我國政府采購規模制約采購績效的根源及對策研究

白志遠

（中南財經政法大學財政稅務學院，湖北武漢 430073）

我國政府采購規模制約采購績效的根源及對策研究

白志遠

（中南財經政法大學財政稅務學院，湖北武漢 430073）

政府采購績效是政府采購目標實現程度的體現，政府采購目標追求公平與效率的完美結合，具體表現在節支防腐與發揮政策功能兩個角度。現階段我國政府采購節支防腐績效較高，但是政策功能績效不太理想；政府采購理應具有規模效應，但實際上隨著我國政府采購總體規模的擴大，采購績效卻沒有提高。其原因在于政府采購績效受到政府采購政策功能績效不佳的影響，也就是政府采購總體規模中用于發揮政策功能、進行宏觀調控的規模不足，在當前我國政府采購節資防腐績效較高而政策功能績效較低的背景下，要想提高政府采購績效，需要進一步擴大政府采購的絕對規模、相對規模，以及實現政府采購政策功能的有效規模。

政府采購；績效；有效采購規模

一、政府采購績效影響因素研究文獻綜述

（一）概念界定。

政府采購是政府通過購買所需商品或服務的方式來影響經濟運行（Baumol，1947）[1](P1-18)。Mofokeng和Rose Luke（2014）將采購行為劃分為制定采購策略、進行采購進程、人力資源管理、采購信息系統、供應商管理以及采購績效管理[2](P7)。政府采購績效是對采購功能和實現所分配特定目標的定量評估。政府采購績效考核是基于集中采購規則的基礎上，對于政府采購能力的評估（Schapper,Veiga and Gilbert，2006）[3](P1-26)。政府采購的績效管理是一個檢驗并改變沒有達到組織事先設立的策略標準和運作計劃的過程（Novack,Dunn and Young，1993）[4](P29-40)，它的目標是為策略目標與最終結果之間提供一條紐帶（Defee and Stank，2005）[5](P28-50)。

（二）政府采購績效評價指標。

Federico Trionfetti（2001）指出巨額的政府采購能作為一種強大的外力改變經濟發展的路徑依賴[6](29-41)。為了達到采購目標并增加采購價值，績效的兩個最基本的度量是效率和效能。效率測量的是怎樣成功地將輸入變成輸出，而有效性測量的是如何成功地實現其期望的輸出（Kumar,2005）[7](P152-166)。依據產出與投入的對比關系，采用綜合評定（周猛，2012）[8](P24-25)和專項定量評估判斷是否實現既定的目標和責任、政府采購能力（Schapper,Veiga and Gilbert，2006）[9](P1-26)、采購參與人的業績和效果（高志遠，2013）[10](P68-71)，評價政府采購政策功能目標和經濟有效性目標的實現程序（黃明錦,2008）[11](P71-74)，反映、改進和提高采購水平（Martinez,2008）[12](P44-63)。馬海濤等（2013）指出發揮政府采購政策功能是指政府利用資源優勢實現對國內需求總量與結構的調控實現諸多宏觀目標[13](P1-6)。

Martin和Ronald（1995）[14](P200-215)認為績效測量包括對于產出以及結果的衡量，在政府采購的情況下，產出性能指標是最適合的。完整的政府采購績效指標應該包括質量、效用以及效率（Berry,Zei-

thaml,and Valarie，1990）[15](P29-38)。黃明錦（2009）認為評估體系包括監管部門、采購人、代理機構的目標職責評估以及評估信息披露[16](P27-30)。彭向剛、肖艾林（2014）提出以公共價值為基礎，采用層次分析法（AHP）確定政府采購績效評估指標權重[17](P85-90)。

