私營部門氣候融資的風險與化解工具

李宗錄，孔 躍

(山東科技大學文法學院,山東青島266590)

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私營部門氣候融資的風險與化解工具

李宗錄，孔 躍

(山東科技大學文法學院,山東青島266590)

應對全球氣候變化不僅要依賴公共資金的支持，還需要私營部門的積極參與。由于私營部門氣候投資存在跨國家的全球風險、氣候項目的特定風險及其規模擴展的風險，阻礙了私營部門資金流入應對氣候變化領域的所需規模。綠色氣候基金應當為促進私營部門氣候投資提供保險、優惠貸款、補助金、擔保等風險化解的工具。而且，這些風險化解工具的應用還要針對氣候投資項目風險的特點，為私營部門提供充足的資本回報的經濟信號，從而有效吸引私營部門的氣候投資。

私營部門；氣候融資風險；保險；經濟信號

一、氣候資金面臨挑戰與私營部門融資的重要性

為了使世界能源系統向低碳轉型，走向節約型經濟，將需要增加大量投資。2012年7月，聯合國氣候變化框架公約秘書處組織了關于長期氣候融資的研討會，展示出了一系列最新研究成果，加上國際能源署所作出的預測，其主要內容表明，至2035年將會有15.2萬億美元的額外的全球減排成本，由目前的每年1600億美元增長為每年1.1萬億美元[1]。國際教育協會報告也表明，每年全球對電力的投資，僅僅在兩攝氏度的情況下，就會導致每年增加額外的投資，從2010年到2020年的平均3700億美元，2020年至2030年的平均6300億和2030年至2050年的平均7600億[1]。

雖然諸多氣候行動將繼續由政府承擔，但該挑戰規模之大意味著政府獨臂難支，因為政府可能缺乏足夠的資金、技術或能力。由于公共財政是有限的，包括私營部門等多樣化的資金來源都可以不同方式有效地加以利用，從而提供可持續的解決方案。私營部門是與公共部門相對應的概念，一般是指產權明晰，以贏利為目的的營利性組織(主要是私人企業)，以追求利益最大化為其核心的價值取向[2]18。氣候變化項目中的私營部門投資者從事著各種各樣的行業，而且它們有不同的風險位階。私營部門投資者們為了獲得相應的投資回報，而選擇各自所要承擔的風險級別和風險性質，包括風險資本投資者、股權投資者、債券投資者、中間投資者、碳金融投資者[3]29。

雖然國際國內的氣候融資也有來源于私營部門的資金，但是就2009年至2010年來看，只有550億美元的私營資本流動到發展中國家的氣候變化緩解項目中，占不到私營部門117萬億美元資產的二十分之一[4]36。氣候變化項目的投資障礙和高風險限制了私營部門的投資和規模。

二、私營部門氣候融資存在的風險

私營部門氣候融資的風險從投資者和決策者的不同視角考察會有不同的關注。投資者普遍關注一個特定項目所具有的的風險以及這些風險可能對預期收益造成的實質影響[5]1197-1207；而決策者則普遍關注那些阻礙私營部門資本向氣候項目流動的系統性障礙[6]73-89。不過，決策者眼中阻礙私營部門投資的系統性風險和私營部門眼中的項目投資風險具有關聯性：解決氣候資金流入的障礙在某些層面上也可解決氣候項目投資風險。私營部門氣候投資的風險總體上可分為三類，每一類中又包含著細化的風險種類(見表1)。

第一類可以定義為跨國家和全球的融資風險，包含國家層面上所有的投資類型和限制資本流動的障礙和風險。例如某些國家不完善的法律框架導致了不同類型的投資障礙，并且增加了合同違約風險。同樣的，由于重大的貨幣風險、不一致的宏觀經濟政策可能導致國家吸引外國直接投資能力的缺乏。這些障礙和風險通常是中立的，因此需要立法、政策或能力建設方面的改革和相應措施的實施，來解決國家層面上私營部門氣候融資有關的系統管理、政治和經濟問題。

第二類是關于項目或技術的特定風險，直接影響項目層面。例如，清潔技術相比化石燃料技術，一般具有更高的增量成本，這會直接影響特定清潔技術或項目的經濟可行性。如果沒有法規、政策和監管制度為私營部門投資者提供充足的價格信號預測這種增量成本，那么私營部門投資者則要面對價格信號不確定或任意變化的風險。

第三類是限制投資規模的風險。雖然私營部門的最初資本通常能夠在一個低碳行業發展不完善的特定國家建立起示范項目，但是這些項目是不可能完全擴散到整個經濟體中的，即僅依賴最初項目的建設和投入是達不到本國低碳經濟發展改革目標所需的規模的。由于氣候變化項目的資金流入不充足，那么該行業的增長也將會受到限制，因此經濟激勵政策和融資工具應當為促進氣候變化項目吸引大量的私人資本以達到所需規模，發揮其積極的作用。

