政府采購招標文件編制研究

張陸清

[摘要]公開招標采購是政府采購常用的一種采購方式。招標文件的編制，在招標采購活動中具有非常重要的意義。但是在實踐中，招標文件常常存在很多問題，這些問題有可能引起投標人質疑、投訴，甚至導致廢標。文章指出了招標文件編制過程中常見問題和應該注意的事項，希望能對招標文件編制工作有所幫助，提高政府采購效率。

[關鍵詞]政府采購；招標文件；編制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.41.035

公開招標采購，是政府采購法中規定的政府采購方式中的一種，由于其具有競爭性強，整個招標投標和決標過程的透明度高，較好地避免在采購過程中的以權謀私和舞弊行為等特點，所以成為比較常用的政府采購方式。但是，這種采購方式程序嚴格而復雜，需經歷一個漫長的過程，無論是招標人還是投標人耗費的人力、物力、精力都比較大。實踐中還會出現由于招標人招標文件編制不符合法律規范的要求，導致中標無效而廢標的情況。因此，如何編制出一份內容完整，合法合規的招標文件，從源頭上保證招標活動合法進行，是保證政府采購工作順利進行，提高采購效率的重要環節。

1 政府采購招標文件在招標過程中的重要性

政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。公開招標應作為政府采購的主要采購方式。公開招標，是指招標采購單位依法以招標公告的方式邀請不特定的供應商參加投標。

編制招標文件，在招標活動中具有非常重要的意義。招標文件招標工作的基礎也是簽訂合同的依據，是整個招投標活動中的關鍵的法律文件，其在招投標工作中具有非常重要的作用。[ZW（]苗凱.招標文件的編制原則[J].吉林農業，2010（7）.[ZW）]如果編制的招標文件不符合法律規范的要求，或者不嚴謹、規范，就可能導致投標人質疑、投訴，甚至中標無效而廢標。

2 政府采購招標文件編制中存在的問題

采購人或者招標代理機構在編制招標文件時，經常出現以下的問題。

（1）在招標人須知前附表、需求及技術規范中限定、標明或推薦貨物、設備的品牌，或者品牌要求，涉嫌違反政府采購法規定的公平原則，對投標人實行差別或歧視待遇，排斥潛在投標人。

例如某單位一中央空調系統改造項目，在報價中設備品牌要求中明確提出：冷卻塔采用一線合資品牌，并詳細列明幾種品牌名稱。冷凍機冷卻水泵選用國內知名品牌列明幾種品牌等。這種情況是采購單位編制招標文件中常有的情況。

曾入選最高人民法院2015年度十大經濟行政典型案例的政府采購典型案例——“上海輝慈醫療器械有限公司訴崇明縣財政局行政決定案”就是一個經典案例，崇明縣婦幼保健所委托崇明縣政府采購中心（以下簡稱“崇明采購中心”）于2012年6月1日發布關于崇明縣婦幼保健所高頻X線攝片機設備采購項目競爭性談判的公告，其中對設備品牌要求為“歐美一線品牌”。包括上海輝慈醫療器械有限公司（以下簡稱“輝慈公司”）在內的四家企業參與投標。7月11日，崇明采購中心發布公告：本項目的中標單位為輝慈公司。7月16日，另一投標人上海裕滿實業有限公司向崇明采購中心提出質疑，認為輝慈公司投標所提供的設備為國產品牌，不屬于標書中要求的歐美一線品牌。7月25日，崇明采購中心進行復評，將輝慈公司的投標文件作廢標處置，建議此次投標作流標處置。輝慈公司向崇明縣財政局投訴。崇明縣財政局認為：招標文件中設定產品歐美品牌，且作為實質性條款加以限制，具有明顯歧視性，對其他品牌產品、其他供應商有失公允。責令重新開展采購活動。輝慈公司先后向上海市財政局提出行政復議和行政訴訟，要求撤銷崇明縣財政局所作的投訴處理決定。該案經過兩審，二審法院認定崇明縣財政局負責政府采購監管部門，其執法程序符合法律規定。

（2）在招標公告的報價要求部分，設置最低投標限價。政府采購從采購人完成項目審批手續，財政資金落實到位，這些財政資金如果不用或者用不完就會被收回。因此有些采購人為了把這筆錢花完，就會在招標文件上設置最低投標限價。根據政府采購的目的價值，用最少的財政資金購買到優質的貨物工程或者服務，是政府采購應有之義，但是設置最低投標限價，可能浪費納稅人的錢，而且也有提前泄露標底的嫌疑。《招標投標法實施條例》第27條規定“招標人不得規定最低投標限價”。在實踐中，由于招標人設定最低投標限價而導致投標人質疑、投訴的情況也有發生。招投標法實施條例明確禁止此種行為。

