中國長期護理保險籌資水平的初步估計

林 寶

(中國社會科學院人口與勞動經濟研究所，北京 100028)

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中國長期護理保險籌資水平的初步估計

林 寶

(中國社會科學院人口與勞動經濟研究所，北京 100028)

長期護理保險制度是應對人口老齡化的重要制度安排，而籌資水平則是這一制度設計的關鍵。長期護理保險繳費率受多種因素的影響，受益人數增長快于繳費人數增長將導致長期護理繳費率的上升。本文根據一定的政策情景測算了中國長期護理保險所需繳費率的長期變化趨勢，結果表明，雖然在2014—2050年長期護理保險制度所需的繳費率會一直呈上升趨勢，但實際所需的繳費水平并不高，可通過調整社會保障制度的結構、劃撥國有資產等多種途徑來推動長期護理保險制度的建立。但考慮到中國經濟發展水平相對較低和人口老齡化速度相對較快的現實，長期護理保險還應從低水平起步，根據社會經濟發展條件和人口狀況不斷調整和完善。

人口年齡比；長期護理保險；籌資水平；繳費率

一、引 言

人口老齡化帶來養老服務需求急劇增長是當前中國社會發展面臨的一大挑戰。2014年年末，中國60周歲及以上人口已達21 242萬人，占總人口的比重為15.5%。如果以2010年第六次人口普查所得到的不能自理比重估計，60歲及以上不能自理老年人口已經超過600萬人，較2010年增加超過60萬人。在不能自理老年人口快速增長的同時，由于少子化、家庭小型化和人口流動等原因，造成來自家庭內部的養老照料能力漸趨弱化，迫切需要社會化的制度安排以滿足民眾日益增長的護理需求。由于長期護理保險制度在更大的人群中實現護理風險的社會共擔，因而大大降低了護理服務使用者滿足護理需求的門檻，一方面，有利于改善民眾的福利水平；另一方面，有利于擴大養老服務業的市場容量，促進養老服務業的發展。

近年來，關于如何建立中國長期護理保險制度的研究逐漸增多。總體上看，中國建立長期護理保險制度的時間窗口已經接近，林寶[1]認為，根據經濟發展水平和人口老齡化程度判斷，“十三五”時期，中國可以考慮建立社會長期護理保險制度。建立長期護理保險制度的一個關鍵方面是要一個合理的籌資機制，一些研究對中國長期護理保險制度的籌資機制也進行了許多有益的探討，出和曉子[2]建議中國應該參照日本和韓國模式，采取混合型財源籌集方式，張瑞[3]建議參照醫療保險的繳費方式，劉金濤和陳樹文[4]主張建立個人繳付和企業繳付和政府財政補貼相結合的籌資機制，戴衛東[5]建議采用三方(政府、企業和個人)供款制，并且要求服務利用者自付一定比例的費用，林寶[1]主張中國長期護理保險制度應該建立政府補貼、保險繳費和使用者共同負擔三源合一的籌資機制，并就不同來源的資金比例進行了探討。但以上研究都沒有估算制度所需的籌資水平。陳璐和徐南南[6]借鑒日本和德國的長期護理保險籌資方法，測算出中國1995—2010年城鄉長期護理保險繳費率在0.07%—0.26%之間，但該研究并未對未來的繳費水平變化做出具體的預測。

實際上，籌資水平是長期護理保險制度設計的一個重要參數，關系到制度的財務可持續性，為此，利用林寶[7]對中國不能自理老年人口發展趨勢的預測結果，在借鑒國內外長期護理保險籌資機制和籌資水平設計的基礎上，分析中國長期護理保險制度所需籌資水平的變化趨勢，以期為中國未來長期護理保險制度設計提供參考。

二、國內外長期護理保險制度的籌資安排

合理的籌資安排是社會保險制度可以持續運行的關鍵。社會保險制度的籌資安排一般涉及兩個方面：一是資金來源，即資金從哪里籌集？誰承擔繳費責任？二是籌資水平，即按照什么水平的繳費率籌集資金？從一些國家建立長期護理保險制度的實踐來看，資金來源多以政府、企業和個人共同負擔為主。盡管各國在實施長期護理保險制度時，大多采用政府、企業和個人共同分擔資金的方式，但在具體的責任分擔比例和方式上存在一定的差異，加之各國在繳費對象和受益對象等方面存在差異，從而導致各國的籌資水平差異較大。中國青島、東營等地區近年來也引入了長期護理保險制度。下文我們將對德國、日本、韓國等國家和中國青島等地長期護理保險制度的籌資模式進行簡要的總結，從而為籌資水平估計提供必要的基礎。