（三）影響政府采購績效的因素。

Plomp和Batenburg（2009）認為采購的成熟度（策略、電子化、過程、信息、監督以及組織）與采購績效之間存在正相關關系[18](P203-219)。Kavua和Ngugi（2014）認為影響政府采購績效的因素按照重要性排序，依次為員工競爭性變量、組織資源、相關利益者影響、以及政府政策[19](P361-377)。Bernard（1998）認為，WTO的《政府采購協議》規則是一種公共采購的有效保證，他們通過增加透明度和問責制，提供了減少參與者不確定性的機會[20](P249-269)。為了達到更高的績效，有必要平衡操作性能力與個人能力，自我效能即采購人員的專業能力能夠提高采購績效。Barasa（2014）認為為了獲得更高的績效，采購人員必須在技術和執行能力上都有突出、豐富的搭配能力，具有全面的知識體系和高效的執行效率[21](P2222-2839)。趙勇等（2014）認為政府采購政策功能的實現要求政府采購人員具備良好的政府采購政策理論知識，采購人員專業程度決定了對國家政策的解讀能力，決定了政府采購宏觀導向作用發揮的效力[22](P74-77)。劉卿斐（2011）認為阻礙政府采購經濟效益發揮的一個重要因素是政府采購規模不足[23](P132-133)。李安澤（2004）從公共支出規模的方法、財政資源配置的內外合比例性等角度提出影響政府采購合理規模的因素[24](P57-59)。

綜上所述，無論從管理學角度還是經濟學角度，均形成了對于政府采購績效的理解，都充分意識到了政府采購績效管理的重要性。在政府采購績效衡量方面，對于績效評估傳統的、單一的評估已經擴展為多元化的評價標準，即經濟、效率和效益的“3E”的評價標準，甚至增加了公平性的“4E”原則，已經建立了一系列政府采購績效指標，有助于衡量并提高政府采購績效。如何通過借鑒國外先進的評價標準與方法，構建政府采購績效評估體系是當前我國學者研究的重點，但是我國學者對于現階段政府采購目標取向很少關注，較少從政策目標角度衡量政府采購績效，特別是對顯著影響政府采購績效的采購規模及其影響因素研究不足，忽略了政府采購規模對政府采購績效的直接影響，以及政府采購規模對政府采購績效產生雙向作用的深層原因。

二、政府采購績效的理論分析

效率與公平對任何類型的國家都顯得尤為重要。通過政府采購一方面能夠提高整個社會宏觀經濟效率，另一方面能夠促進社會公平。因此，政府采購績效應當從經濟效率以及社會公平兩個角度進行考察。

政府采購的高效率不僅包括節約采購費用或投入的財政性資金，而且包括通過政府制度安排，發揮政府采購的規模效率、人員效率、政策效率和管理效率，實現整個宏觀經濟增長迅速。新公共管理理論對財政支出的要求不僅是要滿足需求，更重要的是要重視財政資金使用效率[25](P98-103)。政府只是老百姓的“代理人”，根據委托代理理論，在代理過程中由于信息不對稱等難免會出現政府尋租行為。所以政府采購信息透明度有助于提高財政資金使用效率，從而達到節資目標。隨著政府采購買方市場的形成，政府部門總能以較低的價格買到“質優”的貨物、工程和服務，并且集中采購節約了政府的契約成本；由集中采購所形成的規模效應也大大降低了采購成本。政府通過集中采購活動降低交易費用，節約財政資金，政府采購提高了財政資金的使用效益，這是節資功能的重要表現，即在花同樣多的錢或少花錢的情況下，政府采購提高了采購貨物、工程和服務的質量，優化了其性能價格比。此外，每個采購人為實現自己的職能，使用財政資金進行采購活動，則存在著一系列分解的、重疊的、片段的但卻又是相平行的、相互依賴的決策關系，此時的采購是一系列相互脫節的活動。然而如果把政府采購作為一個整體機制，它的資源配置就可以以共同目標和整體規劃為核心，通過一定的采購組織形式把不同的采購人聯系一起，這樣不僅會形成巨大的采購規模，而且有利于打通項目預算資金使用，減少預算資金不必要的重復采購，從而節約了預算資金。

政府采購不僅提高經濟效率，也促進社會公平。政府采購政策給予了特定供應商群體優先權。通過改善這些供應商進入政府采購條件，為這些企業創造了更多的商業機會，提供了生存下去或壯大發展的必要條件，同樣使這些企業的所有者和從業者獲得相應的收入，提高他們的生活水平。除了將

政府合同授予能夠承擔政府目標的供應商外，還可以在分包供應商能夠承擔實現某些政府目標的情況下，優先選擇能夠保證將承包合同分包給下級企業的供應商，那么政府通過采購活動把財政資金注入供應商們所處的地方，推動了當地經濟的發展，增加了當地的就業機會和稅收收入。政府采購不僅可以節約財政預算資金與促進經濟發展，還可以實現對弱勢群體、少數民族和落后地區利益的保護與促進，以傾向性的不公平實現對社會不公平的修正，最終實現社會公平。

