淺論檢察機(jī)關(guān)如何開展國家司法救助

趙福杰　馬文昌

摘 要 從2009年中央政法委等八部委聯(lián)合下發(fā)，我國的刑事被害人救助工作在全國各地逐步開展起來，2014年中央政法委等六部委，下發(fā)《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》凸顯了救助范圍和重視程度等方面的變化。檢察機(jī)關(guān)開展司法救助在時(shí)機(jī)上有一定的優(yōu)勢，這也意味著檢察機(jī)關(guān)在整個(gè)司法救助體系中肩負(fù)著較大的責(zé)任。

關(guān)鍵詞 刑事被害人救助 司法救助 檢察機(jī)關(guān) 社會(huì)保障

作者簡介：趙福杰、馬文昌，天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.195

司法救助制度是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，2009年中央政法委等八部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展刑事被害人救助工作的若干意見》（以下簡稱《被害人救助意見》），2014年中央政法委等六部委，下發(fā)《關(guān)于建立完善司法救助制度的意見（試行）》（以下簡稱《司法救助意見》），司法救助制度逐漸建立并發(fā)展。在當(dāng)前全面深化改革的背景下，司法救助制度的建立和完善對(duì)保障人權(quán)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義具有重大的意義。其中檢察機(jī)關(guān)在開展該項(xiàng)工作中應(yīng)當(dāng)扮演重要角色。

一、從刑事被害人救助到司法救助制度的轉(zhuǎn)變

從2009年中央政法委等八部委聯(lián)合下發(fā)，我國的刑事被害人救助工作在全國各地逐步開展起來，2014年中央政法委等六部委，下發(fā)《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》（以下簡稱《司法救助意見》），則是對(duì)刑事被害人救助制度的延伸和拓展，從刑事被害人救助到司法救助的轉(zhuǎn)變，凸顯了救助范圍和重視程度等方面的變化。概括而言司法救助制度與刑事被害人救助制度存在以下區(qū)別：

（一） 救助對(duì)象上的區(qū)別

《司法救助意見》第二部分規(guī)定了八類救助對(duì)象，前四類都是刑事案件被害人，相比《被害人救助意見》增加了刑事被害人因受犯罪侵害，致使財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的情形。后四類包括了證人、舉報(bào)人、鑒定人申請(qǐng)執(zhí)行人、民事侵權(quán)行為的被侵權(quán)人等。此外，訴求具有一定合理性的涉法涉訴信訪人也被納入了司法救助的范圍。

在救助對(duì)象上，《司法救助意見》不僅突破了刑事案件被害人這一范圍，甚至也突破了刑事訴訟這一前置條件，在民事訴訟，判決執(zhí)行，涉法涉訴信訪等方面的當(dāng)事人均有涉及，極大的擴(kuò)大了救助對(duì)象。

事實(shí)上，在《司法救助意見》下發(fā)以前，全國各地就已經(jīng)在開展廣泛的司法救助的工作，救助的范圍已經(jīng)超越刑事被害人，包含了訴訟中的證人、舉報(bào)人甚至訴求具有一定合理性的涉法涉訴信訪人。《司法救助意見》順時(shí)應(yīng)勢，將各種位面的救助納入到一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)之上。

（二） 救助方式上的區(qū)別

刑事被害人救助主要方式是發(fā)放救助金，《司法救助意見》除規(guī)定了發(fā)放救助金這一主要方式外，還指出，司法救助制度要與思想疏導(dǎo)、宣傳教育相結(jié)合，與司法救助、訴訟救濟(jì)相配套，與其他社會(huì)救助相銜接。有條件的地方，積極探索建立刑事案件傷員急救“綠色通道”、對(duì)遭受嚴(yán)重心理創(chuàng)傷的被害人實(shí)施心理治療、對(duì)行動(dòng)不便的受害人提供社工幫助等多種救助方式，進(jìn)一步增強(qiáng)救助效果。

二、建立和完善國家司法救助制度的價(jià)值分析

（一）有利于從深層次上化解矛盾糾紛

社會(huì)的公平正義追求的不僅是程序上的公正，更是實(shí)質(zhì)上的公正，不僅要求追究犯罪嫌疑人、被告人的責(zé)任，還應(yīng)在體現(xiàn)在對(duì)當(dāng)事人受損權(quán)益的彌補(bǔ)。司法救助制度的建立，可以幫助當(dāng)事人消除悲觀心理，使利益受損一方感受到社會(huì)的溫暖，忘記痛苦和仇恨。這樣對(duì)于減少涉法涉訴上訪、化解社會(huì)矛盾、減少社會(huì)對(duì)立情緒、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有極其重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）有利于樹立公眾對(duì)法律的信仰

