北約民事支援能力建設及其啟示

曹展明

北約民事支援能力建設及其啟示

曹展明

內容提要：民事支援能力，是現代國防動員及軍民融合發展的重要組成部分。北約自創建以來，不斷強化其民事支援能力建設，主要舉措包括：建立協調中心統一協調各方力量，科學管理和運用民事專家和民事資源，通過一體化教育訓練促進各方力量有效融合，加強民事支援領域的國際科研合作等。對北約民事支援能力建設情況進行研究分析，不僅有助于了解掌握北約軍事政治集團的基本情況，也對新形勢下我國國防動員和軍民融合發展具有重要的借鑒和啟示。

國防動員 北約 民事支援能力建設 啟示

作者：曹展明，南京政治學院上海校區部隊政治工作系講師

民事支援能力，是指運用交通、通信、衛生、工業、農業等非軍事手段，對軍隊實施或參與的包括反恐、維和、危機救助等各類行動進行有效支援的能力，是現代國防動員及軍民融合式發展的重要組成部分。進入21世紀，作為世界上規模最大的軍事政治集團，北大西洋公約組織（以下簡稱“北約”）面臨包括反恐、維和、自然災害與人道主義危機救助在內的各項任務。任務的復雜性要求北約在規劃和實施行動時，必須求助于民事部門的專家和資源。民事支援能力已成為北約戰略能力的重要支點。對北約民事支援能力建設情況進行研究分析，不僅有助于了解掌握北約軍事政治集團的基本情況，也對新形勢下我國國防動員和軍民融合發展具有重要的借鑒和啟示。

一、北約民事支援能力建設的發展

北約自1949年創建以來積極推動民事支援能力建設，這一過程分為三個階段。

冷戰時期（1949年～1990年）。1950年，基于水上運輸在二戰中顯現的重要性，北約成立了第一個民事支援計劃部門——海運計劃部，以加強對戰時和危機時期軍民船運能力的調度指導。1953年，北約出臺了針對和平時期災害響應的救助合作政策，以強化各成員國合作應對災害。1955年，為加強對民事支援能力的高層協調，北約成立了高級民事緊急計劃委員會。至1972年，在北約高級民事緊急計劃委員會的框架內先后成立了8個戰時民事處，向北約聯盟提供關于戰時民用品資源和國際難民問題的民事專家建議。

冷戰后的戰略調整期（1991年～2000年）。1991年，根據當年出臺的北約戰略概念，北約對民事緊急計劃行動的目標和原則進行了大規模調整。1993年，依據調整后的民事緊急計劃行動安排，北約對災害救助的合作程序進行了修訂，如允許應國際組織的請求進行域外救助，并開始與伙伴國開展相關合作，這一舉措為冷戰后北約東擴提供了技術性保障。1998年，北約與其伙伴國合作成立了歐洲——大西洋災害響應合作中心（the Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre, EADRCC）。 同 年，EADRCC與聯合國人道主義事務合作辦公室（UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，UN OCHA）一起協調國際力量，對遭受嚴重水災侵襲的烏克蘭實施救助，并在希臘舉行了有地中海對話組織（Mediterranean Dialogue）國家參加的第一屆民事緊急計劃論壇。1999年，應聯合國難民事務高級專員（the UN High Commissioner for Refugees）的請求，EADRCC向進入阿爾巴尼亞的難民空運救助物資，并對在土耳其發生的嚴重地震提供災難救助。2000年，北約根據1999年華盛頓峰會通過的戰略新概念對北約民事緊急計劃進行了修訂，將北約集體防御和危機反應行動納入民事支援范圍,這顯著增強了北約民事支援的軍事屬性，為其后民事支援介入北約軍事行動鋪平了道路。

后“9·11”時期（2001年至今）。2001年美國的“9·11”事件發生后，北約迅速組織了名為“主動積極作為”的海上反恐行動，民事海運專家向北約海軍提供了船只搜索和對商船進行跟蹤的國際法律協助。2003年伊拉克戰爭初期，民事運輸專家通過分析市場容量，就如何提高軍用裝備運輸的速度和經濟性向北約后勤部門提供了咨詢建議。2005年，EADRCC協調各方面力量，救助受“卡特琳娜”颶風襲擊的美國和發生地震的巴基斯坦，民航專家為北約在巴基斯坦進行的災害救助提供了商業空運信息方面的咨詢建議。2006年，北約里加峰會提出，北約要增強為危機穩定和重建行動提供民事支援能力。同年，在佛得角舉行的北約“堅定美洲虎”演習中，海陸運輸方面的民事專家就港口和擺渡裝備的國際適用性問題，向北約軍隊提出了咨詢建議；民事災害響應專家還就火山爆發時的人口疏散問題，向軍方和當地官員提供了現地協助。2010年12月，北約里斯本峰會推出的北約戰略新概念進一步明確了民事支援能力在新世紀危機管理中的重要作用，提出“要形成恰當和適度的民事危機管理能力”。值得關注的是，受地緣政治因素的影響，近年來，北約與俄羅斯的民事支援合作出現停滯，2014年4月，北約宣布中斷與俄羅斯在民事支援方面的合作，僅維持北約——俄羅斯理事會層面的政治接觸。

