公款吃喝與治理對策研究

曹靜暉　張年寬　楊金玉

摘要：在出臺了八項規定之后，公款吃喝表面來看得到了一定的遏制。但是由于信息不對稱，內外部監督缺位，相關制度不合理， 政府官員是尋求自身利益的最大化的經濟人，非正式組織等因素的影響，公款吃喝并未得到根治。通過信息公開，利用數據化的監督手段，完善相關制度，增大官員公款吃喝的成本，扭轉不正的官場文化等措施，可有效解決公款吃喝這一頑疾。

關鍵詞：公款吃喝 信息公開 數據化監督

中圖分類號： 文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2016）05-0000-00

中央紀委監察部網站 2015年4月刊發文章稱：2月份，全國查處違反中央八項規定精神問題1509起、處理2076人、給予黨政紀處分1228人，違規公款吃喝2月較1月上升了2989%。2013年發生了9起違規公款吃喝導致官員醉死事件，2014年發生了13起，2015年發生12起，其中以黑龍江省原副省長付曉光事件和湖南永州李春燕事件影響最為惡劣。這一次次由公款吃喝引發的事件，降低了政府的公信力，腐化著社會肌體。為什么在中央三令五申下，政府官員還敢頂風作案？應該從哪些方面著手解決這個頑疾？

一、公款吃喝的主要形式與危害

（一）八項規定以后公款吃喝的主要形式

1.現金支付，發票化整為零

在關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定出臺之前，只要是可以利用職務之便，能夠報賬的基本都是開具發票或者采取記賬的方式，積累到一定金額之后再統一支付。在開具發票時，會留下官員的姓名以及機關單位的名稱。這在紀檢委調查時提供了便利，每一次公款吃喝的單位，費用，消費項目，主要付款人都一目了然。但是，現在的官員找到了對策。首先是現金支付。每個單位都有“小金庫”，利用現金支付可以有效避免透露個人信息和單位信息，給日后紀委的查處帶來一定難度。其次是把發票化整為零。由于中央出臺的規定對大吃大喝沒有具體的標準，所以在開具發票時，把一張較大消費金額的發票分解為幾張數額較小的發票，在每張小發票上寫上的時間也不一樣。

2.吃喝地點偏中心化、內部化

八項規定實施后，官員以前經常出入的高檔會所成為了公眾的監督與紀檢部門檢查的主要地方，一時間，這些高檔會所門可羅雀。在這種情況下，官員公款吃喝的地點出現了兩個趨勢：一個是偏中心化，一個是內部化。首先是偏中心化，官員公款吃喝大多流向一些規模與檔次比較低的酒店，這些酒店呈現出來一個地理位置的特點：遠離市中心，位于城鄉結合部。這些酒店表面樸實，但是，如果愿意出一定的資金，各種高端消費品一應俱全。第二個特點是通過食堂把公款吃喝內部化。這些食堂極盡奢華，高薪聘任廚師，為官員私人訂制各種佳肴。

3.酒店與官員達成默契，提供各種便利

酒店為了盈利，與官員達成了各種默契。在消費前，對各種消費品進行加工處理；在消費中，官員吃喝房間隱蔽化，嚴禁外來人員入內；在消費后，承諾購買高檔禮品即可更換發票，大額發票化整為零。結賬時，官員事先與酒店通氣，輪流以個人名義，找一個說得過去的理由，如生日、調工資、發表文章等理由結賬。大吃大喝回來后，再采取慣用的“變通”方法，將個人訂餐費用發票報銷，還錢給個人。

（二）公款吃喝的危害

1.資源配置偏離帕累托最優狀態，導致公共資源浪費

行政管理支出，并不會產生直接的經濟效益。公共資源具有稀缺性，政府官員利用權力尋租，謀取私利。而真正有利于社會發展的行業，如教育、衛生、醫療、社會保障等民生支出，卻得不到足夠的公共資源。這就使得資源的配置偏離了帕累托最優狀態，導致了資源的浪費。下圖是行政管理支出和研究與試驗發展經費支出的比較。