1.長期護理保險制度籌資的國際經驗

從資金來源上看，社會長期護理保險制度多采用多源合一的籌資機制。許多研究都發現，一般由政府、企業和個人共同籌集長期護理所需的資金，長期護理保險不會覆蓋全部護理成本。根據戴衛東[8]的研究，德國長期護理保險資金由政府、企業和個人負擔，其中政府承擔1/3以上，余下部分由企業和個人各負擔50%。出和曉子[2]介紹，日本長期護理服務利用費由保險費、公費以及利用者自身負擔的護理服務利用費三個部分組成。利用者的護理服務利用費扣除由利用者自己負擔的10%，余下的部分由保險費和公費承擔，其負擔比重各為50%。從財源的具體內容上看，原則上作為公共補貼(公費)，中央政府負擔20%的費用，都道府縣和市町村的地方自治團體各負擔12.50%的費用，其他5%的費用來自于調整給付金。根據元奭朝[9]的研究，韓國的護理保險費用分擔約為保險費占60%、公費占20%、利用者自費占20%(其中家中補助服務為15%)。

在籌資水平上，應從較低水平起步，根據社會經濟條件變化調整繳費率。戴衛東[8]介紹，德國長期護理保險稅按照投保人的收入計算，開始稅率為1%，從1996年7月1日起稅率固定為1.70%，一半由投保人支付，一半由雇主支付。根據郝君富和李心愉[10]介紹，2008年7月德國長期護理保險費率提高至1.95%(無小孩者為2.20%)。根據出和曉子[2]的研究，日本的被保險人分為兩類，原則上第一類參保人保險費是根據市町村的護理服務總費用，算出必要的保險費收入，然后減去從國家和都道府縣得到的補助金，剩下的金額除以保險人數，得出保險費的基準額，然后再依據被保險人及其家庭的收入水平確定應繳納的保險費。2005年之前根據被保險人及其家庭的收入水平，繳費分為五個檔次，之后劃分為六個檔次。第二類參保人則隨同醫療保險費一起繳納護理保險費。第二類參保人的保險費按照全國醫療保險費的固定百分比(由各醫療保險的保險人按照醫療保險法的規定決定)來支付。第二類保險費與國民健康保險的保險費負擔一樣，依各被保險人的工資和收入、資產不同而不同。在韓國的長期護理保險制度中，參保人繳納的護理保險費與醫療保險費是一并征收的，保險基準費率全國統一。根據Jones[11]的研究，在2008年韓國此制度施行之初，護理保險費約為醫療保險費的4.7%，近年來也呈上漲態勢。

2.青島等地長期護理保險制度的籌資情況

2012年7月，青島開始實施長期醫療護理保險制度。2014年6月，山東決定在東營、濰坊、日照和聊城開展試點，探索建立社會化的職工長期護理保障制度。青島護理保險基金主要通過調整基本醫療保險統籌基金和個人賬戶結構進行籌集，財政予以補助。試點期間，職工醫保按0.40個百分點從統籌基金中劃轉護理保險基金；居民醫保以上年度城鎮居民人均可支配收入為基數，按0.20%從城鎮居民(不含學生、兒童)醫保統籌基金劃轉護理保險基金，財政從福彩公益金中每年劃入2 000萬元予以補助。2015年1月實施的《青島市社會醫療保險辦法》將農村居民也納入了參保范圍，并對融資水平進行了適當調整。調整后，職工長期護理保險資金的安排有兩個來源，一部分是歷年基本醫療保險結余基金的20%，另一部分是每月按照個人賬戶月人均總額0.50%的標準從職工基本醫療保險基金中劃撥。而居民長期護理保險資金，按照不超過當年居民社會醫療保險費籌資總額的10%，從居民社會醫療保險基金中劃轉。山東其他地區的試點與青島的制度設計大同小異，其中較為明顯的差別是，東營和濰坊等地均將參保范圍確定為參加城鎮職工醫療保險的人員，沒有包括城鎮居民。在資金籌集上，東營將長期護理費用納入醫保報銷范圍，濰坊借鑒了青島從醫保統籌基金和福彩公益金劃轉的做法，但籌資水平與青島相比較低。