二、北約民事領導機構的組成及特征

民事領導機構是北約民事支援能力建設的領導主體，它的構成反映了北約民事支援能力建設的基本思想、指揮體系和運作方式。北約民事領導機構由以下三個層次構成：

北約總部。位于比利時布魯塞爾的北約總部是北大西洋理事會的駐地，是北約政治和行政中樞，也是北約民事支援能力建設的最高領導機構。

常駐代表和成員國代表團。國家聯盟的特殊性質決定了北約民事支援能力是由各成員國（包括伙伴國）的民事支援能力融合而成，因此，北約民事支援能力的建設不能脫離各成員國和伙伴國而獨立存在。正是在這個意義上，駐北約總部的各成員國代表團構成了北約民事領導機構的基礎。根據相關規定，成員國代表團擁有和大使館相同的政治地位，其領導是常駐代表（或稱“大使”），負責本國政府與北約的相互聯系，接受本國指令并向其國家當局報告情況。各國常駐代表的任期從1年到8年不等；代表團的規模也大小不一，人數從6名（冰島）到200名（美國）各異，成員主要是各國外交、國防和其他與北約相關部門的民事人員。

國際秘書部。國際秘書部是負責支持北約總部各級別委員會工作的咨詢和行政性機構，也是北約民事支援能力建設的主要執行機構。它負責落實北約委員會的各項決策，推動意見形成和決策制定。國際秘書部由北約秘書長辦公室牽頭，下設7個職能局，即政治事務和安全政策局、行動局、初顯性安全挑戰局、防務政策和計劃局、防務投資局、公共外交局、行政管理局，以及一些獨立辦公室和委員會。國際秘書部的工作人員從聯盟各成員國直接招募，也有一些是由各成員國政府臨時調任。

與單一國家的民事支援能力建設不同，北約作為由28個成員國和眾多伙伴國組成的軍事政治聯盟，其民事領導機構主要有兩個突出特征：一是機構組成的國際性。北約民事支援能力的建設離不開成員國和伙伴國的有效參與。從民事領導機構的構成和運作方式看，相關國家除通過成員國代表團構成北約民事領導機構的主體外，還參與北約總部下屬的各級別委員會的工作，各國代表按照集體決策和一致通過的原則對包括民事支援在內的各項事務展開磋商并形成決策，體現出鮮明的國際性。從民事機構工作人員的權利和地位看，駐北約的各成員國代表團工作人員享有與外交人員相同的外交豁免權和特殊待遇。根據1951年在加拿大渥太華簽署的《北約、國家代表團和國際秘書部地位的協定》，這些權利和待遇包括：免于人身逮捕和拘留的權利；與官方活動相關的言論、文字和行為免于司法處理的豁免權；所有文書和檔案不受侵犯的特權等，從而保證了各國民事人員在北約總部的正常工作。二是運作中的軍民融合性。較強的軍民融合性既是北約民事領導機構的突出特點，也是北約民事支援能力建設的重要前提。作為北約民事支援執行機構的國際秘書部，與北約的主要軍事機構——軍事委員會及國際軍事參謀部同在北約總部辦公，這為民事與軍事工作間的相互協調、彼此融合提供了便利，工作效率大為提高。據公布的最新資料，北約每年要召開5000多場會議，民事與軍事機構聯署辦公是數量如此之多的會議得以順利召開的重要條件。目前，在北約國際秘書部工作的民事人員有1200多名，而在北約國際軍事參謀部的500余名工作人員中，20%為民事人員。此外，布魯塞爾北約總部以外的北約其他部門和北約各國司令部共雇傭了約6000名民事人員，他們與各機構內的軍事人員共同工作，構成了北約民事支援能力建設的軍民融合基礎。

三、北約民事支援能力建設的主要舉措

北約涵蓋了大多數西方發達國家，這些國家相對領先的經濟實力、人才隊伍、工業基礎和管理水平，為北約民事支援能力建設奠定了堅實的物質和制度基礎；而冷戰后中東歐國家的加入以及和平伙伴關系計劃的擴展，則為北約帶來了相對缺乏的人力資源和地緣便利。北約民事支援能力建設的主要舉措包括以下幾個方面。

