南疆維吾爾族農民參與村務治理現狀及影響因素調查
——以喀什地區農村為例

路保險

(喀什大學 法政學院，新疆 喀什 844000)

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南疆維吾爾族農民參與村務治理現狀及影響因素調查
——以喀什地區農村為例

路保險

(喀什大學 法政學院，新疆 喀什 844000)

課題組通過對新疆喀什地區英吉沙縣的一個行政村深入調查，認為該村村民參與村務治理的現狀為：以戶為基本單位，村民都積極參與本村的基礎公共物品的生產和提供以及村里的灌溉設施的修建和維護的參與率為100%，對于認識到生態環境、黨群組織、村級治安的重要性的村民占90%以上。而非必需的公共活動，如精神娛樂活動，村民參與率達56%以上。村民參與的途徑主要是制度化途徑，即在村兩委的主導下進行的。影響村民參與的因素：村兩委干部文化素質偏低、村民參與村務治理的能力不足、鄉鎮黨委和政府與村級基層組織的關系不清晰。

村民；參與；村務治理；村兩委

一、基本概念界定

吳春梅，邱豪認為村務治理主要是村莊治理，“指利益相關的治理主體為達到共同目標而在村莊公共事務中努力達成意見與行動一致的過程”[1]。彭燕認為“村務治理是指在農村范圍內(包括鄉鎮)，農村內的多元主體通過對公共權力的配置和運作協同管理農村公共事務，促進農村公共利益和集體目標，推動農村的發展，最終達到農村善治的過程和狀態”[2]。肖唐鏢，劉英認為“村務管理參與指村民對村內公共事務管理過程的參與活動，其范圍涵蓋民主選舉完成后的民主決策、民主管理、民主監督”[3]。調研中本村所涉及的村務主要是指以下五個方面：生產領域主要包含水利設施，灌溉渠、防洪，泄洪渠等；生態方面主要包含植樹造林等；治安方面主要包含維穩、防偷，防盜；文化方面主要包含歌舞、演講、球類比賽、結婚、喪禮等；黨群組織方面主要包含村兩委的選舉，村干部、村民組長等的民主選舉。本文中的村民參與村務治理指，具有本村戶籍的村民為促進本村公共利益的實現，通過民主協商的方式，對村內公共事務治理過程的參與活動，其范圍涵蓋民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

二、調查對象及調查方法

本次調研選取南疆喀什地區英吉沙縣的一個行政村，其典型性是：由于其特殊的地理、氣候條件，本村以小農生產為主，經濟處于瓶頸，主要以農業生產為主，沒有其它特色產業。村中主要以信仰伊斯蘭教為主，宗教氛圍比較濃厚，但是沒有出現宗教極端事件。本村位于鄉政府的東部，離鄉政府大約5公里，總人口1 867人，貧困人口968人，全村耕地面積2 173畝。村主要財政經濟收入來源于上級政府撥款。本村的農牧民收入主要以耕地園林為主，以外出打工為輔。全村流動人口404人，以45歲以下為主，其中外出務工的勞動力占全村青壯勞動力的一半。本村有小麥1 800畝，果園1 850畝，果園大部分是套種。果樹主要以杏樹為主。本村有5條水泥路，由于村里整體規劃，集中居住，村民主要是在道路兩旁建房。水利設施比較發達，每家的農田都能保證灌溉。村里有1個計劃生育服務站，日常村民可以到此進行看病。本村沒有中小學，沒有幼兒園。村民的信仰狀況，主要以信仰伊斯蘭教為主，清真寺1座，5名宗教人士。村中的階層狀況：貧富分化不嚴重，全村共有390戶。以外出打工致富的約占20戶，特別貧困的主要有5戶。其余家庭收入情況差異不大。

本次調研主要以問卷調查與深入訪談法為主，發放問卷150份，回收有效問卷148份。問卷設計以參與率和參與內容為兩個基本維度，共涉及18個問題。訪談對象主要包括：村干部、村民(以戶為基本單位，對有代表性的30戶即特別貧困的10戶、村民公認的富裕的10戶，其余為隨機抽選的10戶)。通過問卷和訪談主要向村干部和村民了解以下幾個方面的內容：行政村的基本狀況、村民參與生產、生態、治安、村民娛樂活動、黨群組織等方面治理的狀況。本文最后總結和分析南疆維吾爾族農民參與村務治理的影響因素。