從青島等地的實踐來看，對長期護理保險制度的籌資有三個重要的啟示：一是醫保基金可以成為長期護理保險制度的重要資金來源。二是建立長期護理保險制度后并不一定會增加繳費負擔，相反，由于長期護理保險將醫療床位和護理床位進行了劃分，反而有利于降低醫療費用進而減輕繳費負擔。根據姜日進等[12]的研究，青島長期醫療護理制度實施以來，護理保險支付的平均床日費用為60多元，而同期醫保住院平均床日費用為1 000多元，是護理保險床日費用的16倍。三是可以對在職職工和城鄉居民采用不同的籌資水平，但實現基本相同的保險給付。

三、長期護理保險制度繳費率的影響因素

長期護理保險制度的籌資水平受到多種因素的影響，下面我們從長期護理保險的資金平衡角度分析影響其籌資水平的各種因素。長期護理保險根據其現收現付的性質，可以得出其年度資金平衡公式：

It=Ot

(1)

其中，It為第t年的長期護理保險收入，Ot為第t年的長期護理保險支出。由于長期護理保險收入有多個來源，因此，It可分解為多個組成部分：

It=It,1+It,2+…+It,n

(2)

其中，n為長期護理保險收入的資金來源個數。如果采用政府、企業和個人三源合一的資金來源組合，則n=3。此時，Ot可表示為：

(3)

(4)

由于長期護理保險收入有多個來源，假設保費收入It,i占全部收入來源的比重為α，則可進一步可寫成：

(5)

(6)

(7)

(8)

(9)

(10)

gst=gBt-gPt

(11)

即當平均支付水平的增長率與平均工資增長率相等時，長期護理保險繳費率的變化實際上取決于受益人數增長率與繳費人數增長率之差，即當受益人數增長率快于繳費人數增長率時，長期護理保險繳費率將出現上升趨勢，反之亦然。

四、長期護理保險繳費水平及其變化趨勢

1.估算長期護理保險繳費率基本思路與參數

首先，測算2013年所需繳費率。根據式(8)，需要確定繳費人數、受益人數、平均支付水平、平均工資水平及保費收入占全部收入的比重等參數。繳費人數按照兩種口徑計算：第一種是履行繳費義務的城鎮從業人員。第二種是履行繳費義務的除城鎮從業人員外，還包括所有退休職工及一定年齡以上(按25歲以上計算)的城鄉居民，但居民的繳費率為職工繳費率的一半。2013年城鎮從業人員人數可以通過統計年鑒得到，并利用第六次人口普查中16歲及以上從業人員年齡結構計算出16—24歲從業人員約占全部城鎮從業人員的20%，由此可得出2013年25歲及以上城鎮從業人員數；以當年25歲及以上人口數減去25歲及以上城鎮從業人員數，得到的人口數即為2013年25歲及以上城鄉居民人口數。受益人覆蓋全部60歲及以上不能自理老年人口，這里根據林寶[7]的預測結果計算。平均支付水平參考青島的支付狀況，每日床位費按照70元計算，由于享受護理服務的多為終末期病人，每年都存在大量的更替，在更替時存在申請、審批等時間損失，因而假定年平均護理時間為10個月。平均工資水平采用2013年城鎮職工平均工資。

其次，測算繳費率的增長率。根據式(11)，需要確定受益人數的增長率和繳費人數的增長率。由于將受益人確定為60歲及以上不能自理老年人口，因而其增長率即為60歲及以上不能自理老年人口增長率，這里根據林寶[7]的研究結果得到。繳費人數的增長率則根據以下思路計算：第一種是繳費人數的增長率即為城鎮從業人員的增長率，在勞動參與率不發生較大變動的情況下，城鎮從業人員的增長主要取決于城鎮勞動年齡人口的變化，而由于隨著高等教育的普及，低齡勞動年齡人口的勞動參與率較低，因而本文以25—59歲城鎮勞動年齡人口的增長率近似估計繳費人數的增長率。各年25—59歲城鎮勞動年齡人口根據國家應對人口老齡化戰略研究課題組中的人口預測結果得到。第二種共分為五個步驟，第一步先以2013年城鎮從業人員為基礎，根據25—59歲城鎮勞動年齡人口增長率計算出各年城鎮從業人員數；第二步乘以25歲及以上城鎮從業人員占比估算出25歲及以上城鎮從業人員數；第三步以25歲及以上城鄉人口減去25歲及以上城鎮從業人員數得到25歲及以上城鄉居民人數；第四步將城鄉居民人數除以2得到與城鎮從業人員同等繳費率的城鄉居民理論繳費人數；第五步將各年城鎮從業人員數加上城鄉居民理論繳費人數，即得到全部繳費人數；第六步以2013年全部繳費人數為基礎，計算出各年全部繳費人數的增長率。