無論是從過程還是從結果的角度出發，政府采購績效都要能夠反映政府采購目標的實現情況和效果，即節資防腐與政策功能發揮的情況。影響政府采購績效因素很多，其中政府采購規模是影響政府采購功能實現的關鍵因素。巨大的政府支出規模和寬泛的采購范圍使政府可以主導市場，即政府主動引導市場發展和彌補市場缺陷[26](P28-31)。政府采購支出具有乘數效應，使財政支出對國民收入具有一種擴張性的能力。政府采購作為拉動內需的“第四匹馬車”對經濟發展與結構優化有著重要的作用，但是二者存在一定的相互促進與制約的關系，經濟發展程度越高，財政資金可支配金額相應會擴大，作為政府財政資金主要支出途徑的政府采購規模就會隨著擴大，反過來，政府采購規模的擴大，也會帶來可觀規模經濟，促進產業與經濟發展。

三、規模視角下政府采購績效的總體現狀

政府采購規模是評價政府采購績效的重要指標。一方面政府采購規模反應了我國政府采購的發展水平，另一方面采購規模與采購各個環節的成本與效率息息相關。政府采購規模包括政府采購絕對規模和政府采購相對規模。①政府采購絕對規模是指一定時間段內（通常為一年）政府采購的總額。政府采購相對規模指的是，政府采購絕對規模占當年GDP和財政支出的比重。《政府采購法》已經實施了十余年，我國的政府采購范圍和規模不斷擴大，全國政府采購的絕對規模由2002年的1009.6億元增加到2012年的13977.7億元。政府采購的相對規模也增長迅速，政府采購絕對規模占財政支出的比重，由2002年的不足5%提高到2012年的11.1%；政府采購的絕對規模占GDP的比重，由2002年的不到1%提高到2012年的2.7%。我國政府采購規模增速的地區差異明顯，中西部的采購規模增速明顯加快。其中江西省、重慶市、海南省的政府采購規模增速超過100%，分別為199%、103.3%、102.4%。雖然我國政府采購的絕對規模增長迅速，但是相對規模與國際平均值還有很大差距，制約了我國政府采購績效的提高。政府采購規模從節資防腐績效以及政策功能績效兩個方面影響著政府采購績效。

（一）影響政府采購節資防腐績效的規模因素。

1.政府采購節資率。

政府采購的一個基本功能就是節約財政資金，節資率是依托政府采購規模建立的評價節支防腐績效的重要指標，因此，政府采購規模與節支防腐績效息息相關，政府采購節資率②節資率由政府采購預算金額減去政府采購實際發生金額后的數值除以政府采購預算金額獲得。是評價政府采購績效的重要指標。《政府采購法》實施十余年來，我國累計節約財政資金高達6600多億元，2012年更是節約財政資金1850.8億元，節資率達11.7%。③數據來源：《中國政府采購年鑒》，2013。全國政府采購的節資率一直維持在11%上下。觀察各地區的節資率，不同省份的節資率的時間趨勢不盡相同，有些省份比較平穩，如陜西、湖南；有些省份呈現下降趨勢，如廣西、江西；有些省份為上升趨勢，如海南，云南；有些省份波動比較大，如天津、福建。如果以節資率評判政府采購績效，從整體上看，政府采購節資績效水平較高，東部地區節資績效顯著高于中西部地區。

2.政府采購公開透明程度。

減少尋租行為是政府采購作為財政支出管理改革的一個重要目標，其中一個重要的舉措就是增加政府采購的透明度。反映政府采購公開透明程度的指標，有公開招標規模、政府采購信息公布數等。政府采購公開招標率在一定程度上反映了采購信息的公開程度。一般認為公開招標率越高，意味著政府采購招標的公開程度越高。2012年我國政府采購采用公開招標方式的規模達到11706.4億元，占政府采購規模的84%。④數據來源：《中國政府采購年鑒》，2013。公開相關的政府采購信息，有利于社會監督政府采購，促進了公平競爭，有效

預防了腐敗和尋租行為的發生。2012年全國通過各級政府采購管理機構和政府采購網站，公布采購信息公告總計超過64萬條。其中采購需求信息公告342528條，中標結果公告301394條，相關政策法規更新4452條，處理相關糾紛的決定公告672條。①數據來源：歷年《中國政府采購年鑒》。由此可以看出，我國采用公開招標進行的政府采購規模較大，因此，更利于增強有效競爭，加強各方監督，從而體現出較高的節支防腐績效。