三、村民參與村務治理的現狀

南疆農民積極的參與村務治理，有利于提高南疆基層組織的治理水平，可以在一定程度上抵御三股勢力向南疆農村社會的滲透，促進南疆農村的穩定。整體而言，在村級治理中，由于村兩委強大的組織和動員能力，可以有效地克服在公共物品的生產和供給中出現的搭便車和不合作行為，村兩委對村級事物的治理具有領導作用。基于理性經濟人的假設，由于經濟條件和個人偏好，以戶為基本單位，對于本村的基礎公共物品的生產和提供，村里每戶都積極參與，如村里的灌溉設施的修建和維護，參與率為100%，對于生態環境、黨群組織、村級治安的重要性的認識占90%以上。而非必需的公共活動，如精神娛樂活動，村民參與率達56%以上。村民參與的途徑主要是制度化途徑，即在村兩委的主導下進行的。除了其他因素外，比如接孩子上學、生病、外出務工等原因外，一般是每戶最少有一個人參加村里的活動。

(一)生產、生態領域內基本公共物品的提供

從表1中可以看出對于修建防洪設施的重要性的認識，村民達成一致意見比例為100%。因為本村以傳統農業生產為主，人均只有1.1畝的耕地，屬于典型的人多地少，由于其所處的特殊的地理和氣候條件，水是制約本村農業發展的重要條件。3、4、5、10月份是本村農業用水的季節，但是水的來源是貧乏的。7、8、9月份農業用水不大，但此時由于積雪融化，可能導致水災。所以每個村民都意識到水利設施的完善對本村農業的重要性。在修建和維護村中的水利設施時，每家每戶都是有責任的，村里在水利設施建設方面，不存在搭便車和不合作的行為。村里的水利設施的建設和維修成本取決于每家耕地的面積。即使是一些常年在外務工的人，村干部也會和他們聯系，他們也會出一部分資金。當問及一位三十多歲的村民修泄洪渠時“您家是否參與了？不參與行不行？”他回答“當然參加了，修泄洪渠是大家的事，為什么不參加？”這表明涉及村民切身及長遠利益，村民是很愿意參加的。但是村民參與修建防洪設施決策的比例為17.6%，表明村級事務的決策依然取決于村干部和村中的精英。由于水利設施的建設和維修成本取決于每家耕地的面積，所以以家庭為基本單位參加修建防洪設施會議的比例45.9%。此外村民主要是關心自家的防洪設施的現狀，所占比例為84.5%。從表1中可以看出村民的環保意識很強占85%以上。以植樹造林為例，村民自發的進行植樹造林活動，改善村子的生態環境，以戶為基本單位，這也就揭示了參加植樹造林活動的比例為43.9%。每戶都會有人參加，除非不可抗因素如此戶家庭成員身體原因，或者此戶的經濟狀況。當問及村民“你是否愿意參加植樹造林活動？”他回答“我們生活的環境已經很不好了，不能讓我們的孩子也生活在這樣惡劣的環境中，況且村干部也和我們一塊干活。”

表1 村民參與生產、生態領域治理

(二)治安方面

從表2中可以看出村民對村子治安的滿意度很高：很滿意占42.6%，滿意占57.4%。近10年本村沒有惡性治安案件。從被訪對象談話得出，本村屬于熟人社會，村民之間相互了解，所以本村民風淳樸，沒有偷盜事件。此外本村村民的貧富差距不大，屬于典型的橄欖型村莊，另外村規民約發揮著巨大的作用。村民認可通過勞動致富。從表2中可以看出制度層面上，政府的力量對于農村社會治安起著決定性作用：50%的村民認可政府防火，防盜，防止黃、賭、毒行為的宣傳，70.9%的村民認為加強巡邏和提高監控科技防范措施能提高村民的安全度。由于村級基層組織的財政有限，而這部分支出則有政府支出，87.1%的村民遇到可疑分子時會選擇通過制度的途徑，如向村干部反映和報警的途徑解決。

表2 村民參與治安方面的治理

(三)精神文明方面

張春賢書記在自治區民族工作會議上強調，促進民族大團結，長遠和根本的是增強文化認同。這是民族團結、民族和睦之魂。新疆文化的多元存在，是新疆的歷史和現狀，解決文化認同問題，才能真正實現長治久安。從表3中可以看出村民對村子治安的滿意度很高：很滿意占64.2%，滿意占35.8%。由于村民自身差異和興趣的不同，村民對村兩委舉辦的文化活動，進行有選擇的參加。比如男士更喜歡籃球比賽，年輕的女士喜歡跳舞，所以參加的占56.1%，沒有參加的其中一部分以年長的男士和女士觀看為主占24.3%。不知道的主要以外出人員為主比如學生、外出務工人員，以及年長身體不適者占19.6%。本村在兩委的組織下，村民在農閑時節每周都會組織娛樂活動，沒有特殊情況，每周五一般都有娛樂活動。從表4中可以得出共青團和婦聯至少每個月都舉辦一次活動，有時每個月能達到兩次大型活動。村民對于村里的文化活動的參與度比較高，村民在參與文化活動時，不僅得到了精神的愉悅，使得農民生活現代化、世俗化，與時俱進。而且還能得到一部分物質獎勵。比如當問及一位中年婦女“你喜歡村里的哪些娛樂活動？”她回答：“前段時間組織的拔河比賽很好，最后我們隊贏了，我還得到了一塊肥皂。”

