量上的雙重下降。其原因有：合格體育教師數量的減少；相對于學校其他課程，體育教育課程的時間減少；缺乏明確的結果論證學齡兒童上體育課的益處。該報告給出解決方案：建設國家體育課程；培訓和招募更多的體育教師；在學校和俱樂部間建立更密切的聯系；專注于發展體育技能而不是競技體育。報告還警告，“澳式體育運動”不應被看成體育課程的替代品。克勞利報告雖沒有對促進體育參與者數量增加做出實質性改變，但讓聯邦政府意識到一個嚴峻問題：學校體育課程的減少對澳大利亞青少年體育參與的影響較為明顯。

1995年，澳大利亞體育委員會向澳大利亞休閑與體育指導委員會提交了一份報告，倡議在全國實施旨在推動大眾體育運動的計劃：“全民體育參與框架”。1996年霍華德領導的自由黨政府上臺后，出臺了范疇更為寬泛的促進體育參與促進計劃：“活躍澳大利亞：一個國家參與的框架”。“活躍澳大利亞”設置了三個目標：增加終身參與體育的人口；提高參與體育的社會功能和經濟效益；提供高質量的體育設施和提高體育服務質量。從上述“活躍澳大利亞”的目標設置來看，表明聯邦政府寄希望于通過體育人口、體育設施和體育服務質量等促使人民參與體育。“活躍澳大利亞”為實現讓所有澳大利亞人“積極參與體育運動，社區娛樂，健身，戶外休閑及其他體能活動”的愿景，承諾將利用多方面的計劃和資源促進民眾體育參與。

“活躍澳大利亞”資助學校、地方政府和設備供應商等形成網絡系統，從而為參與體育活動、社區娛樂、健身或戶外娛樂和休閑提供機會。其中，“學校網絡”是“澳式體育運動”的延續，提供從事體育的機會，且關注安全有益的、與社區組織關聯的項目。“當地政府網絡”被設計為支持地方政府扶持現有設施的方案，以提供體育和娛樂機會，并幫助建立學校、會所及其他社區組織間的聯系。“運營商網絡”則重點致力于優化和提高體育、娛樂、健身為導向的組織管理和服務標準。“活躍澳大利亞”計劃喚起了公眾的體育意識并促使公眾參與多種體育活動。在計劃開始的四年內，大約有2000個俱樂部，2100所學校和20%的地方政府都已經加入了“活躍澳大利亞”計劃[8]。

進入新世紀以來，聯邦政府啟動了“促進體育參與”為首要目標的政策實踐。2001年啟動了“澳大利亞的運動能力(BASA)”，這代表了聯邦政府促進體育參與政策的轉變。

自2001年以來，澳大利亞體育委員會意識到競技體育應為體育參與做出表率，希望通過發展競技體育提高澳大利亞人的體育參與水平。為實現2001至2005年超過100萬人參與體育運動的目標，澳大利亞體育委員會啟動了“促進體育參與的增長計劃(TSPG)”，該計劃通過增加體育經費與俱樂部設施，來幫助創建可持續注冊會員的俱樂部和協會。為實施該計劃，聯邦政府承諾在三年內投資超過1150萬澳元，針對21項運動項目啟動三個類別的程序：運動小診所，通常是針對短期的運動技術發展的計劃；中級課程，旨在發展除在校時間外的與小診所相似的成果；成人會員計劃，重點在于讓成年人獲得參與傳統競技性體育的機會。

針對“體育參與的增加計劃”，學者Green對澳大利亞田徑協會通過體育場外項目(娛樂賽跑，公路賽，慢跑事件等)提高注冊體育參與者的行為做出批評。他認為：“澳大利亞體育委員會和田徑協會都應該為虛偽的政策發展受到責罰。”Green推測，這些方法將會顯現出會員注冊持續增加，但卻無法真正意義上推動體育參與水平的增長[7]。