從上圖可以看出，雖然兩者都處于增長狀態，但是行政管理支出遠遠高于研究與試驗發展經費支出。行政管理支出的不斷增加，擠占了公共資源在研究與試驗發展經費支出的份額，政府部門對公共資源無限制的掠奪，最終導致了“公地悲劇”的局面[1]。

2.違背社會公平正義，降低政府公信力

羅爾斯的《正義論》論述了關于正義的兩個原則，第一個原則：又稱為自由的平等原則，即每一人對于所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容于類似自由體系都應有一種平等的權利。第二個原則：社會的與經濟的不平等應該這樣安排，使它們（1）在與正義的儲存原則一致的情況下，適合最少受惠者的最大利益（差別原則）；（2）依系于在機會公平平等的條件下，職務和地位向所有人開放[2]。政府官員依靠手中的特權，毫無節制的公款吃喝，是一種不平等的權利安排；對于政府公款吃喝的具體情況，公眾的知情權等基本權利未得到保障；這種不平等未給社會公眾即最少受惠者帶來最大利益。這與社會的公平正義發展方向是相悖的，極大地降低了政府公信力，甚至不斷侵蝕著政治系統的根基。

3.腐化社會肌體

公款吃喝之風極易泛化為一種“桌子文化”，公共資源成為了錢權交易的“盤中餐”。在“桌子”上的人，可以通過公款吃喝達成各種錢權交易，獲得公共資源。而處于“桌子”之外的公眾， 由于缺少公共資源，會想方設法的上這個“桌子”。這樣，以政府部門為中心，就形成了一個個“桌子”。在酒桌上以“人情開道”，在“家庭共產主義”的慷慨與無私假象下面達到“桌子”外不易實現的私利目的。這種以“桌子”為中心的文化，模糊了公私界限；并且由于法律的缺失，加劇了“桌子”影響力的擴大，社會公眾也慢慢的默認當權者這種特權，為獲得公共資源極力迎合。利益分配與調解的支點變成了“桌子”。這種“桌子”文化的泛濫，必然會腐化社會肌體。

二、造成公款吃喝的主要原因

（一）信息不對稱，內外部監督缺位

1.信息公開平臺未完善

政府信息公開平臺未完善，政府的公款吃喝的費用未公開，主要有兩個方面的原因：第一，數據資產未盤活。有很大一部分政府機關，有立志建立信息公共平臺，為人民服務，但由于眼光比較狹隘，對于舊的數據，即歷史上本政府機關公款吃喝的賬目與相關官員的名單未得到有效的利用，這就很難挖掘公款吃喝的政府官員，而且這些數據未有效盤活，導致公眾監督無從下手。第二，政府部門在信息平臺上公布的數據質量不高。很多數據未進行有效的篩選，不完整的數據、重復的數據大量存在于信息平臺上，這些數據會給社會公眾造成誤解，導致公眾監督功能不能有效的發揮。

2.內部缺乏現代化的監督手段

第一，傳統監督的范圍主要局限于機關內部，對于在機關外部官員活動狀態的監督嚴重缺乏。所以，對于官員公款吃喝，傳統的監督手段很難發揮作用，而新的監督方式又未建立起來，客觀上給公款吃喝提供了便利。第二，缺乏獨立的現代化監督部門對政府的公款消費情況進行監督。傳統的監督由紀檢委部門執行。紀檢部門監督的方式主要有四種：首先是明察暗訪，對各部門的財務情況進行突擊檢查；其次是聽取所在單位主要領導、一定范圍干部職工的匯報和社會公眾的舉報；再次是以交談的方式，由官員對紀律作風建設情況作出說明；最后是對檢查的對象測評。這種方式還是停留在傳統的運動式、突擊式的監督思維。隨著科技的不斷進步，需要在紀檢委內部新增擁有現代化監督手段的部門，趕上時代的潮流，與時俱進。