正如伯爾曼所言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。” 現(xiàn)代司法追求的不僅是單方權(quán)益的保護(hù)，而且是一種“既保護(hù)犯罪人權(quán)益、又保護(hù)被害人權(quán)益”的均衡司法、和諧司法。國家在刑事被害人、其他當(dāng)事人在“求償不能”時(shí)給予及時(shí)救助，向各方提供看得見、摸得著、感受得到的實(shí)際利益，將有助于贏得社會(huì)對(duì)司法的積極評(píng)價(jià)，增強(qiáng)法治的權(quán)威，助推依法治國基本方略的實(shí)施，夯實(shí)社會(huì)治安綜合治理的法治之本。

（三）司法救助是人文關(guān)懷的重要體現(xiàn)

人文關(guān)懷，是對(duì)人的生存狀況的關(guān)懷、對(duì)人的尊嚴(yán)與符合人性的生活條件的肯定，是關(guān)注人的生存與發(fā)展，就是關(guān)心人、愛護(hù)人、尊重人、同情人，是社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志和人類自覺意識(shí)提高的反映。

應(yīng)該看到的是，在犯罪嫌疑人的權(quán)利保障越來越全面的同時(shí)，其他訴訟當(dāng)事人的權(quán)益保護(hù)制度建立工作卻相對(duì)滯后，特別是目前對(duì)陷入經(jīng)濟(jì)困境的被害人、舉報(bào)人、證人缺乏必要的救助制度，以至于被害人及其家庭往往因?yàn)樵馐芡蝗缙鋪淼臑?zāi)難后落入更加悲慘的境地。我國每年刑事立案數(shù)在400萬件以上，被害人、證人群體龐大。但刑事被害人及其親屬獲得民事賠償?shù)谋壤蛔?0%，每年約有300萬被害人及其親屬得不到任何賠償，生活非常困難，而在追究犯罪行為的過程中，證人、舉報(bào)人等因遭受打擊報(bào)復(fù)生活陷入困境的事例更是屢見報(bào)端。

三、檢察機(jī)關(guān)開展司法救助的實(shí)踐

（一）司法救助工作取得的成效及困境

當(dāng)前我國在司法救助方面的立法主干就是中央政法委等機(jī)關(guān)下發(fā)的《被害人救助意見》和《司法救助意見》。《司法救助意見》下發(fā)后，最高人民檢察院相當(dāng)重視，以此為依據(jù)制定了《最高人民檢察院關(guān)于貫徹實(shí)施〈關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）〉的若干意見》但由于實(shí)施時(shí)日尚短，相關(guān)數(shù)據(jù)還未成型。《被害人救助意見》施行以來，刑事被害人救助工作取得了一定成效。全國已有超過半數(shù)省份制定了刑事被害人救助工作實(shí)施辦法，一部分遭受嚴(yán)重暴力犯罪侵害的被害人或其近親屬獲得了救助。

但是，不管是《被害人救助意見》還是《司法救助意見》，規(guī)定的內(nèi)容主要體現(xiàn)為概括性原則性和指導(dǎo)性，因此在推行過程中暴露出諸多問題。

一是資金來源方面規(guī)定過于籠統(tǒng)，致使大多數(shù)地區(qū)資金難獲保障。

二是救助程序方面不明確，導(dǎo)致某些地方設(shè)置了過于繁瑣的程序。

三是在救助工作中分工不明確。司法機(jī)關(guān)、政法委、司法行政機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)在救助過程中分工不明，導(dǎo)致各機(jī)關(guān)責(zé)任不明，互相推諉或互相爭權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

四是救助過于被動(dòng)。根據(jù)筆者了解的近兩年的救助的案例，分析相關(guān)情況，發(fā)現(xiàn)過去多數(shù)司法救助是在“不鬧不給”的原則下開展的，即使給也是為“花錢買平安”，很多實(shí)踐似乎也是為了完成上級(jí)考核指標(biāo)，在確認(rèn)能夠通過救助行為實(shí)現(xiàn)息訴罷訪的前提下才開展工作。

