行政公益訴訟相關法律問題研究

摘 要 近年來，公共利益由于行政機關不作為、亂作為而受到損害的事件在全國范圍內頻繁上演，鑒于行政權的強勢、法律的缺失以及公民個人維權意識薄弱、維權成本高昂等各方面的制約，這些公共利益受到政府行為的侵害后往往得不到有效的法律救濟，因此，社會各界對行政公益訴訟的呼聲越來越高，為了使公共利益得到司法救濟，行政訴訟客觀化將十分必要。新修訂《行政訴訟法》對行政公益訴訟的法律體系建構給予了初步的法律支撐，為行政公益訴訟的推進奠定了良好的法律基礎。本文從受案范圍、立法模式、主體資格以及舉證責任分配等方面探討行政公益訴訟的司法解決途徑。

關鍵詞 行政公益訴訟 公共利益 檢察機關 舉證責任分配

作者簡介：王靜，天津市和平區人民檢察院民行科。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.203

2012年新修改的《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定了公益訴訟制度； 2015年1月1日新的《中華人民共和國環境保護法》正式實施；2015年1月7日，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》緊隨其后予以施行。公益訴訟制度在論證了多年后終于在民事法律領域有了突破口。南平礦案、騰格里沙漠環境污染案陸續進入法律程序，雖然公益訴訟進行得艱難而漫長，但是人們畢竟看到了民事公益訴訟正在法律進程中躑躅前行。然而，由于行政機關的侵權行為造成的公共利益損失如何追責，行政公益訴訟的希望和道路究竟在哪里？在福建南平環境公益訴訟案中，原告北京市朝陽區自然之友環境研究所、福建省綠家園環境友好中心曾將南平市延平區國土分局、林業局列為共同被告向福建省南平市中級法院提起訴訟，但是最終的判決結果是：因延平區國土分局和延平區林業局與案件處理結果沒有民事法律利害關系，不承擔相應責任。以上二局雖然與環境損害沒有民事上的利害關系，是否應當承擔行政法律上的損害賠償責任呢？如果需要承擔責任，誰具有對其提起行政公益訴訟的原告資格？訴訟過程中的舉證責任如何分配？

一、行政公益訴訟的受案范圍

（一）公共利益的界定

公共利益既不是社會個體成員利益的簡單相加，更不是某個或某些社會成員個體利益所能夠代表的，而是全體社會成員利益發生化學反應后所形成的綜合體。公共利益標準是界定行政公益訴訟受案范圍的重要依據，但對于公共利益的科學界定，學界始終無法形成統一意見。但是，公共利益關乎公眾的福祉，即便無法給出明確的定義，也可以找出一個大概的定性標準。

1. 合法合理原則。公共利益的界定必須符合社會發展、進步的客觀規律與普世價值，必須合理合法，應與人類發展和社會進步的方向保持一致。同時要謹防“多數人的暴政”發生，人數的多寡并不能作為界定公共利益的依據，不是所有的群體性事件都可以歸為公益案件的范疇。

2. 公平補償原則。公共利益的優先實現是多數人受益的事情，但是在某些情況下很有可能某些個人或者組織正當、合法的權益將會遭受不同程度的損失，這些遭受損失的個人或者組織是否應當獲得相應的補償呢？答案是不言而喻的。當然，補償的來源應當是獲益的那些群體，這是公平正義原則的應有之義，但實際情況是受益者往往無法明晰地加以確定，因此通常情況下我們也無法找到具體的補償義務主體，出于公平考慮，我們認為應當動用國家財政對這種類型的損失加以補償，充分體現公共利益的公平補償性。

3. 非營利原則。“公益”與“營利”是兩個相互對立和排斥的概念，公共利益不能以商品交換的方式滿足，公共利益的著眼點在于人類長遠的利益發展，因此，公共利益的獲取意味著短期內的大投入和無回報，而政府具有代表社會公共利益的職能，用公共財政對保護公共利益的支出加以解決是必要的，即使收取相關費用，也不應以營利為目的。

（二）行政公益訴訟的內涵

科技進步、生產發展以及各種物質產品的豐富催生了大量風險，同時市場經濟體制改革的深入導致擾亂社會經濟秩序案件大量增多，甚至負有保護公共利益職責的行政機關在很多情況下也成了公共利益的破壞者，有些行政機關不作為、亂作為。因此，利用司法權規制那些背離了本質屬性的行政權是必須采取的措施，這也是行政公益訴訟誕生的必要性，以訴權救濟不斷受到侵害的公共利益。

