體育法治在全面建成小康體育階段重點著力的若干探析

于善旭

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體育法治在全面建成小康體育階段重點著力的若干探析

于善旭

“十三五”全面建成小康社會決勝階段和進入全面依法治國新歷程的特殊使命，決定了在全面建成小康體育的“十三五”，體育法治建設要有更大的發展而承擔起更加繁重的歷史責任。為此，在分析這一趨勢的基礎上，探討了“十三五”體育法治應當高度關注和著力解決的一些重點問題，包括加速并完成《體育法》的修改；力促重點領域體育立法有更多突破；提升體育行政部門法治能力與作為；推進體育社團實體運行的規范治；擴展并完善司法對體育案件的裁決；盡快創立專門體育仲裁的機構模式；加大體育法學對實踐的回應與發聲。

“十三五”；小康社會；法治建設；小康體育；體育改革發展；體育法治

在“十三五”的開局之年，不但在時間節點的常規上需要對未來五年體育法治建設進行探討，而且“十三五”所處的特殊階段和承載的重大使命，使得這一探討有著更為特殊而顯著的意義。因為，黨的十八屆四中全會開啟的法治新征程，在五年規劃階段將從“十三五”開始邁出重大的歷史步伐；而建成小康社會的全面性要求，使體育改革發展也必然不拖后腿地在“十三五”實現小康體育，并在小康體育中顯現體育法治的作為和成效。當然，體育法治能否和如何在小康體育的建成中展現價值，并非只是思維與字面上的這種邏輯推演，而需要實實在在地面對諸多困難和挑戰，準確把握歷史機遇和有利條件，加快推進體育法治建設的各項工作，努力為全面建成小康體育著實發力并提供保障。為此，有必要明晰體育法治必然加強之態勢，深入探討體育法治在“十三五”全面建成小康體育這一階段的著力所在。

1 新階段體育法治須有更多責任擔當

習近平總書記指出:全面推進依法治國，是深刻總結我國社會主義法治建設成功經驗和深刻教訓作出的重大抉擇[1]。正是在不斷地總結探索中，黨的十八大將法治建設提升到一個新的境界，明確提出法治是治國理政的基本方式，并首次以法治為主題召開了十八屆四中全會，明確了推進國家治理現代化的法治方向，開啟了我國法治建設新的征程，進一步為全面建成小康社會設定了包括法治為內容的系統化標準。當然，全面推進依法治國，絕不只是為了小康。習近平總書記講，要考慮全面建成小康社會之后路該怎么走，如何跳出“歷史周期律”、實現長期執政[1]？也就是四中全會所強調的，依法治國事關黨和國家長治久安。但是，如果在小康社會建成之時尚沒有法治建設的相應地位和局面，又如何長治久安、長遠發展？所以，面臨全面建成小康社會的時間節點，面對法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，法治建設的需求必然非常突出，十分緊迫。沒有依法治國的全面推進，就沒有小康社會的全面建成。因此，黨的十八屆四中全會作出法治決定，首先是基于全面建成小康社會的需要。國家“十三五”規劃綱要在對全面建成小康社會決勝階段的頂層設計部署中，更加明確地將“堅持依法治國”作為必須遵循的基本原則，設定了“各方面制度更加成熟更加定型”的民主法治目標[2]。

“十三五”是體育步入全面建成小康社會決勝期的新階段，也即全面建成小康體育的決勝階段。黨的十八屆四中全會和國家“十三五”規劃對依法治國的戰略布局，需要毫無條件地體現和貫徹到“十三五”的體育發展之中。體育法治建設在全面建成小康體育的決勝階段，必然要有更加突出的地位、更大力度的行動和更為顯著的成效。國務院頒布的“十三五”新周期《全民健身計劃》，從指導思想到保障措施等方面，非常明顯地加重和增多了對依法治體的總體闡述與具體規定。國家體育總局制定的《體育發展“十三五”規劃》，也同樣較之前的規劃進一步提升的體育法治建設的地位，將依法治體更加突出地作為獨立的指導原則。

而在我國體育改革發展的現實中，體育法治建設的現狀卻并不樂觀，還受到許多困擾和制約，面臨著多方面的嚴峻挑戰。比如，雖然體育的改革與法治在逐步推進，但需要攻堅的深層體制性矛盾不會一蹴而就地自然化解。我國在計劃經濟體制下和趕超型發展所決定形成的體育發展方式，已經形成并習慣于完全以政府為體育資源配置和直接管理操作主體、以追求政治業績為基本動因的高度集中的行政化管理體制，難以順利地接納以制約行政權力為首要任務的法治方式，不會形成法治建設的內需與動力。再如，我國體育行業的某些特點也會從負面形成對體育法治建設的局限和影響。從表面上看，體育最講規則，與法治有著天然的契合。但在比較狹隘的現實體育工作中，許多體育管理者的主要熱衷和能力擅長是組織開展和直接操辦各種體育活動與賽事，普遍缺乏調整體育社會關系和履行公共體育服務職能的熱心與能力，自然難顯其法治形象與作為。而且體育的高度一體化和行業封閉性，又容易產生組織壟斷和行會習氣，構成對現代民主與法治思維的抵觸和排斥。正因為此，與國家法治建設整體進程相比，與相鄰其他社會事業領域相比，與體育改革發展的現實需求相比，我國體育法治建設總體上還相對滯后[3]，現實基礎還較為薄弱。