有鑒于此，聯邦政府在體育參與方面的政策進行重新規劃，2004年將“支持澳大利亞的運動能力”改為“通過體育構建澳大利亞社區(BACS)”，并作為當年自由黨競選的政綱。在自由黨成功競選后，“通過體育構建澳大利亞社區”試圖構建有效的促進體育活動品質提升的國家活力的機制得到推行；而“積極課后社區計劃(Active After school Communities Program，AACP)”作為促進體育參與的增長計劃(TSPG)的修正版和補充計劃得以推行，但“積極課后社區計劃”卻因對象鮮明而成為“體育參與的增長計劃”的核心政策。“積極課后社區計劃”注重在下午3點到5點給年輕人提供體育活動參與的機會。而修改后的“積極課后社區計劃”涵蓋所有澳大利亞的小學適齡兒童。 2009年，“積極課后社區計劃”在給學齡兒童提供體育活動機會方面已取得了成功。然而，類似的手段是否引導孩子們追求正式的、有組織的體育活動，并將體育參與機會超出既有政策設置范疇，進入澳大利亞社區體育俱樂部成為長期的參與者就不得而知[9]。

1.3走向衛生議程的體育參與政策

在2007年底，伴隨著陸克文政府的上臺，體育的主要職責轉向由健康和老齡部負責。鑒于工黨2007年的競選綱領認為體育和娛樂可作為一個更廣泛的衛生系統，作為提高澳大利亞人的健康和福祉的重要組成部分。于是，聯邦政府在2008和2009年審查既往體育和健康政策，并進行系列的公眾咨詢后出臺了一個全新的體育政策：“澳大利亞體育：新挑戰，新方向(Australian Sport: Emerging Challenges New direction)”。該政策對既往競技體育和促進體育參與之間的差距進行客觀評價，并認為基于健康訴求的促進體育參與需要更多的資金注入。而在2009年實施的《澳大利亞體育的未來：未來體育部門的趨勢》中，明確闡述體育作為健康維護、生活方式推進的重要意義。這些意見表明，新的體育政策可能糾正1980年代初期以來，已延續了兩個主要政黨執政的聯邦政府在精英和大眾體育參與方面的資金失衡的狀況。從中也可以看出，伴隨著澳大利亞體育主管部門的轉化，其體育政策的著力點也逐漸與健康相接近，力爭達到健康維護的重要使命。

2澳大利亞促進體育參與政策的特征

2.1關注不同政府部門的協同

澳大利亞促進體育參與政策的實施借助多部門的協作[10]，其契合了英國的公共服務整合(Join-up service)理念。諸如“活躍澳大利亞”計劃旨在通過提高參加中等強度體育人口的數量，提高所有澳大利亞公民的健康水平和幸福感。為指導計劃的實施，健康與家庭服務部頒布了指導性的文件——《建設一個積極運動的澳大利亞：體育活動與健康行動框架》。澳大利亞體育委員會認為該計劃應包含體育與休閑產業的所有門類，包括體育、社區休閑運動、戶外休閑與健身運動等行業。澳大利亞體育行政部門與其他部門通力合作，將體育看做是提高國民福祉的重要途徑。為推動政府部門間的協作，特意設置了體力活動與健康跨政府部門戰略合作論壇(SIGPAH)，定期召開部門代表協作會議商討政策實施問題。

2.2政府與社會組織密切合作

除了政府部門間的合作外，澳大利亞政府注重構建與社會組織的密切聯系[11]。澳大利亞政府在實施“活躍澳大利亞”的過程中，形成了包括澳大利亞聯邦政府所屬的18個政府機構、8個州與特區的健康部、體育與休閑部以及旅游、公園、森林、水資源、土地、漁業、教育等州政府機構、100多個全國與地區體育組織的“積極澳大利亞組織網絡(Active Australia Framework)”，構成了聯邦政府、地方政府、社區組織與不同領域及不同層次社會團體密切協作，相互支持的高效率的組織網絡。該項目具體的執行和協調工作由設在澳大利亞體育委員會內的“體育發展組(Sport Development Group)”負責。