表1 私營部門氣候投資的風險表

三、化解私營部門氣候項目融資風險的潛在工具

《綠色氣候基金治理工具》指出，綠色氣候基金將使該基金能夠“直接或間接地為私營部門的減緩和適應行動在國家、區域和國際水平上提供資金”[7]。同時，綠色氣候基金的資金，應當根據不同氣候項目的各自風險，以促進私營部門氣候項目投資的不同方式介入。結合其他行業或領域的成功經驗，本文提出四種私營部門氣候融資風險化解的潛在工具，包括保險、優惠貸款、補助金和擔保。

(一)保險可廣泛用于化解三類風險

保險是適用范圍最廣的用于化解私營部門氣候項目投資風險的潛在工具。綠色氣候基金可以借鑒現有的國家風險保險、碳保險、氣候保險等工具，幫助私營部門化解上述風險。

首先，綠色氣候基金可為私營部門購買國家風險。國家風險(Country Risk)指在國際經濟活動中，由國家的主權行為所引起的造成損失的可能性[8]10。這類風險主要是宏觀層面的政治風險，包括主權風險和轉移風險[9]52。對于私營部門跨國家投資的氣候項目而言，國家風險包括政策的不連續性和不確定性造成的風險、匯率和貨幣政策的不確定產生的金融風險、宏觀經濟環境中長期價格不確定性和不穩定性的風險以及重大政治變革的風險。就綠色氣候基金而言，由于其自身不適宜承擔風險業務，因而需要向氣候項目所在國家的出口信用保險公司 、政治風險保險公司或者向世界銀行的多邊投資擔保機構為私營部門購買保險。國家風險保險的投保人通過將自己潛在利潤的一部分讓渡給承保人，把潛在的風險也一并轉讓給了承保人[10]12-16。承保人(出口信用保險公司 、政治風險保險公司以及類似的擔保公司等 )還可以進一步按照自己的風險管理政策進行國家風險管理，對風險進行分保和再保險。

其次，綠色氣候基金為氣候緩解項目投資的私營部門購買碳保險。低碳投資風險主要包括碳價格降低風險、碳排放許可限額生產成本的預期不確定性風險以及可產生的碳排放許可或配額結余的預期不確定性風險[11]48。這些風險需要對遠期減排指標交易提供保險來降低可能面臨的風險,進行必要的風險分散[12]30-31。目前歐洲國際保險公司等已經推出了相關的碳保險產品。例如，2006年歐洲國際保險公司推出了一項全新的碳保險產品，該產品用于協助一家美國私募股權基金(RNK Capital)管理其投資于清潔發展機制(CDM)項目的支付風險[13]147-151。該保險產品覆蓋了CDM項目進行中產生的項目注冊及碳減排信用(CERs)核證失敗或延誤的風險，即如果RNK因CERs核證或發放問題而受損，保險公司將提供RNK預期獲得的CERs或等值的現金[12]30-31。

再次，綠色氣候基金為氣候適應項目購買氣候風險保險。全球氣候變暖導致平均氣溫升高、海平面上升，對人類健康、農業、森林、水資源管理、生態系統都會產生較大危害，包括財險、健康險、壽險、責任險等許多險種所涉及的風險保險都會受到氣候變化的影響，但是，由于氣候風險的不可預測性、低頻率以及嚴重性對保險業造成了挑戰并使保險業的承保能力壓力巨大。不過，氣候風險的可保險性隨著時間的推移和技術創新而發生了改變，為了應對氣候風險，世界保險業開發了一系列用來擴大氣候風險可保險范圍的工具。例如，針對傳統再保險有限的承保能力和信用風險，國際保險市場上出現了可選擇性風險轉移工具(Alternative Risk Transfer，簡稱ART)[14]28。對此，綠色氣候基金應跟隨氣候風險保險的進展，為私營部門在氣候適應項目的融資設計可操作的保險工具并提供購買保險的資金支持。

(二)優惠貸款可用于化解項目開發前期成本等風險

預先由一方向另一方按比市場條件更優惠的償還條件進行資金或資源轉移的利用就是“優惠貸款”。該融資工具通過給所有借款方提供低息或無息貸款、較長的還款寬限期限等綜合措施，以降低其早期投資成本風險[15]55-56。另外，在市場條件下當融資不可行或投資難以為續時，使用優惠貸款可以化解當地融資渠道缺乏或不充足的風險。若沒有優惠可貸資金，氣候項目或氣候技術研發的總成本增加可能會對財政補貼造成壓力，而通過價格或關稅手段將額外成本轉嫁給消費者，則會讓其不堪重負甚至使項目或方案不可行。