2.外部監督缺位

第一，政府信息公開制度不健全，很大程度上抑制了公眾監督的力度。第二，公眾監督缺乏有力的引導。傳統的公眾監督方式零散化、碎片化，公眾主體復雜，觀點多樣，民間組織很難凝聚各方力量，進行有效的引導。第三，公眾舉報的成本過大，渠道單一。即使發現了公款吃喝，公眾監督也缺乏暢通的舉報渠道，只能向紀檢委部門舉報。而從紀檢委介入到官員最終的查處，是一個漫長的過程。在這個過程中，公民需要投入大量的時間成本與物質成本。并且由于缺乏有效的保護機制，舉報者還要承擔被打擊報復的風險。這直接導致一大部分公民即使了解某些公款吃喝的情況，也不會舉報。

（二）相關制度不合理

1.績效考核制度不合理

第一，績效考核制度注重短期結果，忽視長期績效；政府的產出難以量化 ，缺乏科學的評估體系，指標過于寬泛，可操作性不強，導致各級政府部門不考慮經濟效益和社會影響，在見效快、表面化程度高的工程上投入大量公共資源，而對有利于可持續發展的項目置若罔聞。第二，績效考核中重收益，輕成本。對于政府官員的考核，主要以GDP總量及增長率、財政收入及其增長率、引進外資數量和出口創匯等經濟發展的結果性指標作為政績考核指標，[3]忽視了這些指標背后的成本。對于以降低成本為目標的工程，因為見效慢，影響升遷，政府官員大多置之不理。由于缺乏內在動力和外在壓力，為了提高績效，各種各樣的手段都不會放棄，而公款吃喝就是一個拉項目的有效渠道。這種“不計成本”的考核制度，異化成了鼓勵浪費的機制。

2.預算制度缺乏剛性

第一，傳統的預算制度變相鼓勵浪費。如果今年本部門的預算有結余，不但不會受到獎勵，而且在下一年度里會減少預算，對于那些預算出現赤字的部門，反而有可能會增加預算。由于未有現代化的監控手段對每個部門的消費情況進行監督，這種獎勵失敗的制度使公款吃喝變的肆無忌憚。第二，報賬過程缺乏監督。發票缺乏詳細支出目錄，報賬程序簡單，缺乏有力的社會監督，內部監督脆弱，資金的流向非常自由。財務部門在報賬時未有現代化的監控設施，導致在報賬時，財務工作人員都睜一只眼閉一只眼。

3.缺乏利益補償機制

遏制公款吃喝，極大的觸動了政府官員的利益。我國現行的公務員薪酬待遇偏低，在“學而優則仕”觀念的影響下，大量高級人才進入政府機構，但是待遇與其付出不成正比。《公務員法》規定，公務員、領導干部不得在社會上兼職，不能炒股，也不能做生意；況且大多數公務員、領導干部也不具備從事其他職業的特殊能力，[4]這必然導致政府官員運用手中的權力進行尋租。同時，公款吃喝的約束機制、問責機制、公開化機制尚未建立，在一定程度助長了公款吃喝等腐敗現象的滋生。

（三）政府官員是會尋求自身利益的最大化的經濟人

政府官員是經濟人，會尋求自身利益的最大化，[5]下面是對政府官員公款吃喝的成本—收益分析。

公款吃喝的成本。第一是法律成本，包括罰款、開除公職和剝奪政治權利等。第二是道德成本，包括公款吃喝后的心理負擔和曝光后的道德壓力。第三是健康成本，在吃喝的過程中，會對健康造成損害，嚴重的會導致死亡，永州市零陵區發改委副主任李春燕因陪酒死亡就是一個鮮明的例子。第四是機會成本，指官員由于公款吃喝行為而可能失去的正常條件下的最大收益。