（二）影響政府采購政策功能績效的規模因素。②數據來源：《中國政府采購年鑒》，2013。

發揮政策功能也是我國政府采購的重要目標。當前，我國提出深化改革，加快轉變經濟發展模式，構建創新型國家，政府采購是實現這些目標的有效手段。本文從節能環保產品以及授予中小企業的政府采購規模，來反應我國政府采購發揮政策功能績效現狀。

1.環保、節能產品的政府采購規模。

2012年全國強制和優先采購節能、環保產品規模分別達到1280.7億元和939.6億元，占同類產品的84.6%和68.3%。政府采購節能環保產品時，不僅規模在不斷擴大，而且采購范圍也在不斷地延伸。2014年12月，財政部和國家發改委公布的第十七期《節能產品政府采購清單》中明確了，節能產品政府采購范圍涉及節能產品21大類，節水產品6大類，節能產品種類和范圍的覆蓋面進一步增加。

2.扶持中小企業的政府采購規模。

有效發揮政府采購的政策功能扶持中小企業，有助于解決當前的就業問題，有助于促進創新，有助于我國經濟平穩發展。2012年政府采購授予中小企業的采購額高達10830.0億元，占到當年政府采購總規模的77.5%。根據《中國政府采購年鑒》，本文統計了2009至2012年各省發揮政府采購政策功能的數據，包括節能節水產品的采購，環保產品采購和中小企業產品的采購情況（見表1。表中空白處表示本年該省無此數據）。

從表1中可以得知，2009年有10個省份統計了政府采購發揮政策功能的數據，其中沒有一個省份統計中小企業產品采購的數據，這主要是因為2009年國務院剛發布《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》，所以相關數據從2010年才開始統計。2010年，有11個省份統計了政府采購發揮政策功能的數據，但其中只有6個省份統計中小企業產品采購的數據。只有1個省份有完整數據，即三個指標都有數據。2011年，有8個省份統計了政府采購發揮政策功能的數據，其中只有6個省份統計中小企業產品采購的數據。雖然統計數據的省份減少，但是有3個省份統計了完整數據。2012年，統計政府采購發揮政策功能數據的省份仍然較少，與2011年持平為8個。

從已有數據分析可知，我國政府采購的政策功能績效水平較低，其原因是，在我國政府采購相對規模偏小的情況下，發揮政策功能的政府采購規模更顯得不足。這表明，要想充分發揮政府采購的政策功能，提高其政策功能績效，應該在環保、節能產品采購以及支持中小企業發展的政府采購中投入更多的采購資金，擴大用于發揮政策功能的采購規模。

四、政府采購規模制約采購績效的原因探析

我國政府采購的目標包括節支防腐以及發揮政策功能。近年來，采購規模擴大的同時，節支防腐目標實現績效較高，造成總體績效較低的原因是政府采購發揮政策功能的績效偏低，其根本原因是發揮政策功能的政府采購規模不足，即政府采購績效受到政府采購政策功能績效不佳的影響，也就是政府采購總體規模中用于宏觀調控的政府采購規模存在不足與被縮小。政府采購規模制約采購績效的原因包括：

（一）制度理念滯后。制度理念滯后是發揮政策功能的政府采購規模不足的根源。我國現有政府采購制度的著力點為財政資金的節支防腐，政府采購制度規制范圍僅限于財政性資金的使用，而非以公共利益為目標的采購活動，政府采購制度對采購政策定位不當導致采購制度規制范圍狹窄。

（二）政府采購法律覆蓋范圍沖突。法律覆蓋范圍沖突是發揮政策功能的政府采購規模縮小的直接原因。《政府采購法》與《招標投標法》覆蓋范圍存在不協調，國有企業與PPP項目的采購遵從包括《招標投標法》在內的現行規章規制，而不納入《政府采購法》所定義的范圍內，同時政府工程采購屬于政府采購范圍，但是政府通過招投標程序進行的工程采購在《政府采購法》的規制范圍以外。

表1 省級政府采購發揮政策功能情況

（三）政府采購方式有限。現有政府采購制度強調公開招標采購方式，同時其他采購方式在技術與程序上都有嚴格執行與評估標準，缺乏實現政策目標的彈性。政府采購方式及其技術程序不支持政府采購政策實施，從而削減了政府采購政策應有的規模。