行政公益訴訟，是指公民、法人或其他組織認為行政主體行使職權的行為違法侵害了社會公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護社會公共利益，依法向法院直接提起的行政訴訟。我國新修改的《行政訴訟法》第十二條對舊的《行政訴訟法》第十一條進行了修改，以列舉的方式寫明了十二項法院受理行政訴訟案件的類型，但是行政公益訴訟依然未在其列。我國法律制度將公益訴訟排除在法律之外使得行政公益訴訟陷入艱難的困境。完善的法律制度應當給予行政公益訴訟以法律層面的依據，拓展行政訴訟空間范圍，將行政訴訟受案范圍或者訴訟請求的范圍從私益保護擴大到對社會公益的彌補，包括公共利益受到違法行為（作為和不作為）侵害的行政爭議，僅將眼光局限于對私益損失的彌補和權利狀態的恢復是不健全的法律制度。只有設計并構建符合現代訴訟規律的行政公益訴訟機制，才能對行政機關的依法行政形成有效監督，有力遏制侵犯公益行為的發生。

二、行政公益訴訟的立法模式

行政公益訴訟由于其公益性特點，涉及國家、社會各個方面，牽涉面廣，專業技術性強，行政公益案件以何種方式進入訴訟渠道是我國法律亟須解決的緊要課題。學術界對行政公益訴訟的立法模式有以下幾種學說：

（一）概述說

概述說是指對行政公益訴訟的受案范圍做概括、籠統地規定，僅列出抽象的、原則性的受案標準，不對具體案件進行羅列。概述說雖然能夠使危害公益的多數行政公益訴訟納入受案范圍，對行政主體及其工作人員的職權行為具有更大的約束力，但是容易導致濫訴，使得有限的司法資源得不到有效的利用，且實際可操作性不強。

（二）列舉說

列舉說是指將屬于行政公益訴訟受案范圍的事項明確具體地逐一列出，哪些案件能夠提起訴訟，哪些案件不屬于法律規定行政公益訴訟的受案范圍一目了然，界限分明。然而，此種立法模式的缺點在于，無法窮盡所有的受案事項。社會生活紛繁復雜，法律不可能將大大小小、方方面面的社會公益問題全部囊括，加之社會發展日新月異，新舊事物更新換代的速度難以想象，而穩定性是法律基本特性，朝令夕改是不現實的。

（三）混合說

混合說是指將概述說與列舉說相結合，各取所長、各補其短。以概述說宏觀定義行政公益訴訟受案范圍的原則和標準，對受案范圍做一個概括性的規定；以列舉說明確那些在理論研究和司法實踐中常見的行政公益爭議類型，排除那些不宜劃入行政公益訴訟的爭議事項。混合說在我國目前的法治現狀和社會需求狀態下具有可行性和可操作性，在行政公益訴訟立法方面可以多加借鑒。

就目前各地的實踐情況和學術研究成果，較為常見或突出的案件類型主要有：

1.行政機關積極作為侵害公共利益，造成受害者為不特定多數人的違法行為。如破壞自然資源的違法行政行為，在土地出讓、政府采購、公共工程發包過程中政府的違法干預操縱，醫藥、通信、水電等政策性行政壟斷、限制競爭、不正當競爭行為等。

2.行政機關消極不作為行為損害公共利益。如涉及環境保護方面的不作為，對國有資產流失監管的行政不作為，食品藥品安全監管不到位的行政不作為等。

3.行政機關與相對人惡意串通損害公共利益的行為。

4.行政機關的抽象行政行為（規章以下）侵害公共利益。在當前的社會形勢下，抽象行政行為，特別是規章以下層次較低的抽象行政行為大多與部門利益、地方利益有著千絲萬縷、不可言說的潛在聯系，而抽象行政行為的性質決定相當一部分侵害公共利益的行政行為無法受到司法審查的監督，且一旦其違反法律或者正當程序，其破壞力、殺傷力將遠遠大于具體行政行為，必然對公共利益造成大面積的深度損害。為了對抽象行政行為進行有效監督，解決因類似“紅頭文件”這樣的抽象行政行為所引發的各種爭議和不滿，行政法律有必要將抽象行政行為納入行政訴訟的審查范圍，掃除行政公益訴訟面臨的巨大障礙。需要說明的是，那種認為人民法院不能干預行政機關內部行政行為的觀點在理論上和實踐上都是不符合現代法治精神的。