可見，全面建成小康體育發展目標與任務，要求依法治體具有顯著的地位和成效；而我國體育法治現狀的相對滯后、基礎薄弱，則使二者之間存在著較大的反差。因此，這就必然要求“十三五”階段中的體育法治，要擔當更為繁重的建設責任，邁出更加有力的前進步伐，實現更大幅度的突破飛躍，方能適應和滿足全面建成小康社會和小康體育的要求。比如，在體育立法方面，無論是《體育法》修改能夠有更大的實質性進展，還是各重點體育領域立法有更多的突破；在依法體育治理方面，無論是進一步提升體育行政部門的法治能力與作為，還是推進體育社團實體運行的規范治理，或是擴展司法對體育案件裁決和創立體育仲裁的機構模式；在體育法學發展方面，如何加大對實踐的介入與發聲等，無不形成了小康體育對進一步加強體育法治建設的多方面訴求。以下，將對這些需要高度關注和著力解決的體育法治重點問題，分別做些認識上的闡述。

2 期盼《體育法》修改能夠加速完成

從制定到頒行再到修改，是任何法律都無法回避的歷史宿命。1995年，在國家立法任務非常繁重的情況下，通過“后排插上”的努力，體育領域非常幸運地有了一部國家法律層面的《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）。20多年過去了，如今《體育法》的修改問題已迫在眉睫。在《體育法》頒行10周年時，2005年國家體育總局正式提出對其的修改[4]，而提出至今，卻又過去了11個年頭。2010年，國家體育總局成立了修改《體育法》研究工作小組，并一直將修法工作列入規劃，同時國務院也在多年的年度立法計劃中，將修改《體育法》列入修法調研的一檔內容。但是，修改《體育法》工作尚未取得較大進展，目前仍處于總局政策法規司的工作研究層面，相對修改法律需要走完的程序，還有著非常大的距離。

當前，全面深化改革和全面依法治國的社會環境，以及黨中央國務院親自部署領導體育產業和足球的改革發展，為體育事業的整體改革發展和體育法治建設的切實加強，既提供了難得的機遇，也提出了更高的期待和挑戰。而加強體育法治建設的當務之急和重中之重，莫過于《體育法》的修改。體育法治建設愈是加強，對一部與時俱進的新《體育法》的需求就愈為迫切。全面建成小康社會需要全面推進依法治國，全面建成小康體育需要體育法治建設取得標志性的進展，需要依法治體重要依據的《體育法》獲得新生。《體育法》的制定從1988年起草到1995年頒行不到8年時間，加上1980年的提出醞釀才一共15個年頭。而《體育法》的修改從2005年明確到2020年“十三五”結束，卻又是整整的15年。為此，我們不應對《體育法》在“十三五”中取得完成性進展有所期待嗎？

這樣說，并非是無本之木的盲目急躁。應當看到，除了有利的社會環境外，多年來，修改《體育法》已經得到了從國家立法機構到社會和行業的廣泛認可[5]，相關研究也取得了比較豐富的多方面成果，已經有了修法工作的必要基礎。當然，在體育加快創新發展和體育改革全面深化的進程中，修改《體育法》也必然存在著許多難于把握的困惑和難題，比如體育行政機構和體育管理體制的未來走向，體育法治建設的資源配置和制度安排，體育事業結構的理論劃分和關系邊界等，都還沒有現成的答案和形成共識。然而，體育改革發展和體育法治建設的急迫需求，已經不能容許《體育法》在更長時間內保持這種不適應狀態。雖說在表象上《體育法》的修改與否，似乎一時還看不出對體育改革發展有什么直接的影響。但在體育應當全面納入法治軌道、已經進入到全面依法治體的新階段，卻仍然存在有法不能依的尷尬局面，無法有效發揮體育基本法的應有作用，不能不深刻地認識到這乃是一種以消融法律權威和弱化法治效能為代價的非常態，其不良影響與不利后果不言而喻。因此，建議國家體育部門和有關立法機構要進一步重視和抓緊《體育法》的修改，更加積極地提出修法時限并有計劃地務實推動工作，抓住重點問題進行深入的調研和探索，并形成邊推進修改邊深化研討、修法工作與體育改革發展和法治建設相互促進的生動局面，力爭《體育法》修改在“十三五”期間能夠完成。