（3）招標文件編制不嚴謹、不規范、不清楚，甚至前后內容矛盾。招標文件不嚴謹、不規范、不清楚的情況是招標文件編制中經常出現。例如：《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》規定：公開招標公告應當包括以下主要內容：招標采購單位的名稱、地址和聯系方法、招標項目的名稱、數量或者招標項目的性質、投標人的資格要求、獲取招標文件的時間、地點、方式及招標文件售價、投標截止時間、開標時間及地點。但是有些招標文件上述內容不全，投標人不清楚到哪里去購買招標文件。有的在合同主要條款中規定：“賣方應按照貨物需求一覽表及技術規格供貨”，但在招標文件中沒有“貨物需求一覽表及技術規格”，像這樣的招標文件，使投標人很困惑，不知如何有針對性地制作標書投標。

更有甚者，招標文件前后矛盾。例如：有的招標文件中對在投標人須知前附表中合格投標人的要求中規定：投標人應具有有效的機電設備安裝工程專業承包三級資質，后面又標注為具有有效的機電設備安裝工程專業承包二級及以上級資質。還有的在投標人須知前附表中標明投標人不需要支付投標保證金，在后面的投標人須知中又規定需要支付投標保證金。這樣前后矛盾的招標文件，讓潛在投標人不知所措，容易引起投標人質疑和投訴。

（4）招標文件的編制不注意細節。采購人或者采購代理機構在編制招標文件時，往往比較重視合同條款、需求及技術規范、評標標準及方法等內容，但是對于招標人須知里的有些內容，例如：招標文件修改的截止日期、在政府采購招標中招標文件的澄清、修改要求在財政部門指定的政府采購信息發布媒體上發布更正公告等內容不太注意，要么日期的規定違法，要么沒有有關澄清、修改公告的規定，這些也可能成為導致投標人質疑、投訴的情況。

3 編制政府采購招標文件中的注意事項

（1）嚴格遵守招投標法、政府采購法等法律法規的規定編制招標文件。政府采購，作為利用財政資金采購工程、貨物或者服務的活動，更應該遵守法律法規規定。政府采購項目的招標工作，在制定招標文件時不僅要遵守有關招投標方面的法律法規，還要嚴格執行政府采購法律法規的規定。例如上述“上海輝慈醫療器械有限公司訴崇明縣財政局行政決定案”，崇明采購中心在招標文件中限定“歐美一線品牌”，排斥了其他產品的潛在投標人，崇明縣財政局做出的招標文件條款存在歧視性認定。限定“歐美一線品牌”這一行為，不僅違反了招標投標法20條：“招標文件不得要求或者標明特定的生產供應者以及含有傾向或者排斥潛在投標人的其他內容”，也違反了《政府采購法》第10條規定，政府采購應當優先采購本國貨物、工程和服務。正是由于招標文件違反了上述規定，才造成此次招標活動廢標的結果。

（2）政府采購的招標工作，應充分發揮政府采購的政策功能，體現國家經濟和社會發展目標和國家政策，能夠促進國民經濟增長。政府采購法規定：政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。政府采購應當采購本國貨物、工程和服務。政府采購法實施條例規定：采購人、采購代理機構應當根據政府采購政策、采購預算、采購需求編制采購文件。采購人、采購代理機構未按照規定執行政府采購政策，將依法追究法律責任。

（3）招標文件編制，內容上要做到完整、規范，前后一致，表述上要做到嚴謹清楚，不模棱兩可。

如前所述，招標文件是招標人向投標人告知招標方法、程序、提出招標項目的技術標準和條件、合同主要條款、評標標準及方法等的重要的法律文件，是投標人投標的依據和標準。投標人的標書就是對招標文件的實質性響應。所以招標文件在內容上要完整、規范。所有的招標文件，法律法規規定必須具備的內容應該具備。例如：招投標法規定：招標公告應當載明招標人的名稱和地址、招標項目的性質、數量、實施地點和時間以及獲取招標文件的辦法等事項。編制招標文件時，一些小問題也不容忽視，例如計量單位、文本、語言、結算貨幣等都應該寫清楚，如果缺少這些內容，會給投標人投標、評標委員會評標帶來麻煩。

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》規定：招標文件包括以下內容：投標邀請；投標人須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）；投標人應當提交的資格、資信證明文件；投標報價要求、投標文件編制要求和投標保證金交納方式；招標項目的技術規格、要求和數量，包括附件、圖紙等；合同主要條款及合同簽訂方式； 交貨和提供服務的時間；評標方法、評標標準和廢標條款；投標截止時間、開標時間及地點；省級以上財政部門規定的其他事項。招標人應當在招標文件中規定并標明實質性要求和條件。這些內容，采購人在編制招標文件時都應該體現。

在招標文件的文字表述上，要嚴謹清楚，不要模棱兩可或者前后矛盾，應讓投標人一看就清楚采購人采購的是什么，對采購的工程、貨物或者服務的具體要求是什么，投標的程序怎樣。在概念上前后一致，有的招標文件前面說的是“技術規格書”后面同一內容又寫成了“需求及技術規范”，導致投標人無所適從。

4 結 論

綜上所述，招標文件的編制工作在整個招投標過程中具有重要地位，直接影響招投標工作的順利進行和招標結果。這就要求采購人和采購代理機構在編制招標文件時，嚴格遵守招投標法、政府采購法等法律法規的規定，體現國家經濟和社會發展目標和國家政策，內容上要做到完整、規范，前后一致，表述上要做到嚴謹清楚。

參考文獻：

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