通過設立災害響應協調中心，統一協調各方面民事支援力量。對于擁有眾多成員國和伙伴國的北約而言，如何統一協調各方面力量是其民事支援能力建設的重中之重。1998年6月，北約成員國和伙伴國在比利時布魯塞爾成立了歐洲——大西洋災害響應協調中心（EADRCC），該中心擔負著協調歐洲——大西洋地區國家共同應對自然和人為災害的任務。其基本職能包括，一是協調歐洲——大西洋伙伴關系委員會（The Euro-Atlantic Partnership Council, EAPC）成員國的災害救助行動，并負責維護和更新EADRCC緊急情況響應的相關組織和程序。從2001年起，該中心的職能進一步拓展到應對處理涉及“化學、生物、放射性和核”（Chemical、 Biological、Radiological and Nuclear, CBRN）的恐怖主義潛在威脅。二是編制并掌握各國用于應對CBRN事故的資源清單，并在需要時及時提供相關信息。這份清單囊括了北約各成員國和伙伴國的民事和軍事資源，當發生CBRN事故時，可對上述資源加以整合運用，以最大限度提供醫療救助，放射性防護，空中醫療疏散等救援。三是負責籌劃和組織年度大型國際演習，演練北約在自然和人為災害環境中的反應及后續處理能力，至2016年3月，此類年度國際演習已進行了14場。EADRCC自創立至今，已在60多次行動中協調北約成員國和伙伴國的民事支援，這些行動遍及全球，從處理難民危機到撲滅森林火災，顯示了其在完成民事支援任務中的靈活性、適應性和有效性。

通過信息數據庫和能力目錄，連通民事支援能力的供求雙方。根據北約民事緊急計劃安排，目前北約軍方所需的民事支援能力主要包括：陸海空運輸，核生化、放射性及大規模殺傷性武器控制，醫療，關鍵設施，民用通信，食品和農業，民事災害救助，工業儲備，等等。不難看出，北約所需的民事支援具有很強的專業性，必須依靠相關領域的專家和專業資源才能得到有效供給。為更好地管理民事專家隊伍，充分發揮他們的專業特長，北約積極推進民事專家數據庫建設。目前，該數據庫中儲存了來自北約各國政府部門和企業的350多名各類民事專家的信息，他們的專業覆蓋了與北約計劃和行動相關的各個民事領域。北約民事領導機構可根據任務的具體性質，隨時抽調數據庫中的專家參與民事支援任務。這些專家的抽組由專家所在國具體負責，服務期3年，北約計劃部門負責專家數據庫的日常維護和定期更新。此外，為增強民事支援供求對接的準確性，提高民事支援質量，北約還依照民事支援任務的類別編制了民事能力目錄，內含13個相關領域的民事資源和專家清單，具體包括：人員轉移，大規模撤退，港口和機場卸載，商業運輸，化學、生物、放射性和核事故，大規模殺傷性武器防控，化學工業，流行病，關鍵設施防護，民事能力評估，通信。根據規劃，從位于行動地區的部隊指揮官到北約最高領導層，任何有民事支援需求的軍事層級都可以通過軍事指揮鏈，以快速而簡便的方式提出其對民事專家和民事資源的支援需求。在阿富汗戰爭中，北約軍隊通過電話和視頻與民事能力目錄中的相關領域取得聯系，并獲得了所需的民事專家和民事資源的支援，對一系列軍事和非軍事行動發揮了重要的保障作用。

通過一體化教育訓練，促進各方面力量的融合。北約通過一體化教育訓練，促進聯盟范圍內軍事和民事，以及民事支援力量之間形成合力，并不斷增強其快速反應能力。目前，北約直轄的三所軍事院校，即北約防務學院、北約學校、北約通信和信息系統學校，均開設有不同類型的民事及軍民融合課程。如位于意大利羅馬的北約防務學院，集中培訓中校以上軍官和相當級別的民事官員，其最高層次的課程包括每年春秋兩季為將官和各國大使開設的旨在增強區域穩定的高端課程。位于德國奧伯拉莫高的偏重聯合戰術教育訓練的北約學校，則開設有針對各國軍事和民事人員的個別化訓練課程，如結合北約在地中海和非洲執行任務時遭遇的情況所擬制的打擊人口走私和反恐等訓練內容。此外，三所北約軍事院校都注意吸納民事人員參與教學研究，如北約防務學院常年組織各類高端學者和民事專家圍繞北約面臨的主要挑戰開展研究，最終形成一系列會議紀要和工作報告，為北約高層提供相關問題的全景式分析。北約學校則經常邀請各類非政府組織人士來校擔任客座講師，將軍民融合思想貫注于教學科研工作之中。