綠色氣候基金向私營部門提供間接優惠貸款的形式主要是向主權國家提供氣候政策發展貸款或者低碳行業管理部門提供貸款。氣候政策發展優惠貸款提供非指定用途的資金支持，從而幫助主權國家通過政策和制度行動方案實現控制排放或提升氣候變化適應性的項目成果；向低碳行業管理部門提供優惠貸款，是按照國家的優先發展要求，為相關的低碳行業管理部門提供費用、政策和執行支持，幫助其發展制度能力，并對低碳項目投資計劃進行規劃、實施和監測。需要說明的是，綠色氣候基金所提供的優惠貸款的資金一般直接提供給國家出資或參與設立的氣候基金或碳基金，再通過它們向符合條件的私營部門提供優惠貸款。

(三)補助金可用于化解新氣候技術研發增量成本等風險

一般而言，補助金是為投資提供資金且不期望能得到回報的資金來源。通常情況下補助金只用于補充其他手段，如優惠貸款，從而最大限度地提高投資的影響力。補助金可以預先提供或在實現特定目標后通過某種激勵計劃來發放。就私營部門氣候融資而言，該類資源尤其適合用于以下情況：當減排成本未能從投資項目的創收渠道支出時，可用補助金支付全部或部分外部成本；為氣候項目投資者或運作者提供培訓，以幫助提升項目開發所需的技能；為新的氣候技術研發的增量成本提供支持；為提升當地政府氣候項目管理能力建設和氣候項目的可行性研究提供支持。

(四)擔保可用于化解金融環境不確定與債務違約等風險

一般來說，由于氣候項目的收益具有不確定性和外部性，難以提供商業貸款要求的抵押品或有效擔保；而且銀行對氣候項目不熟悉，考慮到貸款的風險性和安全性，商業銀行難以實施信貸業務，這將導致私營部門氣候項目融資的困難。因此，綠色氣候基金為私營部門的氣候項目融資提供擔保是非常必要的。

綠色氣候基金為私營部門氣候項目融資提供擔保，可以借鑒節能減排擔保基金運作的國際經驗，建立專項的私營部門氣候項目融資的擔保基金(或資金)，通過相關擔保計劃，為投資氣候項目的私營部門向商業銀行申請貸款提供信用擔保。國際經驗表明，節能減排擔保基金不僅要監督節能減排項目可能出現的財務、項目風險，還要協助企業規避因實施項目而出現的風險，才能真正達到防范貸款風險的目的[16]。對此，綠色氣候基金私營部門融資的工作部門應進行氣候項目擔保業務的風險評估和控制，加強擔保業務的風險管理，減少貸款擔保的違約損失。

擔保作為風險降低的手段，有助于化解以下風險：在氣候項目融資中減少特定的交易對手的違約風險；為金融政策和宏觀經濟環境的變化帶來的風險提供保障；化解因氣候項目建設、操作和維修成本超支而無法獲得融資渠道的風險。

四、具體風險化解工具的適用應以改善氣候項目經濟信號為導向

經濟信號是指國家或區域內的一切有關生產、分配、流通和消費活動及關系的系統信息的釋放信號。正向、充分的經濟信號使市場主體之間能夠獲取對稱信息，從而有利于資源的有效配置；相反的，若經濟信號失真、不確定或不充分，則會導致市場資源配置的無效率[17]53-56。如果經濟信號不存在或者不充足，那么對項目開發者的支持將不會產生任何作用。在一定程度上，經濟信號不存在或不充足也是阻礙私營部門氣候項目投資的風險或障礙，因此，欲使私營部門對氣候項目予以關注并引發投資的積極性，需要考察和分析不同氣候項目類型所在市場的經濟信號，并就經濟信號不充足的氣候項目或其經濟信號不充足的方面，通過潛在的融資工具予以化解。

(一)可再生能源發電項目化解風險的工具應為電價提供充足經濟信號

就可再生能源發電項目而言，如風力發電項目，風力資源成本微不足道，對項目開發者和投資者來說，該類項目的主要風險是電價。若電價過低以至于項目融資吸引力不大，該類項目將難以展開，但若市場扭曲導致電價過高也難以保證項目的可行性，因此化解該類項目風險的工具應為穩定恰當的電價提供充足的經濟信號。

對此，綠色氣候基金可借鑒許多政府已經采用的“可再生能源饋電法”(Feed-in Tariff，簡稱FiTs，又稱為“固定電價制度”)提高經濟信號來支持風能發電項目。FiTs是一種穩定再生能源電價的政策機制，該機制通過為再生能源項目的私營部門投資者提供長期電力購買合同，并基于再生能源發電成本為投資者提供補助金，使再生能源發電項目以市場電價出售，以彌補成本與電價的差額[18]955-965。另外，綠色氣候基金也可以為投資于再生能源發電的私營部門購買碳風險保險，或者為私營部門提供一個可以確保長期電力購買合同依約履行的保險工具，以穩定電價，并能化解交易對手風險。