公款吃喝的收益。公款吃喝給官員帶來的收益，并不會創造出新的價值，是對現有社會財富重新分配的結果，這種偏離帕累托最優狀態的資源配置，對社會的發展非常不利。具體來說，公款吃喝給官員帶來了以下三種收益。第一是政治收益，即通過公款吃喝帶來的升遷機會；第二是經濟收益，即得到正常職位的收入無法滿足的需求與帶來的收益；第三是人情收益，即通過酒桌文化，帶來人脈的擴張，為仕途作鋪墊。

如果政府官員公款吃喝的成本小于收益，那么官員會毫不猶豫地選擇公款吃喝；如果成本大于收益，那么官員的行為就會有所收斂。而實際中，官員公款吃喝的成本大多是小于收益的，所以，公款吃喝大行其道。

（三）非正式組織的影響

在政府部門中，依托血緣、鄉緣、學緣、業緣運轉的人際關系，突破了正式組織的管理層級與幅度，形成了非正式組織。在各種非正式組織中，都會有不成文的規定，也就形成了潛規則或非正式規則。在正式組織中，各部門之間層級節制與條塊分割，通過正常渠道很難形成密切聯系。由于公務員的報酬普遍較低，非正式組織的成員要加大交流，私人買單的成本大，公款吃喝就成為了不二選擇。這種在酒桌上的交流，是一種情感投資活動，承載著利益分配與調節的功能，極易形成家長制作風。在餐桌前“家庭共產主義”式的親情得到物態的重建。中國式的有情有義，意味著有飯同吃，有酒同醉，親如一家，情同手足；同時也常常意味著有話打住，有事帶過，筆下留情，刀下留人，知錯不言，知罪不糾[6]。這種非正式組織以酒桌為載體形成的官場文化，延緩了我國憲政的進程，進一步腐化了社會肌體。

三、解決公款吃喝的思路

（一）信息公開，充分利用數據化的監督手段

1.建設數據化的信息公開平臺

大數據時代的到來，為政府建立一個數據化的信息公開平臺提供了機遇。大數據是一種思維方式，政府是一艘漂浮在數據海洋上的巨輪，占有大量公共數據，整個政府就是一個立體的大數據生態系統，潛藏了無窮的生機與活力。盤活數據資產，消除信息孤島，充分挖掘新數據，建立一個數據化的信息公開平臺，以解決信息不對稱帶來的問題，讓權力在陽光下運行，達到有效遏制公款吃喝的目的。

第一，盤活數據資產。政府要突破思維定式，改變認為數據是負擔的觀點，拓寬視野，喚醒各種沉睡著的公款吃喝數據，不能讓這些數據成為數據垃圾。同時，要提高打擊地下化公款吃喝的力度，往往要把歷史和現狀數據結合起來分析，對不同來源的數據進行整合。盤活數據資產顯得尤為重要。

第二，消除信息孤島。改變傳統部門信息公開各自為政的局面，加強大數據技術的運用和提高政府的整合度，加強跨部門的信息整合。由數據部門建構統一的信息平臺，實現跨部門的政府信息資源共享。充分利用多級網絡和中心數據庫，跨部門整合分析數據，充分挖掘非正式組織公款吃喝的問題，減少公眾進行信息整合的難度，提高公眾監督的效率。

第三，對數據進行篩選。充分挖掘數據的潛在價值，把不完整的數據、錯誤的數據、重復的數據等“臟數據”進行“清洗”，留下真正有價值的數據。把數據負擔轉化為數據紅利。提高信息平臺公布數據的質量，提高公眾監督的有效性和打擊公款吃喝的效率。