3 力促重點領域體育立法有更多突破

建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用[6]。我國在2011年初宣布中國特色社會主義法律體系已經形成之后，國家的立法任務主要是完善法律體系[7]。體育法治，同樣要立法先行。但根據體育法規還有較多空缺的現狀，筆者認為體育立法在完善的同時，還要進一步健全。不但要較大面積地修法，且因原有的一些空白再加上不斷地清理廢止，使新法創制的任務仍十分繁重。所以，非常希望“十三五”間的體育立法能夠有更大的突破和較快的進展。在此，簡要探討一下某些重點、熱點體育領域的立法問題。

（1）有關公共體育服務方面的立法。近年來，公共體育服務作為政府履行體育職能的定位日益明確，加強公共體育服務立法的需求日益凸顯。在國務院2009年頒布《全民健身條例》和相繼實施“十二五”規劃周期《全民健身計劃（2001—2015年）》的同時，國家體育總局當時在《體育事業發展“十二五”規劃》中，就提出了抓緊促進公共體育服務立法的任務要求。近年來，有關公共服務的政策規范不斷推出，去年就相繼有中辦國辦印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》、國務院辦公廳轉發《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》、國務院辦公廳印發《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》等文件的出臺，2016年4月，全國人大常委會又開始審議《公共文化服務保障法（草案）》[8]。在這些文件和法律草案中，都包括著公共體育服務的內容。在《體育發展“十三五”規劃中》，不但提出了推進基本公共體育服務均等化以共享發展的理念，而且部署了不斷完善基本公共服務的一系列措施。而推進公共體育服務體系的建設，又恰逢健康中國國家戰略在2016年的重大推進。習近平總書記在2016年9月召開的全國衛生與健康大會上，明確提出要推動全民健身和全民健康深度融合[9]，10月，又下發了經中央政治局會議審議通過的《健康中國2030”規劃綱要》[10]，對進一步加強全民健身公共服務提出了更多的內容和更高的要求。可見，全民健身和公共體育服務在這些重大決策的推動下，將會在小康體育建設中得到快速的發展，而這些高層國家文件的貫徹落實和相關法律的有效實施，又必然需要各種配套性的操作性立法，而且需要有一些針對性的全民健身和公共體育服務的專門立法。

（2）有關體育社會組織改革發展和管理方面的立法。在十八屆二中全會、三中全會提出明確的社會組織改革任務和時間表之后，2015年7月，中辦國辦又印發了《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，最近兩辦又印發了《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》。在中央直接推進足球協會改革的同時，國家體育總局也正在進行體育社團改革的試點。可見“十三五”期間，體育社會組織改革將會在更大程度和更大范圍內展開與落實，也要求相應的立法工作必須跟上。2016年8月，民政部公布了《社會團體登記管理條例》修訂草案征求意見，該法規有望盡快出臺。因此，一方面，建議總局要盡早拿出體育社會組織改革發展的頂層設計，提出從中華體育總會、中國奧委會入手的整體性系統化改革建設意見；另一方面，要根據國家可能出臺的有關立法，逐步對體育社團、體育民辦非企業單位等規范文件進行修訂，并要制定基層草根體育社會組織發展管理服務的有關文件。

（3）有關學校和青少年體育方面的立法。十年來，為了解決青少年體質下降和學校體育滑坡的問題，我國頒布了一系列規范性文件。除了有關部委的規章和規范性文件外，在中央層面的就有2007年《黨中央國務院加強青少年體育增強青少年體質的意見》、2012年《國務院辦公廳轉發的進一步加強學校體育工作的若干意見》等。進入“十三五”后，國務院辦公廳于2016年4月又下發了《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發展的意見》。這些中央部署以及有關部委的實施文件，已從思想認識高度上不斷提升并形成了系統化的制度和措施，因而進一步轉化為立法規范的條件已經成熟，需要在“十三五”期間抓緊完成。筆者認為，這些加強和改革學校與青少年體育的思路與方案，除了在制定或修改有關體育、教育的法律與行政法規中需有相應的融和體現外，當務之急是要積極推進《學校體育工作條例》修訂工作盡快啟動，這部制定于26年前的行政法規已亟待更新，為新歷史階段加強學校體育工作提供適應需要的法律依據。

