對高校引入招標代理機構的思考

陳 瑞

山西農業大學　山西太谷　030800

對高校引入招標代理機構的思考

陳 瑞

山西農業大學山西太谷030800

為確保政府采購過程中的“公開、公平、公正”，越來越多的高校在招標采購的實踐中委托招標代理機構完成招標采購的工作。一方面，這種引入模式提高了采購效率；另一方面，通過分析委托代理關系及其存在的問題提出降低招標采購風險的措施，進而規范高校的招標采購工作。

高校招標采購；招標代理機構；委托代理；采購風險

隨著2012年2月1日《中華人民共和國招標投標法實施條例》及2015年3月1日《中華人民共和國政府采購法實施條例》的正式施行，給高校的招標采購工作帶來了更加完善的法律上的規范和引導。教育是國家的根本大計，高等學校作為培養人才和科學研究的基地，如何有效地使用教育資金進行儀器設備的購置來滿足教學科研的需求，成為各大高校非常重視的問題。實踐中，招標代理機構因其提供專業的代理咨詢服務而被眾多高校所引入，它所發揮的作用也是顯而易見的；但對于這種委托代理關系下產生的問題，以及如何規避可能產生的風險，降低采購成本，提高資源的使用率，這些也是我們應該思考的。

1　引入招標代理機構的優勢

招標代理機構是依法成立，從事招標代理業務并提供相關服務的社會中介組織，其在提升采購質量和效率方面有顯著的優勢。

1.1增加了招標的公開度最大限度地減少信息的不對稱

高校在采購儀器設備時就存在信息不對稱的情況。供貨商是掌握信息豐富的一方，在買賣雙方的交易過程中占據著主動；而高校的采購部門是信息劣勢的一方，對儀器設備的市場了解有限，無法迅速判斷和決策，通常會花費大量的人力、物力、財力調研相關市場，搜集所需產品信息，這都大大降低了交易的質量和效率。可見，高校在采購上面臨的風險主要有：一是在對供貨商實際履約能力難以觀察的情況下，如何選出合適的供貨商；二是選定供貨商之后，即簽訂中標合同后，對合同條款可能實現的程度和調整變化無法預估。例如，供貨商在遞交的投標文件中隱瞞設備的某種缺陷，在投標報價中降低成本，在評標過程順利成為中標候選人，最終中標，損害采購方的利益。

招標代理機構的工作人員由相應從事招標代理業務的專業招標師等組成，在搜集分析市場信息、供貨商信息、對標包的劃分、編制合理可行的招標文件、組織開評標的過程中，都有積極的作用。例如有的招標代理機構建立了供貨商綜合評價體系，對供貨商的資質、類似項目業績、信譽、供貨履約能力能夠進行及時有效的跟蹤管理；還有些招標代理機構根據專業類別而建立了不同專業領域的專家庫，在特殊情況可有針對性地選擇專家，這些都為招標人達到事半功倍的效果。

1.2降低了招標采購的交易成本

擬定適合的招標方案對后續的招標過程中產生的成本會產生很大的影響。若在招標準備前未能充分考慮市場供求狀況及未來可能發生的爭議，必然導致招標結束后交易成本的大大增加。這種潛在的風險可能還會延續到供貨結束驗收之后，還要運用各種人、財、物彌補招標中因缺陷所造成的一系列負面效應。例如，高校招標采購部門在招標文件的編制過程中出現的問題主要有：一是采購部門對投標人資格條件的限定不合理，若限定過嚴，超出了對項目要求具備的資格條件，就把潛在供貨商排除在外，可能造成實質響應招標文件不足三家而做出廢標決定；二是商務、技術規格的設定不合理，技術條款的設置過細。某些申購單位在前期的市場調研中僅僅依據某一生產廠家的產品來描述技術規格，這種帶有傾向性的描述導致了不公平的競爭。此外，過多過細的重要技術條款可能造成投標商若對任何一條必須滿足項參數無法響應滿足，結果也只能作廢標處理；三是對標包的劃分不合理。供貨商投標的目的是賺錢獲取利潤，實際中常常出現某一包投標競爭激烈，而某一包利潤太少無法引起投標商的興趣而無人問津，而有的標包規模過大，中小型供貨商資質又無法滿足投標要求，可能導致流標而不得不重新開始新一輪的招標。