（二）檢察機(jī)關(guān)開展司法救助工作的優(yōu)勢與責(zé)任

司法救助是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，從文件的出臺(tái)和規(guī)定來看，這項(xiàng)工作都需要各機(jī)關(guān)、部門的通力合作，而檢察機(jī)關(guān)開展司法救助工作，具有一定的優(yōu)勢。公安機(jī)關(guān)在偵查階段開展救助工作，面臨的主要問題是在偵查階段案件事實(shí)一般尚未查清，而在案件事實(shí)基本成型后，公安機(jī)關(guān)一般會(huì)將案件第一時(shí)間移送檢察機(jī)關(guān)，致使公安機(jī)關(guān)在開展救助工作的期間，往往已經(jīng)將案件材料移送檢察機(jī)關(guān)，會(huì)給工作開展帶來困難。就人民法院而言，審判程序位于整個(gè)刑事訴訟過程的末端，人民法院了解案情的事實(shí)相對(duì)滯后，如果等待審判階段再行啟動(dòng)救助程序，則為時(shí)已晚，與司法救助的“救急性”原則沖突。因此檢察機(jī)關(guān)開展司法救助在時(shí)機(jī)上有一定的優(yōu)勢，這也意味著檢察機(jī)關(guān)在整個(gè)司法救助體系中肩負(fù)著較大的責(zé)任。

四、關(guān)于檢察機(jī)關(guān)開展司法救助工作的建議

《司法救助意見》已經(jīng)為司法救助工作劃定了范圍，并指出了工作方向，檢察機(jī)關(guān)與之配套的《最高人民檢察院關(guān)于貫徹實(shí)施〈關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）〉的若干意見》更進(jìn)一步要求“各級(jí)人民檢察院要及時(shí)制定完善本院國家司法救助制度規(guī)范性文件，確保救助工作有章可循、有據(jù)可依，公開透明、規(guī)范進(jìn)行。”在此前提下，檢察機(jī)關(guān)制定相關(guān)細(xì)則以及開展司法救助工作時(shí)可以從以下方面考慮：

（一）明確檢察機(jī)關(guān)開展司法救助工作的定位

黨的十八大報(bào)告指出：要“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)。社會(huì)保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的一項(xiàng)基本制度”，其中包括 “完善社會(huì)救助體系”。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步指出“依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會(huì)救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)。”“完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效法律幫助。”

我國的社會(huì)保障體系的美好愿景不是一項(xiàng)單一制度的建設(shè)，而是一個(gè)立體的系統(tǒng)工程，其中包含：“社會(huì)保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助體系、健全社會(huì)福利制度、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置工作”等內(nèi)容，一方面體現(xiàn)了黨在保障人民生活幸福，建設(shè)社會(huì)保障體系這一重大問題上的決心，另一方面也說明，司法救助制度，乃至整個(gè)社會(huì)救助體系，都需要在一個(gè)系統(tǒng)的工程下發(fā)揮局部的作用。這就要求檢察機(jī)關(guān)開展司法救助工作，要克服大包大攬的心態(tài)，明確司法救助在救濟(jì)體系中的定位，克服一包到底的心態(tài)，明確檢察機(jī)關(guān)在司法救助工作的角色定位。也就是樹立“兩個(gè)克服，兩個(gè)明確”的工作思路，用體系的思維指導(dǎo)實(shí)踐，把開展司法救助工作納入到整個(gè)社會(huì)保障體系中去。

（二）明確救助范圍

司法救助制度籠統(tǒng)來說是對(duì)部分受到犯罪傷害的被害人、證人等及其家屬進(jìn)行救濟(jì)的制度。就救濟(jì)范圍而言主要涉及三方面的問題：何種犯罪引起的損害可以救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)對(duì)情況進(jìn)行救濟(jì)，給哪些人救助。 下面我們將分別討論：

1.何種犯罪引起的損失可以獲得救濟(jì)：

對(duì)于這個(gè)問題各國立法存在明顯的差異，總體而言可以大概分幾種情況：

一是將犯罪的范圍限定在暴力犯罪。這種做法僅將暴力犯罪所造成的傷害納入國家救助的范圍，且對(duì)暴力犯罪的理解較狹義，明顯是要救助范圍限定在最小。

二是因故意犯罪或者特定的故意犯罪造成的傷害。德國《暴力行為被害人賠償法》將救助范圍限定于故意不法加害行為或正當(dāng)防衛(wèi)造成的身體傷害或經(jīng)濟(jì)損失。日本和韓國對(duì)救助范圍的規(guī)定也都類似。