（4）有關體育活動與賽事舉辦和監管方面的立法。舉辦各種體育項目活動和競賽，因其具有專業技術性、社會協調與秩序性以及防范風險性等要求，必須對其進行規范和監管。隨著改革的深化，對體育活動和賽事的行政審批方式正在改變，根據中央有關取消商業性和群眾性體育賽事審批的部署[11]，2014年底國家體育總局已出臺了《關于推進體育賽事審批制度改革的若干意見》等有關體育賽事審批制度改革的三個文件[12]。然而，被取消的群眾性商業性賽事如何舉辦和監管、繼續納入行政許可和調整為內部審批的有關賽事如何進一步規范等，還都需要有更加明確的權限劃分和方法程序，已被廢止的體育賽事舉辦管理的相關文件急需有新的規范予以替代。同時，隨著高危險性體育項目經營許可權限與方法的不斷調整，營利性與非營利性體育活動中安全保障不一的矛盾愈加突出，據聞國內登山活動的行政許可也將改變。這些都要求在探尋新的體育安全防范與監管方式的同時，能夠形成明確的立法規范予以保障，因而形成了在“十三五”加快推進和盡快完成的重要立法內容。

（5）有關運動員權益保障方面的立法。運動員是體育發展中最富特色的社會群體。在偏狹的為國家和地方爭光工具論的傳統思維與體制下，很多專業運動員的健康成長和全面發展受到影響，因而近10年來國家對運動員的權益保障愈益重視，相繼出臺了從有關部委到國務院辦公廳的多部文件，而且健全和完善相關立法的需求也日益突出。當前對運動員權益保障立法需要關注的，一方面，是對運動員工作權益和獨立人格的尊重和保障問題。運動員與一般勞動者的不同工作特點，使其在適用勞動法律方面具有某些特殊性；運動員在與運動隊形成集體關系和共同利益中，要保障其獨立人格和平等地位；在普受社會關注的轉會、選拔、參賽、待遇、自主簽約、意愿表達等方面，要避免不法限制、陰陽合同、暗箱操作等不法行為的侵害。特別是運動員相對于體育組織的弱勢地位，需要更多的維權保障。這些，無不需要以立法規范的方式予以明確和指引，而目前在有法可依方面還有很大空缺。另一方面，筆者認為要改變目前實際采用較多的運動員補償性保障方式，必須從根本上解決運動員接受系統教育而能夠全面發展和有持續發展后勁的問題。目前我國勞動法對招用未成年運動員的特殊規定，似乎存在著與受教育權的對抗，特別是在未成年運動員培養的現實中存在著運動訓練與文化教育的尖銳矛盾，并已釀成很多運動員發展受限的嚴重后果。這些同樣需要在“十三五”期間能夠通過深入探討以從立法上尋求較大的改變。

（6）有關體育產業一些特殊性問題的立法。在國家的部署和推動下，體育產業、體育市場和體育消費呈現迅速發展的可喜景象。在對體育產業的宏觀調控和體育市場的具體規制中，一般性的問題，可以直接適用各種經濟和商事法律法規予以規范和調整。但是，體育產業和市場的治理和規制也同樣存在一些有著明顯體育特殊性的問題，這就需要進行專門的立法探討和規范。比如在職業體育的發展中，職業體育俱樂部的法人治理，就存在著與一般企業的某些不同；職業體育聯賽的組織架構和相互關系，也包括著很多復雜與特殊之處，需要建立明晰的制度和規范。再如，各種體育無形資產、知識產權的保護，有些可適應一般立法，而有些則需要有專門的立法保障。根據舉辦2020年北京冬奧會的需要，《奧林匹克標志保護條例》的修改已提上日程。而在大量體育賽事冠名贊助和商業開發方面，目前還缺少規范化程度較高的相應文件。近年來，體育賽事轉播的知識產權保護問題，在過去主要是體育界關注的基礎上，現已引起了法學界、知識產權界和有關期刊、媒體的廣泛關注。今年國家版權局在第16個世界知識產權日來臨之際舉辦中國網絡版權保護大會中，專門設立了“體育賽事節目與版權保護”分論壇[13]。中國知識產權法學研究會連續在2015和2016年的年會中，設立了體育知識產權問題的專題研討，而且該研究會的體育知識產權專業委員會還在今年年會后，舉行了體育產業知識產權保護的專題研討會。目前，這一方面法律保護的認識上還存在諸多的爭論與分歧，而且現行法保護依據明顯不足，也迫切需要在“十三五”體育產業的更大發展中，通過深入探討而獲得更為有力的立法支撐。

4 提升體育行政部門法治能力與作為

在我國改革和法治的雙向推進中，權力的支配地位和膨脹特性，決定了改革一定要深化行政管理體制改革，深入轉變政府職能，依法治國必須首先依法治權、依法行政。所以，黨的十八大和十八屆四中全會，都將深入推進依法行政，加快建設法治政府作為全面建成小康社會和全面推進依法治國的重要內容。2015年底，黨中央國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，提出了落實2020年法治政府基本建成奮斗目標的一系列任務措施和保障機制。各級政府的體育工作，特別是體育行政部門的工作，也必須服從和完成依法行政、法治政府建設的各種部署，認真落實“創新行政管理方式”和“依法全面履行政府職能”的要求，從放管結合、有所不為和有所為這兩條并行的路徑上，建立體育行政工作的法治思維和法治方式[14]。