采購政策有限能力，進一步削減有限的采購政策規模。

五、規模視角下提高政府采購績效的政策建議

在當前我國政府采購節資防腐績效較高而政策功能績效較低的背景下，要想提高政府采購績效，就需要進一步擴大政府采購的絕對規模、相對規模，以及實現政府采購政策功能的有效規模。

（一）合理定位政府采購制度理念，重新界定政府采購內涵與外延。政府采購是新常態下實現政府目標有力工具之一，政府采購戰略是政府戰略的組成部分。以節支防腐為主導的政府采購制度理念已不合時宜；強調“物有所值”是政府考慮所有成本后能獲得的最大收益，應該把政府采購制度理念演進為強調政策功能的實現[27](P72-74)。我國法定的政府采購在資金性質、采購的內容和采購金額方面都有很大的局限性，因此，應當對政府采購涵義進行重新思考，拓展政府采購管理的范圍，相應地拓展政府采購規模。依據資金性質，政府采購市場范圍應當由現在的使用財政性資金進行的采購拓展到使用國際貸款資金的采購、以及使用捐贈和資助性資金購買的領域，因為這些資金的使用主體是執行政府意愿的實體，或者它最終是由財政資金進行償付的。依據采購內容，政府采購的范圍應當從列入集中采購目錄范圍內的擴展到目錄以外的政府采購。依據采購貨幣量的標準，從有一定的限額標準到一分錢的采購，也就是政府采購規模不僅是集中采購規模，還應包括所有的分散采購規模，形成統一集中管理，將分散采購也形成“合力”規模效應；依據采購的目的，政府采購規制范圍將擴大到為實現政府意愿而進行采購的領域，這將有利于加入《政府采購協議》(GPA）后履行其義務，也便于保護本國產業與政策目標實現。

目前政府購買服務屬于財政綜合部門管理。由于它不屬于政府采購管理監督部門監管，在實際操作中很容易游離在政府采購規制之外，不易形成協調綜合考量。這就需要兩個部門相互協商，密切配合，在業務上各有側重，集中精力做好政府購買服務，特別是在購買服務活動中實現采購政策功能，促進政府采購規模擴大。由于地方政府財力有限，各地大力推行PPP項目，而此類項目并沒有完全納入政府采購規制之內，但是PPP項目通過特許經營與社會資本合作，項目成本最終是由納稅人資金來承擔。加入GPA后PPP項目將會受到GPA的規制，而我國又將會失去一定“以市場換市場”的機會與交換籌碼，政府采購規模在“失”與“得”兩方面都受損，所以此類項目也應完全納入政府采購規制范圍。

（二）協調政府采購兩法覆蓋范圍沖突，發揮現有法律的規模效應。《政府采購法》與《招標投標法》的沖突導致了工程采購脫離政府采購制度規范范圍。因此，政府應當協調兩法覆蓋范圍的沖突，將工程項目納入政府采購規制，使工程采購同時接受《政府采購法》與《招標投標法》的約束，充分發揮現有法定政府采購的規模效應。

（三）增加技術與程序彈性，給予政府發揮政策功能的足夠空間。現階段的政府采購制度強調公開招標采購方式，同時其他采購方式在技術與程序上都有嚴格執行與評估標準，但是缺乏實現政策目標的彈性。因此，一方面，政府應當用競爭性談判替代公開招標的主導地位，另一方面，政府應當在現有的采購方式與技術程序上提高其實施政府采購政策功能的適應性。

（四）提高專業人員實現政府采購目標的能力。要通過政府購買這個載體來實現政府意愿與目標，需要專業人員必備相應的能力與之匹配的。我國政府采購專業人才極度匱乏，導致集中采購機構不具有控制采購政策實現的專業能力，社會代理機構在不具備實現政府采購政策目標的責任心，同時絕大部分采購人更無法勝任分散采購下采購政策的執行。因此，政府應當注重采購專業人員的能力建設，通過健全學歷教育與非學歷教育體系，提高政府采購人員的專業能力、交流能力、管理能力以及團隊能力，使其能充分落實發揮政策功能的政府采購，擴大政府采購的有效規模。

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責任編輯 郁之行

F812

A

1003-8477（2016）11-0073-08

白志遠（1968—），女，中南財經政法大學財政稅務學院副教授。

財政部中長期資助項目“政府采購政策體系構建及相關政策研究”（2015）階段性成果。