三、行政公益訴訟中的舉證責任分配制度

（一）被告的舉證證明責任

我國《行政訴訟法》第34條第一款規定，被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。由此可以看出，行政訴訟采取的是舉證責任倒置原則，在行政訴訟中由被告行政機關承擔主要的證明責任，這一規定有其合理性和現實性。行政機關作出行政行為本身就應當具有合法性和單方性，這是行政機關行政行為的性質所決定的。根據“先取證后裁決”的原則，行政機關的行政行為是以法律規定的證據作為基石方可作出的，在行政訴訟中由其提供相應證據證明其行為合法也是厘清案件事實、提高論證效率的有效途徑。行政機關作出行政行為的單方性，也決定著作為行政相對人的弱勢地位，原被告在舉證力量存在大尺度的落差。行政公益訴訟更是要求具有較高的專業技術水平，甚至高科技的精密設備，加之，行政公益訴訟往往沒有特定的受害人，多數是由行政機關單方面收集、認定證據，并據以作出或不作出行政行為，涉及的法律、法規、規范性文件數量眾多且內容龐雜，普通民眾難以掌握和知悉，那么，由被告行政機關承擔舉證證明責任符合法律公平公正原則和依法行政原則的要求。

作為被告的行政機關需要證明的事實有以下幾類：第一，行政機關具有作出某種行政行為的主體資格和職權功能；第二，行政機關針對涉案標的，即作出涉訴行政行為時所依據的法律、法規以及相關規范性文件；第三，行政機關作出行政行為程序合法；第四，行政行為與損害事實之間不存在因果關系。《行政訴訟法》第34條第二款同時規定了，被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據。也就是說，行政機關如若未依法提供證據將導致證據失權，其要對自己的違法行政行為承擔不利的法律后果。

（二）原告的舉證證明責任

雖然行政公益訴訟具有強烈的公益色彩，起訴人并不是單單為了自己的私益尋求司法保護，但是任何訴訟都需要付出成本，特別是公益訴訟牽涉面廣、投入大，如果對起訴不加以限制，將是對我國司法資源的無謂浪費，并將行政機關拖入無底線的纏訴當中。鑒于以上原因，《行政訴訟法》第49條規定了原告提起訴訟的條件，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第27條規定了原告在行政訴訟中承擔的舉證責任。原告要提起行政訴訟，必須提交法律規定的證據材料。提起行政公益訴訟的原告不一定是特定受害人，且該原告系出于維護社會公共利益的初衷，并非為了個體私益，因此，在舉證方面不能向普通侵權行政訴訟那樣過分苛責原告，否則將間接打擊全社會維護公共利益，糾正行政違法的熱情和積極性。

行政公益訴訟由于訴訟兩肇在訴訟中力量懸殊，行政公益訴訟適用“表見證明”理論符合現實要求。原告在提起行政公益訴訟時，不需要原告對行政公益訴訟提出具體的有說服力的事實根據，對于損害事實的發生及行政機關的違法作為或不作為提供一定的線索，原告持有已經發生或可能發生損害事實的線索證據，法院即應立案受理，由被告行政機關在應訴過程中針對被訴行政行為沒有違法，以及行政行為與損害事實不存在因果關系承擔舉證責任。此外，如果由檢察機關提起行政公益訴訟，檢察機關應當證明曾向被訴行政機關提出檢察建議的訴前程序，而被訴行政機關未予糾正的事實。

（三）人民法院的獨立調查取證權

《行政訴訟法》第四十條對人民法院的獨立調查權作出了明確規定，人民法院的獨立調查權是對弱勢原告舉證力量的輔助和平衡。由于人民法院和行政機關均是國家機構，如果法院的調查取證有利于行政機關，無異于在本已失衡的天平上又增添了一注翻覆的砝碼，因此，法律對人民法院的調查取證權加以明確限制，既不得為證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據。

由于行政公益訴訟的復雜性，原被告的具體證據范疇、人民法院的調查取證界限，應視具體案件具體分析。

四、結語

行政公益訴訟涉及利益方多，訴訟力量不平衡，推進難度大，法律制度尚在探索階段，離不開社會各界特別是頂層制度的大力支持。紀伯倫曾經說過：“把手指放在正邪之間，我們就能觸摸到上帝的袍服。”作為法律工作者，我們是最接近“上帝”的一群人，應當時刻思考如何借助法律的力量推動人類社會可持續、可循環的長遠發展，如何將公共利益、社會利益和個人私益有機結合。每一個公民，特別是近距離接觸正邪善惡的法律人，都要拿起法律的武器，勒住狼奔豕突的利益韁繩，使社會的發展符合全體人民的整體利益和公共利益。