一方面，要簡政放權，不該管的要堅決放開，有步驟地與體育社團脫鉤，在減少或取消各種不必要行政審批的同時，原有的一些行政確認也應相應清理和轉變，通過加強行業管理逐步交由體育社會組織來承擔。但目前，有些體育部門和管理人員似乎還沒有從大量體育活動和賽事的具體操作中解脫出來，很多資源仍然直接把控在自己手中，像社會體育指導員協會這樣極具社會性的社團工作，很多地方還是由行政把持而形同虛設。雖然存在著社會如何脫鉤等路徑不明的問題，但不愿放權的控權思維仍是不積極改革作為的阻力所在，必須依賴于改革深化和改革力度的加大。另一方面，體育行政部門要切實履行行政職責，該管的一定要管住管好，該加強的一定要加強。針對體育領域而言，一些體育行政部門長期疏于公共行政，在有限的行政執法事項中仍然呈現出明顯的消極怠政和不作為，對體育違法侵權熟視無睹，這些現象已非個別。使其真正做到對行政管理與公共服務職能的履行，或許并不遜于甚至還大于下放權力的壓力。

根據體育部門履行行政職能、堅持依法行政的需要，我認為可重點要從4個方面提升能力和有所作為:（1）要從大量日常性事務性工作中解脫出來，提升宏觀調控和制度設計的能力與作為。要根據國家部署和社會發展需要，總覽所轄范圍的體育改革發展全局，加強對實際情況的調查把握和擬制好規劃計劃，不斷通過制定完善政策法規的制度設計安排來推動體育事業發展。（2）要依據體育部門的行政權力職責，強化執法責任制，依法履職，積極作為。目前，國家正在推進各級政府及其部門的權力清單、責任清單和負面清單制度，并劃定了完成了時間表[15]。這樣既為行使體育權力設定了邊界，也更加明確了體育部門必須履行的職責，對可能發生的濫用職權以及懶政、怠政行為進行有力的規制，。而且，根據國務院辦公廳《關于進一步加強政府督促檢查工作的意見》的要求，要將對下級部門和單位對體育法律法規、規范性文件貫徹落實情況的督促檢查，貫徹于體育行政工作的全過程，做好以政府出面或部門聯合或獨立開展的體育執法督促檢查工作。在大量取消行政審批的情況下，更需要體育行政部門對體育活動、體育賽事、體育市場等進行常態化的、有力度的事中事后監管。基于體育部門長期較少行使公共管理職能的歷史原因，造成體育部門缺乏執法機構和隊伍的現實窘況，故在利用其他資源開展綜合或聯合執法方面，需要進行更多的積極探索。（3）要轉變體育行政方式，在減少對體育活動和賽事等具體事務直接干預之后，擴大體育行政指導、示范引導、行政獎勵等非強制執法手段，通過提供有關的工作標準、活動指南和指導服務，發揮能動的引領和保障作用。其中，體育部門非常需要根據國務院關于深化標準化工作改革方案和標準化體系建設規劃的有關要求，做好體育標準的制定和完善工作。（4）要敢于嚴格執法，落實違法必究。既對體育部門及其人員濫用權力或消極不作為依法問責和追究法律責任，又要敢于對各種體育違法行為予以制止和制裁，發揮法律的強制效力和懲處功能。

推進體育行政部門的依法行政建設，理念提升和知識理論學習以及經驗交流十分重要。為此，建議國家體育總局在實施體育系統法治宣傳教育“七五”規劃中，除了各地開展的宣傳培訓教育工作外，要增加對地方體育部門有關領導和職能機構人員的各種法治培訓，擴大典型示范和經驗推廣，形成促進體育管理人員的提升法治意識和執法能力的濃厚氛圍。

5 推進體育社團實體運行的規范治理

在黨的十八大以來全面推進的深化改革中，政府簡政放權和激發社會組織活力是其中的重點內容之一。體育超意識形態的公共事務性和民間各界參與的廣泛社會性，使社會團體作為體育發展的主要組織載體，已經成為全球性的通行慣例。因而，在當前全面深化體育改革的進程中，體育社團改革如何能夠穩妥地與行政脫鉤，并且能夠健康有序地自治運行，切實成為活躍在各種體育活動和賽事前臺、聯系和組織廣大民眾參與體育的主要組織力量，并形成良好的社會形象和權威地位，是事關體育改革和法治建設成效必須攻堅的重要任務。為了推進體育社團實體運行的規范治理，筆者認為要同時加強這兩個方面的工作。

