新能源產(chǎn)權(quán)歸屬法律問題研究

鄭妮++汪怡

新能源儲量豐富，清潔高效，是應(yīng)對能源安全的首選之策。然而，新能源畢竟還是一個新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展緩慢，瓶頸較多，特別是我國針對新能源的產(chǎn)權(quán)歸屬問題仍然缺乏明確的法律規(guī)定。本文探討了新能源產(chǎn)權(quán)歸屬的法律問題，在立法層面和實踐層面上提出相應(yīng)的對策和建議。

新能源產(chǎn)權(quán)歸屬立法

立法技術(shù)。國家應(yīng)盡快啟動涉及新能源相關(guān)問題的立法工作，彌補法律漏洞。建議全國人大常委會可以憲法修正案的形式，對“自然資源”的概念和外延做出明確界定。由于能源產(chǎn)業(yè)涉及國家安全、公共利益，對能源、新能源、可再生資源、產(chǎn)權(quán)等相關(guān)名詞下定義的工作，建議應(yīng)由全國人大及其常委會來立法，不宜由地方人大或政府加以解釋，不宜制定地方性法規(guī)、規(guī)章。只有從法律上將以上概念厘清，才有最高的法律效力使各方信服，使相關(guān)問題有法可依，從而起到定紛止?fàn)幍淖饔谩?/p>

立法內(nèi)容。本文堅持新能源的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于開發(fā)者所有。將產(chǎn)權(quán)歸屬于開發(fā)者，并非變相的排斥國家擁有新能源資源，二者不是非此即彼的關(guān)系。國家也可以成為開發(fā)者，可以進行新能源的開發(fā)探測，探測出的成果也理應(yīng)屬于開發(fā)者——國家。國家開發(fā)者的身份可以是政府及其職能部門，或是國有企業(yè)。此時，國家的身份是一個平等的市場主體，公平地參與市場競爭，遵循優(yōu)勝劣汰的競爭法則。

將新能源產(chǎn)權(quán)歸屬于開發(fā)者所有，相對而言是比較公平公正的。國家作為開發(fā)者本來就擁有先天的強勢，享有許多特權(quán)，企業(yè)與國家相比，無疑是以卵擊石。只有卸下國家自帶的光環(huán)，將之放到一個平等的條件下，與民間企業(yè)位于同一跑線上，才有競爭的可能性和意義。因此，開發(fā)者是處于市場經(jīng)濟環(huán)境中、具有相同權(quán)利義務(wù)的主體，“八仙過海各顯神通”，各自進行開采勘探、管理經(jīng)營，理所當(dāng)然地?fù)碛凶约旱膭趧庸麑崱履茉此袡?quán)。

行政許可。國家鼓勵民間資本進入新能源產(chǎn)業(yè)，并不意味著這個開發(fā)行為是完全自由、不受限的。在關(guān)系到國家安全、公共利益時，仍需國家干預(yù)。例如對開發(fā)者主體資格的認(rèn)定，對企業(yè)的準(zhǔn)入條件審核，監(jiān)管企業(yè)開發(fā)行為對環(huán)境生態(tài)的影響等。但即便在此時，國家的干預(yù)也應(yīng)在一個適當(dāng)?shù)南薅葍?nèi)，要本著高效便民、有利于生產(chǎn)生活、提供優(yōu)質(zhì)行政服務(wù)的原則，不得干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，侵害企業(yè)的開發(fā)所有權(quán)。

新能源產(chǎn)權(quán)歸屬實踐

開發(fā)方式。假設(shè)新能源的產(chǎn)權(quán)歸屬開發(fā)者所有，這個開發(fā)者既可以是企業(yè)，也可以是國家，或者是政府和民間資本參與共建。例如，國家每年公布的PPP項目，大多都是水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可靈活采用PFI（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、BTO（建設(shè)-移交-運營）等開發(fā)方式。這些方式盡管形態(tài)各異，但都是為了增加市場活力，落實市場經(jīng)濟，促進新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。只是在具體開發(fā)方式的選擇上，要做到因地制宜，結(jié)合地域特色，使之能夠?qū)ΠY下藥；要量體裁衣，使之貼合地方地域的形態(tài)。

政府舉措。就政府自身而言，“欲帶皇冠，必承其重。”政府要因地制宜，正確評估、選擇新能源發(fā)展方向，提供恰當(dāng)有效的行政指導(dǎo)。

第一，國家財政要有適當(dāng)?shù)膬A斜，加大對新能源產(chǎn)業(yè)的投入，重點研發(fā)新能源關(guān)鍵環(huán)節(jié)的高新技術(shù)；還可以對使用新能源的消費者給予一定的補貼，調(diào)動其使用的積極性，推動新能源市場的應(yīng)用和普及。同時，要因時制宜，不斷調(diào)整完善新能源開發(fā)的規(guī)劃和政策，積極穩(wěn)健地推進新能源產(chǎn)業(yè)的市場化進程。此外，注意吸收借鑒國外先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，必要時可展開新能源開發(fā)方面的國際合作。

第二，就政府對企業(yè)的扶持而言，政府不僅要做好新能源開發(fā)地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，方便企業(yè)施工開采；還要適時對企業(yè)進行引導(dǎo)，對新能源開發(fā)項目提供必要的財政支持，減輕企業(yè)的稅收壓力；還可以結(jié)合地方實際，設(shè)立一批行政獎勵項目，做好企業(yè)開發(fā)新能源堅實的后盾，真正做到執(zhí)政為民。

第三，就四川省省情而言，能源資源種類多樣，儲量較豐富，具備開發(fā)的先天優(yōu)勢。2016年1月29日，《四川省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》發(fā)布，《綱要》第九章中專門規(guī)定了新能源的發(fā)展計劃，要求“重點建設(shè)涼山州風(fēng)電基地。在甘孜、阿壩等光照資源充足地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展集中式與分布式光伏發(fā)電工程。建設(shè)生物質(zhì)能開發(fā)利用示范項目。加強甘孜等高原地區(qū)地?zé)崮芸碧嚼谩Ｒ?guī)劃建設(shè)雅礱江、金沙江下游等流域風(fēng)光水互補示范基地。”

而號稱“千河之省”的四川，在“一路一帶”南方絲綢之路建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮地域優(yōu)勢，重點發(fā)展水利水電工程，加快建設(shè)“三江”水電基地，形成“三江七片兩線”的水電基地基本格局，建成全國重要的水電基地。如四川省德昌縣建成的中國首個山谷風(fēng)力發(fā)電廠，為開發(fā)清潔高效、可持續(xù)、綠色低碳的新能源做了積極有效的探索，起到了很好的示范效果。在充分利用當(dāng)?shù)仫L(fēng)能資源的前提下，既保護了當(dāng)?shù)丨h(huán)境，也滿足了地區(qū)的用電需求，同時也改善了四川電力的能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)，有利于能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。

我國新能源產(chǎn)權(quán)的立法仍屬空白，建議國家盡快加緊立法工作，將新能源的產(chǎn)權(quán)歸屬問題用法律的形式確定下來。只有這樣，才能實質(zhì)性地推動新能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，實現(xiàn)我國能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和優(yōu)化。