表3 村民參與精神文明方面的治理

表4 村婦聯和共青團提供的資料

(四)黨群組織方面

表5 村民參與黨群組織方面的治理

從表5中可以看出村民的政治參與狀況是良好的：90.5%的村民參與過民主投票，9.5%的村民沒有參加和不知道投票，是由于不可抗因素，如在外讀書或外出務工，這顯示了程序的公平正義。村民對于黨群組織的認同度是比較高的：49.3%的村民認為成為黨群組織的一員是一件很榮耀的事，這表明村民對于黨的認同。25.7%的村民由于自身原因如，知識能力不足或者外出務工沒時間不愿成為黨群組織的一員。村民與黨群組織的溝通主要是通過體制的途徑如村干部工作出現失誤35.8%的村民選擇向上級干部反映，這從另一個方面表明村民民主意識和監督意識的增強，在訪談中與一位屆滿老支書談話，老支書表示現在自己雖然退下來了，但仍然關心村里的事情，村里有會，他會積極參加，會及時向村干部提意見。同時有44.6%的村民選擇和其他村民議論以及不知道，這表明村民中仍有一部分處于弱勢群體(特別是家中沒有青壯勞動力且自身又有疾病者)，不能合法有效的保護自己的合法權利；另一方面有55.4%的村民選擇向上級反映和當面向村干部指出錯誤，這也說明了村民民主意識和監督意識的提高。從表5中可以看出，村民可以及時的與行政力量相接觸。行政力量也很容易了解村民的需求。在相互接觸和溝通中，提高了村民的政治參與的能力和技巧，促進了本村的村級政治民主化進程。比如當問及支部書記、團支書、婦聯主任、村會計，村里每家的具體情況如人數、勞動力、家里的生產資料、所存在的困難時，每個干部都能對答如流。比如當問及一位維吾爾族老漢“如果您生活中出現困難，您會向誰尋求幫助？”他回答：“村支書。村支書是個好人，他幫我們解決了很多困難。”

四、影響村民參與村務治理的因素分析

(一)村兩委干部的文化素質明顯偏低

陳桂蘭認為，針對普通村民要普及科學的種植知識和技術。同時要加強惠農政策的宣傳和講解，普及法律知識，告訴農民應如何正確參與村務治理、如何維護自己的合法權利，提高農民的參與意識和技能。[4]趙波、張惠琴、張宇翔和汪鑫認為“在后稅費時代村干部的職能重心發生重大變化后，村干部的素質特征與農村經濟發展顯著相關，村干部的文化素質、綜合能力素質是影響農村經濟發展的主要因素。”[5]同時應該不斷豐富村民參與村務治理的途徑，完善村民參與村務治理的平臺，這些都對村干部的能力素質提出高的要求。由以上數據可以看出，村兩委在村務治理中起著主導性作用，村民互動的主要對象是村干部，而村干部文化素質過低是不利于引導村民參與村務治理。楊麗和姚春軍發現“一些村干部在新形勢、新任務面前,缺乏新思想、新活力,接受新事物的能力、推陳出新能力較差;有的村干部工作方式方法簡單,‘老辦法不管用、新辦法不會用’,跟不上形勢、新任務發展的需要,不能創造性地開展工作”[6]。以本村為例，全村有45名黨員，文化素質構成(1個大專、3個中專，4個文盲，其余初中)。由于南疆特殊的地理和環境因素，本村每個季節進行經濟作物的種植過程都是經過縣和鄉的農業技術部門提前研究和指導，而南疆由于獨特的地理位置，農業缺水，所以對于用水時間、用水量和用水順序的協商，是每村、每戶用水過程的中心問題。一旦出現溝通不暢，超過了用水期限，就會貽誤農民全年的收成。由于農民的個體理性會導致村民與村兩委發生溝通不暢，就會出現村委會和村支部所代表的長期利益與農民的短期利益的矛盾。因此村兩委無論是干部自身，還是干部的工作方式和思維方式都需要提高。