三是法律規(guī)定的犯罪行為，不管是否涉及故意犯罪或暴力犯罪，只要是法律規(guī)定的犯罪造成的傷害均可納入救助范圍內(nèi)。

我們認(rèn)為無論何種犯罪引起的傷害都實(shí)實(shí)在在的給當(dāng)事人或其家屬的生活造成了損害，考慮到司法救助的救急性質(zhì)，我們不應(yīng)當(dāng)過多的糾結(jié)于犯罪行為的性質(zhì)，而是應(yīng)該考慮到當(dāng)事人實(shí)實(shí)在在的需求，以犯罪種類而論一刀切的做法實(shí)際上是一種機(jī)械的只考慮工作方便的做法。《司法救助意見》在規(guī)定救助對(duì)象范圍時(shí)使用了“受到犯罪侵害”的表述，即不考慮犯罪種類，因此我們認(rèn)為完善司法救助制度時(shí)不要將著眼點(diǎn)放在犯罪種類上而更應(yīng)該從被害人的實(shí)際生活境況出發(fā)。

2.救助被害人損失的范圍：

受到犯罪侵害或打擊報(bào)復(fù)大體可分為經(jīng)濟(jì)損失、人身損害和精神損害。損失情況不一，其中人身損害對(duì)當(dāng)事人及其家屬可能造成的危害最大，其次是經(jīng)濟(jì)損失然后是精神損害。因此在制度構(gòu)建的時(shí)候應(yīng)當(dāng)本著人身損害優(yōu)先的原則進(jìn)行救助，其他的如經(jīng)濟(jì)損失、精神損害等只有在極特殊的情況下，才予以考慮，這樣的制度設(shè)計(jì)較為合理。既要保證一次性救助取得必要效果，也要考慮到國家和地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

3.司法救助的對(duì)象：

對(duì)于救助對(duì)象的范圍，陳光中教授認(rèn)為應(yīng)該采取犯罪地為主，國籍為輔的原則。即犯罪發(fā)生在中國的，不論被救助人的國籍如何，因犯罪被害而生活陷入困境的都可以申請(qǐng)并有權(quán)獲得救助。而有中國國籍的人在外國遇害卻沒有得到救助的，也可以在我國提出救助申請(qǐng)。 《司法救助意見》中沒有涉及該問題。本文認(rèn)為在我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r下，尚不能保證對(duì)境內(nèi)有需求公民的救助，故不宜將救助對(duì)象的范圍規(guī)定的過于廣泛。且對(duì)外國人和境外公民在國外是否得到救助，獲取資料十分困難。即便可以與國外有關(guān)部門建立溝通渠道，獲得信息的時(shí)間也比較長，與國家救助的及時(shí)性不相符合。

救助的對(duì)象應(yīng)當(dāng)限于自然人，這方面爭議不大。此外，本文認(rèn)為某些法律上難以獲得認(rèn)可親屬關(guān)系也可以納入到救助范圍中，比如沒有收養(yǎng)手續(xù)的未成年養(yǎng)子，沒有其他生活來源的同居關(guān)系人。主要是因?yàn)檫@些人的生活主要依賴因犯罪遭受損害人的收入，而又難以獲得其他救濟(jì)。

另外，為了防止某些人利用該項(xiàng)制度獲得非法利益，還應(yīng)當(dāng)對(duì)救助范圍做其他限制，某些特定關(guān)系人，負(fù)有扶養(yǎng)義務(wù)的近親屬之間相互犯罪受傷害的應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制，相互加害的、因自己的過錯(cuò)導(dǎo)致別人犯罪受害的等等都應(yīng)當(dāng)受到限制。

（三）完善快捷、便利的救助程序

“及時(shí)救助”是司法救助的重要原則，從司法救助的特點(diǎn)而言，快速及時(shí)救助無疑能起到更好的社會(huì)效果。因此設(shè)計(jì)程序必須簡潔、快速、方便。有關(guān)部門顯然意識(shí)到了這個(gè)問題，《司法救助意見》粗略的規(guī)定了告知、申請(qǐng)、審批、發(fā)放四個(gè)環(huán)節(jié)，各地檢察機(jī)關(guān)在會(huì)同其他機(jī)關(guān)制定實(shí)施細(xì)則，開展司法救助工作時(shí)應(yīng)當(dāng)著重考慮。