第四，充分挖掘新數據。第一，充分利用用戶產生的數據。網民在專門反腐敗的網站上提供自己掌握官員公款吃喝的信息，生成的數據雖然龐雜，但是經過有效整合，挖掘用戶與內容之間多層次的關聯關系，數據管理者可以編織出一個以“反腐敗”為紐帶的信息網絡和舉報網絡。第二，打破狹隘的數據思維。大數據時代，我們會在不知不覺中產生各種各樣的數據。在建設信息公開平臺時，可以充分挖掘這些數據，把它們和全景式的監控和智能手表收集的新數據一起交叉互現，進行分析。對于存在公款吃喝的官員，立即查處，做到防微杜漸。把查處的原因與結果公布在信息公開平臺上，以供公眾監督。

2.加強政府自身建設，建立數據部門

大數據時代的到來，對于建立一個全新的數據部門形成了倒逼效應。數據部門利用現代計算機、數據通信傳輸技術、電子控制技術以及計算機處理技術，對現在官僚體系中產生的數據實行從“搖籃到墳墓式”的管理[7]。同時與政府工商部門、稅務部門紀檢委等部門進行合作，把數據進行高效通暢的聯網。數據部門主要有數據采集、數據存儲、數據分析、數據呈現這四個主要職能。首先對通過各種手段進行數據采集，再對搜集到的各種數據進行存儲，后臺自動分析并及時反饋，對存在地下化公款吃喝的信息，進行及時核查，并形成數據圖予以直觀地呈現給紀檢部門，有效地縮短了查處周期，提高打擊的精確性和效率。

同時，數據部門引導公眾監督，對社區進行網格化管理。讓偏僻性的酒店與機關食堂內部高檔消費場所無處藏身。將過去傳統被動、定性和分散的管理轉變為現代、主動、定量和系統的管理，做到把每個官員和酒店都定位到網格中，通過加強基礎力量配置，形成打擊公款吃喝的新局面。網格中配置了管理員、助理員、警員、司法工作者、紀檢工作人員、數據分析員，數據部門則承擔著收集官員基礎信息、反映群眾需求、排查化解矛盾、動員公眾參與5項任務。

3.提高公眾監督力度

提高監督的主動性和有效性，創新公眾監督方式。智能手機在打擊公款吃喝中發揮了獨特的作用，智能手機以其多點互動、隨時接觸、隨時傳播、隨時反饋的特點，解決了傳統舉報制度互動不便、渠道不暢的難題。政府公開平臺有日常監測數據資源管理平臺、官員基本信息公開數據資源管理平臺、公眾反饋數據資源管理平臺、快速應急處理數據資源管理平臺等四個模塊；公眾通過政府公開的信息與自己所掌握的信息進行分析，通過三大模塊：“我的特別關注”、“我的回應”、“我的獎勵”進行參與。公眾可以對自己關心的官員重點關注，關注其全部狀態，一旦出現公款吃喝，可以發送證據或者有力的理由，點擊發送警告的報告給服務中心。數據部門運用大數據技術進行核查，如果確有公款吃喝現象，立即采取措施，并且快速向公民發送調查與處理的進度，給予舉報有功的公民給予一定精神和物質的獎勵。同時，也要保護好公民的隱私權，防止別有用心者對公民進行打擊報復。這樣打擊公款吃喝充分調動了社會的積極性，彌補了內部監督的不足。

通過建設數據化的信息公開平臺，暢通信息傳播渠道，解決信息不對稱帶來的外部監督缺位的弊端，有效運用內部與外部監督這“兩只手”，形成合力，共同遏制公款吃喝。

（二）完善影響公款吃喝的相關制度

1.改進績效考核制度

第一，在注重短期結果的同時，把長期結果納入績效考核中。細化績效考核指標，增強可操作性，建立科學的評估體系，提高與經濟效益與公民幸福感相關的工程在考核中所占的比重；取締浪費大量公共資源建立的面子工程在考核中的指標。第二，成本與收益并重。在考核中，不僅以GDP總量及增長率、財政收入及其增長率、引進外資數量和出口創匯等經濟發展的結果性指標作為政績考核指標，同時把這些指標背后的成本也列入考核的范圍內，刪減成本大于收益的項目在考核的指標，增加成本小于收益項目在考核中所占的比重，形成一種鼓勵成本與收益并重的考核機制。通過這兩種完善績效考核制度的手段，以達到減少公款吃喝的內在動力，增加外在壓力的作用。