（1）要積極扶持培育體育社團，將其送入實體化健康運行的有序軌道。由我國的國情和傳統體制所決定，絕大部分體育社團，特別是全國性的體育社團，是官民一體有名無實的空殼組織，主導其運行的是行政操控，嚴重缺乏社會化和實體化的組織結構與運行基礎，將其脫鉤后的獨立實體運行尚需做好大量的準備工作。以中國足球協會的改革為例，2015年2月，中央深改組審議通過足球改革總體方案，3月由國務院辦公廳下發，其中對調整改革中國足球協會作出了部署；8月，足球改革部際聯席會議辦公室印發了中國足協調整改革方案并展開實施；2016年2月，官媒報道了總局足管中心已經撤銷；6月，報端載出國家體育總局足球運動管理中心關于申請注銷登記并清算的公告[16]，表明管辦分離工作終將完成。盡管中國足協改革有著與眾不同的力量投入，但其間還是發生了人員調整不暢的勞動仲裁和訴訟糾紛[17]。中國足協的脫鉤運行尚且如此，可見體育社團脫鉤獨立實體運行確是一項非常復雜的工作。在目前國家大力發展公共體育服務并推行政府購買的方式中，體育社會團體本應成為部分公共體育服務的提供主體。但眼下大部分體育社團卻因缺乏獨立實體運行能力，而無法承接政府購買。這恰恰表明盡快對體育社團進行扶持和培育的必要與緊迫。可見，體育社團改革決不是一脫了之，體育行政部門需要有周密的設計和規范化的操作，而且要扶上馬送一程，依法做好指導、服務以及監管工作，逐步建立起與體育社團的新型管理與合作關系。雖然在社會組織管理的改革中，體育社團將直接向民政部門依法登記[18]，但體育行政部門在對體育行業的管理范圍內，仍然負有對體育社團進行培育、發展、服務、監管并發揮其作用等不可推卸的法定職責。

（2）要在體育行政部門的指導下，建立和完善體育社團的規章制度和依法治理。各類體育社團都必須在國家法律法規的引領和保障下運行，依法進行社團內部的自治和自律。要按照民主法治的精神和原則，構建好組織架構、規章制度和管理秩序，明晰內部的財產關系和產權制度，維護平等自主的組織成員間的權利義務關系，尊重會員的獨立地位并保障其合法權益，完善民主選舉、民主決策程序和權力制衡機制，建立糾紛解決和權利救濟制度，使其組織治理建筑在牢固的合法性基礎之上。獨立運行的體育社團，還要主動接受政府及其有關部門的監管和媒體、公眾等社會監督，切實保證體育社團的依法運行和健康發展。同時，體育社團中有大量全國和地方的行業性協會，還要分別接受國際性和全國性體育組織的規則制約，顯現出更多的體育一體化和專業特殊性，因而還需要更加全面系統地在依法依規和自治之間做好協調與平衡。

6 擴展并完善司法對體育案件的裁決

司法是定紛止爭和權利救濟的最后保障，公正司法是法治的生命線。體育法治建設的日益發展和不斷加強，同樣對擴大司法在公正裁決體育案件方面不斷提出更多的需求和更高的要求。隨著體育事業和體育產業的快速發展，各種體育利益矛盾日益顯現，尋求司法救濟的體育案件在逐步增多。雖然簡單搜索尚不能在有關網站獲得納入司法程序的體育案件數量，而且文獻中尚缺少從數量規模方面的專門研究，但從現有少量有關體育司法案例方面的研究論文，可以看到體育糾紛在近些年來逐漸增多的趨勢。一份報告統計了北京市法院系統在到2010年的前10年間，僅學校體育傷害事故糾紛訴訟案就達203件[19]。人們對體育自治和司法介入的關系進行了多方面的學術探討，對在保證體育社團依法行業自治的同時，司法介入體育糾紛所具有的正當性方面，已經取得了較多的共識[20]。特別是隨著司法改革的逐步深入和2015年4月中央深改組《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》的出臺，進一步從制度源頭上保障當事人的訴訟權利，要求對依法應該受理的案件做到有案必立、有訴必理。這也為過去法院有可能不予受理的一些體育特殊糾紛案件，重新開通了司法解決的路徑，為體育糾紛獲得更為有效的司法救濟開闊了空間，使司法能夠在體育法治局面的形成與維護中發揮更多的作用。