2.3推進國家體育主管部門職責轉移

澳大利亞的人口老齡化問題非常研究，標準普爾認為其老齡化將危及澳大利亞財政政策的持續性。為應對老齡化的問題，澳大利亞體育主管部門由環境、國土和體育部負責轉向健康和老年事務部，充分印證了體育作為該國健康促進的一種重要手段。澳大利亞已于上世紀90年代年進入老年社會，其老年人的健康問題發展亟待體育等領域的政策支持，因此將體育的主管部門移交到健康與老年事務部具有一定啟示意義。

為應對進入老年社會的情況，澳大利亞政府于2002年確立了健康老齡化的戰略(NSAA)[12]，從國家戰略層面重視健康老齡化問題，因此其整合多方面的資源，服務于國家不斷增長的老年人健康維護需求。研究表明，雖然澳大利亞進入老齡化比我國早，但2035年兩個國家的老齡化水平將持平，這說明我國社會人口老齡化將呈現基數大和速度快等特征[13]。

2.4多元結合的促進體育參與財政扶持政策

澳大利亞在推動群眾體育參與過程中，注重資金扶持的協同投入。2000-2001年澳大利亞政府對體育與休閑活動總投資達到21.24億美元，其中中央政府1.989億美元(9%)，各州政府和大區政府8.752億美元(41%)，地方政府10.501億美元(49%)，政府財政人均110.21美元。到2011年，澳大利亞政府計劃對全國29個體育組織新增撥款1100萬澳元/年，并將持續四年，以推動體育社會組織提供更多的體育參與機會。從政府財政投入比例來看，以地方政府為主的投入策略也契合了澳大利亞聯邦制的特征，各州均設置獨立的體育與休閑、娛樂機構，針對區域內的體育參與投資。同時，澳大利亞的體育資金扶持，主要體現在正式的體育組織內部，這體現了澳大利亞政府對正式體育組織的重視。

2.5轉變體育參與政策的延續性

從澳大利亞政府體育參與政策來看，很多體育政策作用周期僅為3、4年，甚至有的一年都不到，這與其領導階層的變更、政府重心任務的轉變、經濟和文化的變化、缺乏成功案例等有關。這種情況在上世紀80-90年代表現的尤為明顯。為了提高體育政策的科學性，提高體育政策的穩定性和延續性，澳大利亞體育委員會(ASC)與澳大利亞最頂端的科研機構，澳大利亞科技與產業研究所(CSIRO)合作，于2009年推出了“澳大利亞體育的未來：體育行政在未來的趨勢[14]”，該政策對未來30年六大趨勢進行了闡釋，澳大利亞體育委員會認為該政策的關注點將延續至2040年。

2.6公平導向的多人群覆蓋戰略

澳大利亞體育參與政策，非常注重種族之間的體育參與公平問題，對原住民、殘疾人等提供了較為優厚的政策扶持。當前澳大利亞已經形成了以社區體育為重點，同時兼顧殘疾人體育、原住民體育、婦女體育的體育生態結構。其中，針對青少年群體的體育政策非常多，主要以倡導青少年參與有組織的體育活動為主，如于2010年啟動的“游戲生活——加入體育俱樂部[15]”項目，針對100萬不參加任何有組織體育活動的5-14周歲的青少年，這大約占到了澳大利亞青少年的37%，希望通過該政策推動體育貧困青少年參與體育活動。針對婦女體育參與，澳大利亞通過解放女性在家庭的職責推動女性體育參與，參與體育運動的女性可以申請聯邦政府實施的 “嬰兒看護補助”，從而讓女性參與到體育健身中。