招標代理機構的引入，因其專業性、一貫性、信息渠道的準確豐富，把握程序的熟練程度，勢必會降低招標采購的交易成本。

2　委托招標中的委托代理關系分析

招標人與招標代理機構之間的關系屬于委托代理的范疇。招標人作為委托人，在委托代理機構進行招標時，招標代理機構與招標人之間存在著雙層委托代理關系：第一層委托代理關系是高校采購部門明確了具體的項目需求任務，將招標采購的權利授予招標代理機構這種服務性的中介社會組織，由其按照采購部門對項目技術、服務等具體描述，履行具體的招標采購事宜，而采購部門只對招標文件的內容、合同中條款的支付及驗收進行監督；第二層委托代理關系是招標代理機構與其內部的工作人員之間的關系。代理機構明確具體的招標采購任務后，通過職責分工將招標采購工作委托給招標采購工作人員，由工作人員負責編制招標文件、發布招標公告、制作中標結果通知書等。

由于招標人、招標代理機構、招標采購工作人員的利益不一致，致使每一級代理關系都會產生委托代理成本。例如，高校采購部門會擔心對項目失去控制，擔心代理人與供貨商串通而損害自己的利益。因為基于經濟人的本性，代理人可能追求自己的目標，以至于背棄對委托人的協議承諾而犧牲委托人的利益。

2.1政府采購過程中的委托代理關系

政府采購過程中的委托代理關系有以下六級。第一層委托代理關系：政府采購資金的提供者即納稅人，把權力讓渡給作為公共權利和事務的管理機構“政府”；政府通過其職能劃分將財政職能委托給財政部門，因此產生了第二層委托代理關系；財政部門在進行資金預算的過程中將具體采購的權力委托給各主管部門。對高校來說，財政部將采購權力委托給教育部，這就形成了第三層代理關系；各主管部門根據下設的預算情況，把具體的采購權力委托給各行政單位。對高校而言，教育部將采購權力委托給各個高校，因此就形成了第四層代理關系；高校又通過職能崗位設置，將采購權力委托給學校的采購部門，從而形成了第五層代理關系；大多數高校將招標采購的權力委托給專業性較強的招標代理服務機構完成，這就形成了第六層代理關系(如圖1所示)。

圖1　政府采購過程中的委托代理關系

2.2委托代理關系產生的問題

(1)委托代理關系中有兩個主體，這兩個主體的目的不一致，掌握的信息不對稱。誰對公共權力擁有的信息多，誰就在委托代理關系中擁有潛在優勢地位。因為招標采購是一項專業性較強的工作，代理機構作為招標方案的策劃者，擁有比委托人更多的相關信息，如評標方法的設定、評標專家庫的組成等。而委托人要想獲得相關信息，必然會付出很高的搜尋成本。可見，委托人的決策往往受制于代理人所提供的信息量。

(2) 委托代理關系實質上是一種契約關系，委托人和代理人是通過簽訂契約的方式來規范雙方的行為。只要存在委托代理關系，就存在尋租的可能。尋租，是為了獲得和維持壟斷地位從而得到壟斷租金，所從事的一種非生產性尋利活動。采購過程中，代理方可以代表委托方行使部分決策權，而后果卻是由委托方來承擔。這種委托代理關系下，代理人可以通過掌握的信息，利用不完備的契約去謀求個人利益的最大化，從而損害了委托人的利益。因為在委托契約中，雙方不可能預見到未來可能發生的所有情況由此來規定雙方的責任，契約的約束存在不完備性。

3　降低招標采購風險的策略

3.1高校設置招標采購的約束機制

招標采購涉及申報單位、使用單位等多個不同的利益主體，要想方設法形成各利益主體相互監督、相互約束的機制。要進行嚴格的職權劃分，在高校招標采購中，主要有采購、驗收、付款三大環節，各環節對應的相關部門有采購部門、使用單位、財政部門，它們各自履行職能又相互制約。使用單位不直接進行采購，由招標采購部門負責組織采購系列工作，但無權支付貨款；財務部門按相關政策負責各學院資金預算的編制，不直接參與具體采購活動；采購部門和使用單位有驗收的權力，進行驗收單核對，最終財務部門只能憑采購部門出具的驗收單才能支付貨款，此外，采購過程也會受到紀委部門的監督，這就對職權進行了劃分。

3.2遏制招標代理機構的尋租行為

尋租就是尋求經濟租金的簡稱，又稱“競租”。采購過程中的尋租行為是指采購活動中的當事人為尋求個人利益最大化而使采購不能達到最優的現象。招標代理機構在招標采購中發揮著重要的作用，代理機構中的工作人員與各利害關系方接觸較為頻繁，較容易成為被公關的對象。因此遏制招標采購中的尋租現象就要從遏制代理機構的尋租行為上想對策。