(二)村民參與村務治理的能力不足

現代治理理論認為在進行治理的過程中，每個治理主體由于所擁有的資源不同，為了達到善治，各利益相關主體要彼此配合，各方的地位是平等的。在平等的基礎上各方彼此相互尊重、共同協商。在此過程中，不能有任何一方憑借自己客觀的優勢壓迫其他任何一方。公民的治理能力是進行社會善治的必要條件。裘斌和鄭德榮指出：“在一定意義上講，人們的參與素質大致體現在參與態度、參與知識、參與技能等方面。參與態度決定愿不愿意參與，參與知識決定能不能參與，參與技能則決定善不善于參與。從現階段農村的實踐來看，普通村民的參與素質總體上相對較低，成為制約村民公共參與的重要原因。”[7]本村村民參與村務治理的意愿是比較強烈，如對于修建防洪設施的重要性的認識，村民達成一致意見比例為100%；87.1%的村民遇到可疑分子時會選擇通過制度的途徑解決；75%的村民愿意成為基層組織的一員。村民參與村務的內容比較廣泛，如村里的灌溉設施的修建和維護，參與率為100%，對于生態環境、黨群組織、村級治安的重要性的認識占90%以上。而非必需的公共活動，如精神娛樂活動，村民參與率達56%以上。但是本村村民更多的是側重于參與村務，而不是參與村務的治理，如村民參與修建防洪設施決策的比例為17.6%；僅有12.9%的村民遇到可疑分子時會選擇自己上前詢問。從另一方面也反映了本村社會組織的弱化。而真正的治理是村民通過民主協商的方式，對村內公共事務治理過程的參與活動，其范圍涵蓋民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，則不是形式上的參與。造成本村這種實際參與效能不高的因素很大一部分是村民民主意識不強，參與村務治理的知識和技能明顯不足。村民雖然參與了村里的各項活動，但由于村民自身因素的限制，村民與村兩委以及鄉鎮黨委和政府在治理中還不是現代治理意義上平等協商和對話的主體。

(三)村級組織與基層政府的關系不清晰

不可否認，強有力的基層政府和基層組織為村莊公共產品的供給提供了保障，取消農業稅之后，政府開始工業反哺農業，大量的農村注入資源，而強有力的基層組織正好承擔了中轉對接這一角色。以本村為例，事實上由于村兩委的財政依靠鄉鎮財政、并且本村的維穩、民生等都要由基層政府主導實現，村級基層組織對鄉鎮黨委和政府的依賴程度過高，所以村兩委出現行政化的傾向。比如村集體經濟收入為1畝左右的出租的土地，集體經濟根本不能滿足村兩委的日常支出，村里的主要財政收入來源于上級政府撥款；張雪霖、王德福認為“行政績效考核壓力的導向，科層制內的辦事員是天然對上負責的，下級為了迎合上級的考核評比，加上行動者相對獨立的利益訴求，就可能出現脫離實際或與社會需求無關的形式主義、文牘主義和官僚主義。”[8]賀雪峰認為“即使目前的鄉政府和村委會或村社集體還存在，這些鄉村組織也不過是國家行政力量的向下延伸，是國家的代理人，而不再有鄉村社會的當家人、不再有鄉村社會的內生利益的整合能力”[9]。因此以本村為例，在壓力型政府的行政體制下，基層組織在承接政府資源轉移的同時，更應該發揮自己的長處，明確自己的職能，積極與基層政府協商，明晰基層組織與基層政府的關系，避免基層組織的行政化。徐勇認為“只有市場化過程中形成的理性化社會和農民的自我組織,以及在民主自治實踐中培育的農村公民社會,才能為村民自治的成長提供必要的社會條件”[10]。因此只有提高自我組織能力、提高基層組織的治理能力，才能有利于提高村民參與村務治理的能力和水平。

[1]吳春梅，邱豪.論村莊治理中的溝通網絡[J].理論探討,2011，(3).

[2]彭艷.村民參與村務治理存在的問題與對策[D].湘潭：湘潭大學,2010.

[3]肖唐鏢,劉英.村務管理中的農民參與——5省市60村的跟蹤研究(1999-2011)[J].北京行政學院學報,2013,(6):5～12.

[4]陳桂蘭．制約農民參與村務治理積極性的因素與對策研究[J].求實,2013,(4).

[5]趙波,張惠琴,張宇翔,等.村干部素質特征與農村經濟發展的關系研究[J]. 農村經濟,2013,(11):112～117.

[6]楊麗,姚春軍.新疆農村基層民主政治建設的政治學分析——以喀什地區為例[J].新疆大學學報(哲學社會科學版),2006,(6):24～29.

[7]裘斌,鄭德榮.論鄉村政治信任重建中的村民公共參與[J].社會科學戰線，2013,(6):157～162.

[8]張雪霖,王德福.社區居委會去行政化改革的悖論及其原因探析[J].北京行政學院學報,2016,(1):32～38.

[9]賀雪峰.鄉村的去政治化及其后果——關于取消農業稅后國家與農民關系的一個初步討論[J].哈爾濱工業大學學報(社會科學版),2012,(1):30～41.

[10]徐勇.村民自治的成長:行政放權與社會發育——1990年代后期以來中國村民自治發展進程的反思[J].華中師范大學學報(人文社會科學版)，2005，(2):2～8.

2095-4654(2016)09-0006-05

2016-06-23

2015年新疆維吾爾自治區研究生科研創新項目(XJGRI2015136)資助的階段性成果之一

D422.6

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