3澳大利亞促進體育參與政策的啟示

3.1體育管理體制的轉變可能

健康維護是體育參與的必然歸宿。體育健康促進也將成為未來體育事業發展的重要價值導向。實踐業已證明，隨著社會生活方式轉變，體育對現代文明病的緩解作用越加明顯。我國體育發展過程中所建構的“健康第一”的理念，在社會發展的轉型期間有待進一步發掘和完善，在未來的政策運行中，真正踐行體育服務于“健康第一”的導向。

借鑒澳大利亞體育轉向健康部門負責的啟示，鑒于我國未來體育管理體制變革的巨大可能，建議在未來中國體育領導機制轉換的過程中，可以考慮將體育參與的工作重心移交給衛生行政部門負責，或者建立衛生、教育和文化聯合主管的委員會建制，發揮協同管理的作用，從而更加有效地整合來自多方面的資源。當前，世界衛生組織認定的四種慢性病在中國屬于高位運行，基本處于失控地位，前衛生部門長陳竺也認為這種情況與我國衛生、體育和文化部門的協作機制欠缺有關。

3.2進行年度體育參與調研

澳大利亞聯邦體育部門的《鍛煉休閑和體育參與公報》從2001年開始，每年發布一次，針對上一年度的體育參與狀況進行匯報。這對客觀認識澳大利亞體育參與的現狀、成效與問題至關重要。反觀中國，卻缺少較為權威、科學、客觀的統計數據，這對體育在國家決策中的位階具有不利影響。

當前，科技發展已經進入大數據時代，完善充足的數據已然具有了社會效應等多種效應。我國2007年進行了國民體育參與狀況調研，直到2014年才進行了第二次調研。不僅跨度時間較長，且調研對象不統一，無法呈現民眾體育參與狀況的持續性。建議國家體育行政部門自行或委托第三部門針對我國體育參與狀況進行年度抽查并及時公布，讓各階層看到體育行政部門為推動體育發展的努力。也可以為國家體育決策提供必要的數據支持。

3.3重視體育參與政策的執行機制建設

我國眾多群眾體育政策，諸如農民體育健身工程等，主要注重體育場地設施等方面的量的提升，而對體育組織建設和體育參與機制的考量較少。從體育福利最大化的角度來看，體育設施和體育組織建設的著眼點應該是體育參與。建議在未來的大眾體育政策推行過程中，必須考慮體育政策推行對大眾體育參與的影響。采取積極合理的手段推動體育參與率的提高。借鑒澳大利亞體育參與政策中，“體育發展組”類似的組織建構，從而推動體育參與政策的有效實施。

澳大利亞體育參與政策的實踐，對我國體育發展來說，具有一定借鑒意義，但我國面臨的問題更為嚴峻，人口老齡化、城鎮化等都是制約我國體育發展的關鍵性問題，在我國體育政策制定中，應該充分考慮體育參與這一核心問題，推動體育參與率的提高進而提高全民族的體質健康水平。

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The Process and Characteristic of Promoting Sports Participation in Australia and Its Enlightenment

MENG Xian-xin

(Department of Physical Education, Qingdao university, Qingdao 266071,China)

Abstract：The policy of promoting sports participation in Australia has gone through a long term developing process. Australia's sports participation is affected equally by competitive and mass sports. This policy has developed into three phrases: sports facility-oriented, sports activity-oriented, and health-oriented. Under this policy, the integrity and collaboration is ensured. with the cooperation between governmental and non-governmental organizations,by the ways of changing sports participation continuity, a multi-ethnic participation mechanism of sports is formed on the basis of fairness. For our country, Their experiences should be studied, such as the shift of priorities of sports management, annual sports research, the priorities on building implementation mechanism of sports, etc.

Key words：Australia; promote sports participation; policy course

中圖分類號:G816.11

文獻標識碼：A

文章編號：1672-1365(2016)02-0040-06

作者簡介：孟憲欣(1979-)，男，講師，碩士，研究方向：體育管理。

* 收稿日期：2016-01-12； 修回日期：2016-02-24

?體育人文社會學