2.增強預算制度的剛性，預算制度現代化

改變傳統預算執行過程中缺乏監督、鼓勵失敗的現象。對發票報銷程序進行嚴格審查，復雜化公款吃喝的報賬程序，監督資金的流向。由財政部門上傳預算執行前、執行中、執行后的各種數據，在不侵犯隱私的前提下，把官員各種活動狀態所產生的數據一起上傳到網絡。細化費用開支，對于各種吃喝的報賬單，實行誰簽字誰負責原則，利用多種角度、多種維度驗證報賬單的真實性。對于預算結余與赤字的部門，在進行預算總結時，利用平時搜集的數據，調查每一筆資金的流向，對于發票的來源、詳細消費情況，調用酒店的監控，利用大數據手段對其自動核實。對于公款吃喝的額度超過了限度的，要加大懲罰力度；對于節省開支的部門，準許結余的資金留在部門內部，并給予工作人員一定的獎勵。這樣就可以有效地鼓勵預算結余，建立起勤儉節約的組織文化，最終遏制公款吃喝的不正之風。

3.健全薪酬福利制度

公務員待遇普遍偏低的現象是公款吃喝的一個催化劑，如果在不提高公務員待遇的前提下，打擊公款吃喝，很大程度上觸動了掌握公共資源的官員的利益，必然會遇到極大的阻力。高薪是養廉的開始，是遏制公款吃喝、整頓吏治和打擊腐敗的一個重要的利益補償機制。只有政府官員的利益得到一定的保障，大刀闊斧地削減公款吃喝的阻力才會減小。政府官員才可以心無旁騖地全心全意為人民服務，服務型政府才能建立，善治才能實現。在完善公務員薪酬福利制度的同時，還應該要有精細的頂層設計相結合，建立配套的約束機制、問責機制、公開化機制，加大理論創新和觀念轉變，切實保證反腐倡廉有序進行。

（三）增大公款吃喝的成本，扭轉不正的官場文化

1.增大公款吃喝的成本

第一是增加法律成本，進一步完善《預算法》、《審計法》、《會計法》、《國有資產管理法》、《政府采購法》，加快公款吃喝立法的步伐。加大打擊公款吃喝的執法力度，加大懲罰力度，重罰公款吃喝者。第二是增加道德成本，政府內部分階段、分層次地加強八榮八恥的宣傳，貫徹落實黨的八項規定的主要精神，特別是要加強領導干部的思想教育，提高遏制公款吃喝的自覺性，積極培育節約型政府文化，形成對奢侈浪費孤立的局面；在不侵犯官員隱私權的前提下，加強媒體的曝光程度，充分披露政府官員公款吃喝的細節，樹立勤儉節約典型。第三是增加機會成本，完善公務員的薪酬福利制度，減少公務員不正當開支的動機，同時改革人事制度，官員升遷標準公開化。

2.扭轉不正的官場文化

非正式組織雖然會給正式組織帶來許多問題，但是，如果能夠運用得當，可以協助正式組織職能的發揮，從而對于遏制公款吃喝，建立良好的官場文化有積極作用。非正式組織可以彌補官僚主義的帶來的弊端，加強各部門之間的聯系，有利于加快信息的傳播。通過與非正式組織合作，提高組織的彈性，加強橫向與縱向的交流。加強對非正式組織中意見領袖的教育與引導，加大宣傳與獎勵力度，弘揚廉潔奉公典型，形成強大的示范作用。規范非正式組織的活動，任何形式的非正式組織，都不應該以犧牲公共資源為代價進行情感投資。正規化官員升遷渠道，扭轉以桌子文化中的“家庭共產主義”不正的官場文化。

參考文獻：

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