加強民事支援領域的國際科學研究合作。民用科學所具有的普適性，及其在解決危機和匯集各國力量時所采用的科學方法使其成為國際對話的有效媒介，北約因此非常重視民事支援領域內的國際科研合作。特別是在“9.11”事件引起人們對新型安全威脅的廣泛關注后，北約加大了對與應對恐怖主義相關的國際研究項目的支持力度。通過優先合作許可等形式，促進北約各成員國與伙伴國之間的民用科學合作，以應對恐怖主義等新型安全威脅。具體包括：軍事行動的環境影響，跨邊界行動的區域研究，預防因資源匱乏造成的沖突，可能造成經濟文化和社會不穩定的環境和社會風險，食物供應鏈，戰略危機響應，水路和港口安全，及其他非傳統安全威脅。重點是將北約成員國、伙伴國和其他非政府組織的相關科學家匯集在一起，以形成相關領域內的科研合力。

四、啟示

北約民事支援能力建設，對我國國防動員和軍民融合發展具有重要的借鑒和啟示：

要將民事支援能力當做國家戰略能力的重要一環加以高度重視。2015年3月12日，習近平主席在出席十二屆全國人大三次會議解放軍代表團全體會議時強調指出，“把軍民融合發展上升為國家戰略，是我們長期探索經濟建設和國防建設協調發展規律的重大成果，是從國家安全和發展戰略全局出發作出的重大決策。”民事支援能力作為軍民融合發展的構成要素，不僅具有實施危機救助、鍛煉相關隊伍、促進國際合作、強化區域存在等直接效力，而且對于提高國防動員能力、促進國防和軍隊建設具有深遠而積極的影響。民事支援能力在“9.11”事件、伊拉克戰爭、阿富汗戰爭等北約參與和實施的危機處理和軍事行動中都發揮了重要作用，在我國，隨著軍民融合發展上升為國家戰略，急需將民事支援能力當做國家戰略能力的重要一環加以高度重視。

要在國際合作的層面加強民事支援能力協調中心的建設。民事支援能力建設的頂層設計至關重要。1998年創建的歐洲——大西洋災害響應協調中心（EADRCC）是北約民事支援能力建設的核心，對于協調北約民事支援，增強北約在歐洲乃至世界政治舞臺上的影響力發揮了重要作用。“我國軍民融合發展剛進入由初步融合向深度融合的過渡階段”，“頂層統籌統管體制缺乏”是一個比較突出的問題，要堅持問題牽引，積極依托現有的國內和國際災害響應機制，加快建立既符合我國災害救助和國防動員實際，又能滿足區域民事支援需求，且能與國際災害響應系統準確對接的民事支援能力協調中心，使我國的災害救助、國防動員建設與區域民事支援，以及國際災害響應系統形成資源共享、良性互動。

要積極創建和完善民事支援信息的大數據系統。在信息化時代，無論是民事支援能力建設，還是國防動員建設和改革，必須依托大數據系統才能發揮最大效能。北約創建的民事支援信息數據庫，民事能力目錄，特別是通過指揮數據鏈實現民事支援供求雙方信息的無縫對接，既增強了民事支援能力響應的實時性，也滿足了軍事行動對民事支援在時效性和準確性方面的需求，具有很強的軍民融合意義，值得我們在創建和完善符合自身需要的民事支援信息數據系統的過程中參考借鑒。

要大力加強民事支援能力的教育訓練和科技創新。民事支援能力建設的目標指向應急應戰，重點則在日常的教育訓練和科技創新。要在國民教育和軍事教育中加大與民事支援相關的教育內容，增強軍地領導和各領域專家對民事支援能力建設重要性的認識；賦予其適當的民事支援任務，并通過有針對性的專業訓練使其充分融入民事支援體系。要發揮我國在互聯網、云計算、大數據等前沿信息領域的科技應用優勢，促進民事支援領域的科研合作和科技創新，使民事支援成為國防動員和軍民融合發展的科技催化劑和效能加速器。

［1］ 軍事行動和緊急反應的民事支援．北約公共外交局2008年記者招待會文件．編號BGR6－CEP－ENG－0108．

［2］ 積極參與現代防衛——北約2010年新戰略概念．北約公共外交局．2010年．

［3］ 北約宣布中止與俄羅斯軍事和民事合作．人民網，2014-4-2．

［4］ 深入實施軍民融合發展戰略 努力開創強軍興軍新局面．解放軍報，2015-3-13．

（責任編輯：邱蜀林）

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吹響“非戰”演練集結號

根據近年來駐地轄區自然災害頻發的實際情況，黑龍江省某預備役團組織500余名預備役官兵成建制開展實兵實裝訓練和檢驗性演練。演練以抗洪搶險、森林撲火、城市反恐維穩為主要內容，通過一個月近實戰化鍛煉，預備役部隊遂行非戰爭軍事行動任務的能力得到提升。

（馮海龍 周海軍）

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ISSN1002-4484（2016）11-0026-05