2.中國長期護理保險繳費率的變化趨勢

根據測算，如果按照前述假定模式在2013年建立長期護理保險制度，在第一種情景下，城鎮從業人員的繳費率為0.55%；在第二種情景下，城鎮從業人員的繳費率為0.30%，城鄉居民的繳費率為0.15%。以2013年的繳費率和2014—2050年的繳費率增長率為基礎，就可以計算出2014—2050年各年的長期護理保險繳費率。結果顯示，在兩種情景下，2014—2050年長期護理保險制度所需的繳費率將持續上升。在第一種情景下，繳費率將在2033年左右超過1%，在2048年左右超過1.50%，到2050年約為1.61%；在第二種情景下，繳費率將在2031年左右超過0.50%，2044年超過0.75%，到2050年為0.88%。具體如圖1所示。

圖1 中國長期護理保險所需繳費率的估計變化趨勢

測算結果表明，當僅讓城鎮從業人員承擔繳費義務時，繳費水平略高，但總體上無論是與其他社會保障制度相比，還是與其他國家的長期護理保險繳費水平相比，均不是一個很高的繳費水平。當擴大繳費人群至一定年齡以上(如25歲以上)的城鄉居民時，繳費水平將降至一個較低的水平。如果考慮到可以采用多源合一的籌資機制，長期護理保險制度的籌資只是其中之一，那么繳費水平還將繼續降低。當保險承擔60%時，在第一種情景下，繳費率到2029年左右才會超過0.50%，到2050年也會控制在1%以下；在第二種情景下，到2048年繳費率才會超過0.50%。當保險承擔80%時，在第一種情景下，繳費率將在2022年左右超過0.50%，2041年左右超過1%，到2050年約為1.28%；在第二種情景下，繳費率將在2037年左右超過0.50%，到2050年約為0.71%。

五、結論與討論

長期護理保險制度作為一項應對人口老齡化的政策已經被廣泛采用，中國目前已經面臨引入該制度的時間窗口。本文的測算表明，雖然隨著人口老齡化，中國如果建立長期護理保險制度，所需的繳費率會一直呈上升趨勢，但是如果能在一個較大的費基上建立長期護理保險制度，合理控制受益人群，實際所需的繳費水平并不高。

在當前社會保障繳費負擔較大的大背景下，如何做到不進一步增加繳費負擔，是長期護理保險制度能否建立的關鍵問題。由于籌資水平較低，長期護理保險的籌資實際上有很大的余地。當前，中國正處于社會保障制度改革的關鍵時期，也是調整社會保障制度結構的時期，可以考慮降低養老保險和醫療保險制度的繳費率，轉而建立長期護理保險制度。一是根據林寶[13]的測算，城鎮職工基本養老保險如能對其轉軌成本做出合理的安排，或是進行一些參數改革，具有降低繳費率的余地，可以考慮將降低的部分繳費率轉而作為長期護理保險繳費率。二是醫療保險中存在巨大的過度醫療行為，如果能在一定程度上緩解這一問題，醫療保險中也可節約出一定的繳費率轉向長期護理保險。青島的實踐也證明，長期護理保險制度的實施可有效降低醫療保險參保者承擔的住院康復費用。另外，當前中國正在考慮從國有資產中劃撥部分資金以充實社保基金，如能在長期護理保險建立初期進行一定的劃撥資金安排，也將有利于制度的建立。

需要指出的是，本文對中國長期護理保險制度繳費率的估計是非常初步的，實際的繳費水平在很大程度上取決于制度的具體設計，特別是受益人群的變化。本文將受益人群限定為60歲及以上不能自理人口，主要是受第六次人口普查人口健康狀況調查數據所限，實際上對于不能自理人群享受護理保險的年齡門檻應該更低，同時對于半自理人群的護理需求和失能預防也應在一定程度上予以考慮。但總體上，考慮到中國經濟發展水平相對較低和人口老齡化速度相對較快的現實，長期護理保險還應從低水平起步，堅持寬費基、嚴受益的原則，先把制度建立起來，然后根據社會經濟發展條件和人口狀況不斷進行調整和完善。

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(責任編輯：徐雅雯)

2016-08-20

國家社會科學基金項目“老齡化和城市化背景下的中國社會養老服務體系研究” (12BRK011)

林 寶(1973-)，男，湖北羅田人，研究員，博士，主要從事人口老齡化與養老保障、人口與公共政策、社會影響評價等方面的研究。E-mail: linbao@cass.org.cn

F840.684

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1000-176X(2016)10-0066-05