然而，體育糾紛的復雜性，也存在著一些現行法律尚不明晰的特殊問題，并出現過一些同案不同判的現象。在過去曾有過戶外運動自助游事故組織者擔責[21]、學校體育傷害事故適用不同歸責原則[22]等方面，有著一些相悖的判決。最近一段時間關于體育賽事節目轉播糾紛案件的不同判決，又一次引起了人們的熱切關注。2015年6月30日，被譽為“中國體育賽事轉播著作權第一案”結果揭曉，北京市朝陽區人民法院就新浪訴鳳凰網中超聯賽之著作權侵權及不正當競爭糾紛案作出判決，明確體育賽事轉播畫面屬于著作權法意義上的作品，認定鳳凰網通過鏈接的技術手段、以與他人分工合作的方式未經許可向用戶提供涉案賽事轉播為侵權，并明確賽事組織者是賽事轉播授權的權利主體，賽事轉播授權制度應當受到法律保護[23]。而在2015年9月18日，深圳市福田區人民法院對央視國際訴華夏城視就未經授權擅自向網絡用戶提供涉案賽事節目實時轉播案所作出的判決，則認定被告構成不正當競爭承擔民事責任，明確體育賽事直播節目所體現的創作性尚不足以達到我國著作權法所規定的以類似攝制電影的方法創作的作品的高度，不屬于我國著作權法規定的作品[24]。兩個都是關于擅自網絡轉播體育賽事的糾紛，但對違法行為和適用依據以及對體育賽事轉播節目本身的認識，卻有著明顯的分歧。前不久，媒體對諸如棋譜能否進行版權保護、孫祥致登巴巴嚴重骨折是否故意傷害等問題的予以關注并召開各色討論，也形成了觀點上的明顯不一。如果這些案件一旦訴諸司法程序，也很有可能存在法官判斷上的差異。還有學者針對中國體育反壟斷第一案——粵超公司訴廣東足協和珠超公司壟斷案，分析了幾級法院審判到最高人民法院2015年12月作出的裁定，認為從體育專業和體育改革的角度也存在著一些瑕疵和不足[25]。可見，如何把握好體育特殊規律與專業特點，同樣對司法審判構成了一定的挑戰。為此，建議司法機關要加強與體育部門的溝通聯系，進行體育專家陪審參與體育案件審理的相關探索，根據需要和可能對必要的體育疑難案例進行司法解釋，并且將體育有關案件納入案例指導制度，不斷完善對體育訴訟糾紛的公正審判。

7 盡快創立專門體育仲裁的機構模式

體育仲裁，可以說是伴隨著《體育法》頒布實施以來整個體育法治建設過程一直被熱心關注的重點問題。法治的定紛止爭需求和體育糾紛解決的一些特殊要求，使人們對體育仲裁解決體育糾紛的方式產生了很大的認同，并隨著國際體育仲裁影響的不斷擴大，在體育行政部門曾斷續開展體育仲裁工作研究的同時，學者對其的呼吁、介紹和研究，成為體育法學研究中成果頗豐的突出領域。在中國知網（CNKI）進行“體育仲裁”的主題檢索，可獲得近800篇文獻。這些研究成果從體育仲裁基本理論、國際和國外發展與經驗、創建我國體育仲裁制度及其相關立法等多個方面，進行了較為充分的探討。國家體育總局也多次將建立體育仲裁制度列入規劃，甚至體育仲裁立法還兩度進入國務院立法計劃[26]。但是，體育仲裁始終未能付諸實踐。

在對《體育法》規定的體育仲裁制度遲遲未能建立的探因中，雖然存在著《仲裁法》不能直接適用和現行《立法法》對仲裁立法的某些限制，但筆者認為更為根本性的問題，是我國長期強大行政力量的干預，還沒有出現大量體育糾紛外顯并激化而威脅正常體育秩序的困局，尚缺乏建立體育仲裁制度的足夠壓力和動力。然而，當前的社會形勢正在發生變化，體育改革的深化和職業體育的發展，會催動體育糾紛的逐步外顯和日益增多。體育改革發展的實踐中，人們已經形成運用仲裁方式解決體育特殊糾紛的基本共識。因此，迫切需要主管部門以改革創新的法治思維和勇于探索的行動膽略，抓住當前加快體育改革發展和全面推進法治建設的有利時機，對建立體育仲裁制度進行可行的具體謀劃。

一方面，我們可繼續在相關立法中加強工作，包括在修改《體育法》和《仲裁法》中作出各種相應的努力。另一方面，在目前法律依據和環境還不夠充分的情況下，要努力創造條件，時不我待地在可行的范圍內進行體育仲裁的實踐探索，盡快地將體育仲裁機構建立起來并試行運轉。在之前曾在有關專業仲裁機構和地方仲裁機構內設置體育仲裁構想均無法實現的情況下，最為可行的是先在中國奧委會內完善糾紛救濟系統，建立跨越各單項體育協會的全國性體育仲裁機構，開辟相對第三方的體育糾紛救濟渠道。如果說本人過去對此的研究呼吁[27]在客觀條件上還不夠成熟，那么，在當前全面深化改革對體育社團與行政脫鉤實體運行已成定局的新形勢下，則有著難得的機遇和良好的環境，完全有可能在將以獨立社團方式運行的中國奧委會內展開構建體育仲裁機構的探索。體育仲裁機構的建立，不僅可以直接受理和仲裁體育糾紛案件，更重要的是它有利于形成民間救濟體育糾紛的社會影響，促進體育仲裁輿論氛圍的培育，吸引主動提請體育仲裁的糾紛案源，擴大體育糾紛仲裁解決的引領和示范效應。同時，也能夠通過這一制度實踐，指導和促進各單項體育協會糾紛解決機制的完善與對接。通過這種相對獨立體育仲裁機構方式的試行與探索，可以有效地積累經驗，不斷地創造條件，待時機更加成熟，便可水到渠成地建立體育組織之外的獨立民間體育仲裁機構。