1. 告知：

應(yīng)當(dāng)明確，公訴、偵監(jiān)、反貪、反瀆、民行、監(jiān)所、控申等辦案部門在辦理案件或者處理涉法涉訴信訪過程中，發(fā)現(xiàn)刑事被害人等被救助對(duì)象符合救助條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知，告知的形式以發(fā)放告知書為主。天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院結(jié)合工作實(shí)踐，設(shè)計(jì)了可申請(qǐng)救助告知書在辦案期間發(fā)放。此外還可以采取其他方法告知當(dāng)事人相關(guān)權(quán)利，如在辦案工作區(qū)、信訪接待場所公示救助范圍等。

2. 申請(qǐng)：

《司法救助意見》明確申請(qǐng)司法救助應(yīng)當(dāng)書面申請(qǐng)，不能提供書面申請(qǐng)的也可以口頭申請(qǐng)，對(duì)于申請(qǐng)方式要求比較放寬。還要求當(dāng)事人提供身份證明、生活困難等證明。無論書面申請(qǐng)還是口頭申請(qǐng)都應(yīng)當(dāng)載明以下事項(xiàng)：案由，本人在案件中的身份，實(shí)際損害結(jié)果，生活困難的情形，是否獲得其他賠償。由于內(nèi)容比較多且相對(duì)固定，故建議采用表格的形式。

3. 審批：

《司法救助意見》規(guī)定收到申請(qǐng)后，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在 10 個(gè)工作日內(nèi)作出是否給予救助及具體救助金額的審批意見，決定不予救助的，及時(shí)告知并做好解釋工作。這實(shí)際上改變了《被害人救助意見》中的“辦案機(jī)關(guān)就具體案件提出救助意見和救助金額，當(dāng)?shù)卣ㄎ瘜徟鷽Q定”的模式。 由辦案機(jī)關(guān)行使實(shí)質(zhì)的審批權(quán)，其他機(jī)關(guān)不再進(jìn)行實(shí)施性的審批，這一點(diǎn)，各地在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)應(yīng)當(dāng)著重考慮，避免程序上不必要的延宕，堅(jiān)持及時(shí)救助原則。

4. 發(fā)放：

批準(zhǔn)同意的，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)撥付，辦案機(jī)關(guān)收到款項(xiàng)后應(yīng)在2個(gè)工作日內(nèi)通知申請(qǐng)人領(lǐng)取。此外還規(guī)定了，結(jié)合將救助金發(fā)放時(shí)間進(jìn)行縮短以及增加急需醫(yī)療救助場合的先行墊付程序等制度，《司法救助意見》更加注重司法救助程序的效率。

（四）做好銜接及溝通工作

由于司法救助專項(xiàng)資金數(shù)量比較有限，而救助單位不止一家，因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和各機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，防止出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)同意救助，而專項(xiàng)資金實(shí)際無錢可付的局面。可以通過每月救助情況互通的方式，隨時(shí)掌握救助金發(fā)放的情況和余額。

“銜接”是保證快速、順暢完場司法救助工作的關(guān)鍵。在實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)辦案機(jī)關(guān)依據(jù)本系統(tǒng)規(guī)定出具相關(guān)審批材料及救助意見，而政法委、司法行政機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)等以與本系統(tǒng)規(guī)定不一致為由拒絕受理的情形，即使受理經(jīng)手各機(jī)關(guān)也要經(jīng)過層層審批，某些地方甚至規(guī)定了司法行政機(jī)關(guān)及財(cái)政部門也要對(duì)案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，嚴(yán)重拖延了救助的周期，降低了救助的社會(huì)效果。《司法救助意見》明確了辦案機(jī)關(guān)提出審批意見的工作模式，在制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮、加強(qiáng)溝通，使用統(tǒng)一形式的法律文書，保證辦案機(jī)關(guān)提出審批意見，當(dāng)事人能夠迅速及時(shí)獲得賠償。

注釋：

[美]伯爾曼著.梁治平譯.法律與宗教.中國政法大學(xué)出版社.2003.3.

姚建宗.法治的人文關(guān)懷.華東政法學(xué)院學(xué)報(bào).2000（3）.

中國青年報(bào).2011年2月9日.

制定《刑事被害人救助法》.河南法制報(bào).2012年3月7日.

張凌.建立刑事被害人國家救助制度的思考.貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào).2008（2）.

陳光中.司法體制改革若干問題之我見.刑事司法論壇.2008.

趙國玲、徐然.司法救助及其中國模式——以《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》展開.政法論叢.2014（10）.16.