3.2.1建立招標代理機構的誠信評估體系

對于招標代理機構的選擇是招標成敗的關鍵因素之一。招標代理機構的誠信不僅反映其在獲取代理業務并履行代理工作中表現出的誠信狀態，還反映了招標代理機構誠信經營的能力。為保障招標采購的公平、公正，實現招標效益的最大化，對代理機構的誠信評估要考慮以下兩方面，一是招標代理機構的商務情況，包括資質等級、資金規模、財務能力、資格年限、經營范圍、專職人員、納稅情況等；二是招標代理機構的運營情況，包括是否有過受賄的行為，是否有過締約過失的行為等。

3.2.2建立主管部門對招標代理機構的動態管理制度

主管部門如財政廳對招標代理機構的監管除了審查資質外，更應將重點放在對其日常的巡查、記錄、獎懲，把代理機構的日常活動和信用等級、資質升級聯系起來。對有不良行為記錄，信用等級較低的招標代理機構進行重點監管，加大懲罰力度；對于被查處的尋租行為，如代理機構和供貨商串通，損害采購人的利益，要給予及時嚴格的處罰，將違規代理機構加進系統黑名單，并做出公示。

3.3完善招標代理合同管理內容

3.3.1工作范圍和職權的管理

招標代理機構的工作范圍主要包括：擬定招標方案、編制招標文件、組織審查投標人資格、答疑、組織開標評標、草擬合同。高校的招標采購部門應當結合招標項目的具體情況以及招標代理機構的資格等級以及招標業務能力合理確定代理機構的工作范圍和工作內容。同時，采購部門要結合自身的專業能力，明確保留由自己完成的招標工作內容，并對有關代理機構人員進行交底，并對提供資料的準確性、真實性、完整性負責，將工作界面劃分清楚，以避免產生爭議。

3.3.2計劃管理

招標代理合同的計劃管理是指代理工作事項的進度、程序和資源配置管理活動，其核心即為控制工作時間，確保招標項目的順利進行。從擬定招標方案到草擬合同這些工作并非獨立運行，而是前后相關，層層遞進的。招標代理機構在合同中必須明確約定各項工作目標，制訂詳細的招標計劃，并且根據實際招標工作的完成進度情況進行跟蹤管理，跟蹤內容如，項目計劃和目標的實現情況；項目的內部和外部因素。對存在的偏差進行分析并提出改進建議，在與高校采購部門商定后進行調整。

3.3.3數據信息管理

招標代理合同的數據信息管理包括信息溝通機制的建立、信息的搜集和處理、信息的歸檔三方面。合同信息收集是后續各環節得以開展的關鍵，高校采購部門和代理機構在合同履行過程中應建立順暢高效的溝通機制，保證采購部門及時掌握招標工作進展，保障代理機構及時獲得來自采購部門的指示，并及時根據采購部門的決定修改或澄清招標文件等。

4　結束語

隨著與招標采購相關法律的完善，高校的招標工作已經步入了法制化、規范化、科學化的運行軌道上。越來越多的高校引入招標代理機構是未來發展的趨勢。招標采購囊括了管理學知識、專業技術知識、法律知識、經濟學知識等，這對高校采購部門的人員提出了更加嚴格的要求。正確認識和界定高校與招標代理機構的關系，實現規范化的管理，必將實現招標采購的最優目標，更好地服務于教學和科研。

[1] 趙勇.招標采購專業知識與法律法規[M].北京:中國計劃出版社出版,2015.

[2] 李啟明.招標采購合同管理[M].北京:中國計劃出版社出版,2015.

[3] 張宇波,王慧.高校儀器設備招標采購管理的特點與思考[J].實驗室研究與探索,2014,33(10):279-282.

[4] 顧亞萍,何華坤,邱煒韜.高校儀器設備招標采購進度分析與控制[J].實驗室研究與探索,2011,30(11):392-394.

Thoughts on the Introduction of Bidding Agency in Colleges and Universities

Chen Rui
Shanxi Agricultural University, Taigu, 030800, China

In order to ensure the process of government procurement in the "open, fair and just", more and more colleges and universities to entrust a bidding agency in the practice of bidding to complete the bidding work. On the one hand, the introduction of this model to improve the procurement effciency; on the other hand, through the analysis of the principal-agent relationship and the problems put forward to reduce procurement risk measures, and then regulate the bidding work in Colleges and universities.

college bidding and purchasing; bidding agency; principal agent; purchasing risk

2016-04-13

陳瑞，碩士，助理實驗師。