8 加大體育法學對實踐的回應與發聲

多年來，我國的體育法學研究在體育行政部門的支持和指導下，在各界同仁的共同努力下，取得了可喜的進展和一定的成果。特別是2005年中國體育法學會體育法學研究會成立以來，在其組織帶領下，體育法學大家庭呈現出團結奮進蓬勃向上的良好氛圍，形成了具有一定規模和質量的研究成果[28]。隨著體育產業和足球改革等體育發展環境的日趨向好，以及各種體育改革發展實踐中法律問題的層出不窮，各界對體育法治的關注和研究參與不斷增多，相關組織和人士積極組織開展體育法治研討活動，以體育法為內容的媒體板塊和一些新媒體平臺不斷設立。這些新的形勢和景象，既促進了體育法學的發展，也對我國體育法學研究提出許多的新要求，督促和鞭策著體育法學在“十三五”階段要有新的起色和更大發展。

體育法學研究，既包括體育法學科和領域基本理論方面的基礎研究，又要有大量針對和圍繞體育法治建設和體育改革發展法律實踐問題的應用研究。前者為后者提供科學支撐和思維方法，后者則是立足于對現實與發展的闡釋、建設和改造，進而產生理論對實踐進行干預和促進的能動價值，而且彰顯出體育法學學術發展的社會影響和效果。筆者感覺，說我國體育法學研究還相對邊緣或比較弱小，除了在基礎學術理論方面，在諸如體育法特殊性等理論方面的挖掘還不夠深刻外，更多和更為主要的，是反映在對生機勃勃的體育改革發展實踐介入有限、反響不大、效果不彰，沒有形成有組織的團隊和學科影響，尚缺乏總結和推動體育法治建設實踐的有份量的重大成果。

因此，我們需要進一步加強體育法學研究會的組織建設，更加廣泛地動員和凝聚更多的體育法學研究力量，加快壯大體育法學的研究規模和社會影響。而且，要及時地對體育改革實踐發展中不斷發生的法律現象和相關事件予以主動回應，追蹤各種體育法治相關的熱點和難點問題進行理論解讀，適時組織舉行多種形式的論壇、研討和爭鳴，并通過各種媒體平臺有力地發聲，積極營造體育法治的社會輿論和環境氛圍。同時，要有組織地承接體育體育法治建設中重要問題的研究任務，進行團隊協同和集體攻堅，生產出有價值有分量的研究成果。比如，撰寫出階段性或年度的中國體育法治建設報告，針對體育改革發展的某一需要提出系統可行的法治對策，設計體育法治問題的解決方案和擬制體育法規建議草案等。還需要分析目前體育法學研究隊伍的構成情況，看到體育法治工作隊伍和體育行政管理人員對體育法研究參與有限的問題，加強動員調動并采取必要的組織措施，加大體育工作群體對體育法研究的參與比例。這樣既可促進體育法研究在理論與實踐上的緊密結合，也可產生鍛煉和提高體育隊伍法治素養的實際效果。另外，在國際體育法研究中如何更多的參與和更好地發聲，還需要中國體育法人作出更大的努力。

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Analysis on the Key Point of Sports Law in Building a Well-Off Society in China

YU Shanxu
（Tianjin University of Sport，Tjanjin 300381，China）

The decisive stage of fully completing the well-off society of“13th Five-Year”and the special mission of entering a new history of the rule of law determine that the sports law construction need to have greater development and bear more heavy historical responsibility in building a well-off sports“13th Five-Year”period.Therefore，based on the analysis of the trend，discusses the"13th Five-Year"sports law should pay high attention and efforts to solve some important problems，including:to accelerate and complete the"sports law"amendment;to urge the legislative focus field of sports have more breakthroughs;to enhance sports administration ability and behavior;to promote the standard management of sports associations;to expand and improve the judicial ruling on sports cases;to create specialized sports arbitration institutions mode as soon as possible;to increase the response to the practice of sports law.

13th Five-year；well-off society；construction of rule and law；well-off sports；reform and development of sports；sports rule of law

G 80-05

A

1005-0000（2016）05-422-07

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.05.009

2016-05-06；

2016-07-10；錄用日期：2016-07-11

國家軟科學研究計劃項目（項目編號:2010GXQ5B307）

于善旭（1952-），男，山東牟平人，教授，研究方向為體育法學。E-mail:yushanxu@tjus.edu.cn。

天津體育學院，天津300381。