(二)能源效率改進項目風險的化解工具應為能源價格提供充足經濟信號

對于能源效率項目來說，存在著能源價格下降的風險，當石油或天然氣價格下降幅度較明顯時，將會減少利用能源效率改進項目或技術的工業部門的成本節約，從而導致私營部門投資者的交易對手的違約風險。為此，綠色氣候基金應利用風險化解工具為能源價格不確定性提供充足的經濟信號。

在一些發展中國家，通過使用補貼將能源價格壓低，這樣的市場扭曲可能無法創建一個適當的經濟信號來進行大規模的能源效率改進的推廣。為了解決這個問題，綠色氣候基金(GCF)可以提供以績效為基礎的支付來資助能源效率技術的安裝。這可能會提供一個充足的信號來驅動能源效率項目的投資并可以采取如上一部分所探討的電力購買合同(PPA)的形式，GCF將為能源效率產生的能源節省付費。然而，一個現實的問題是在那些已經執行補貼能源的市場，GCF為能源效率產生的能源節省買單將是低效的，因為GCF這種做法與已經存在的因化石燃料補貼而提供的扭曲的經濟信號正好相反，GCF的資助效果將會被抵消。因此，改革發展中國家的能源政策，應該優先予以考慮。綠色氣候基金此時可以選擇為私營部門投資者購買重大的交易對手風險保險，以確保績效合同違約風險通過潛在的工具得以化解。

(三)工業廢氣減排項目風險的化解工具應為碳價格提供充足經濟信號

半導體工業生產過程中需要用到含氟化合物(FCs)，而FCs會產生相當數量的溫室氣體排放，用減少溫室氣體排放的技術來替代工業廢氣(FCs)的使用可以顯著減少溫室氣體的排放，然而這需要額外的投資，將會增加半導體制造商的運營成本并影響企業的盈利能力。由于沒有充足的經濟信號激勵半導體制造商來減少因利用FCs導致的排放，因此需要政策干預。綠色氣候基金的替代方法是利用一個減排承銷機制——只有減排被認證后才能獲得GCF補助金，以補償其額外的減排成本。綠色氣候基金還可以通過特定窗口提供碳價格保險或擔保，碳價格可以由一個專家委員會來設定或通過反向拍賣決定，該碳價格機制所提供的經濟信號將因溫室氣體減排有明確的收入來源，而激勵私營部門投資于該類項目。

(四)生物質廢棄物堆肥項目風險的化解工具應為碳價格提供充足經濟信號

生物質廢棄物堆肥項目是利用生物質廢棄物資源化的堆肥技術將固體廢物轉化成有機肥料，以確定的價格賣給項目購買方,從而為項目提供收益[19]31-34。該類項目是通過避免廢棄物排放甲烷等氣體來減少溫室氣體的排放，具有氣候緩解的意義。但是，由于當地碳價格的不確定性未能為該行業的發展提供足夠的經濟信號，往往不足以支持一個競爭激烈的市場的發展，也就不會吸引私營部門的投資者進入該行業。對此，綠色氣候基金同樣可以把減排承銷機制適用于經濟信號普遍不充足或不存在的生物質廢棄物堆肥行業，以化解碳價格不確定的風險。

該類項目還經常面臨相當大的交易對手風險，因為項目產品所依賴的承購商的數量往往是非常有限的。雖然，利用長期承購合同可以幫助減輕這些項目面臨的一些風險，但是，生物質廢棄物堆肥產品的市場通常是不發達的，因此，收益回報的經濟信號不充足會導致較大的交易對手的違約風險。對此，綠色氣候基金私營部門融資可以提供一種能夠確保抵制交易對手風險的保險機制。保險工具可以支持該類項目以當地水平為限的競爭性商業模式，并能化解交易對手風險。

五、結語

由于氣候項目融資存在著多種風險，私營部門的投資需要獲得市場回報，因此，除非為私營部門投資者提供足夠的風險化解和獲得收益的經濟信號，否則私營部門的資本是不會流向氣候變化項目的。不同氣候項目的特點和發展階段需要不同的支持工具。綠色氣候基金私營部門融資工作機構采用的優惠貸款、補助金、擔保和保險等工具，不僅能夠幫助私營部門投資者化解在項目水平融資中的關鍵風險，而且要為私營部門投資者提供外部的資金支持，這是因為私營部門氣候投資不只是私營部門獲得投資回報的問題，更是關乎如何拓展氣候融資來源提升全球應對氣候變化能力所需要的。

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(責任編輯 李逢超)

On the Risks and the Risk-solving Tools for Private Sectors in Climate Financing

Li Zonglu, Kong Yue

(CollegeofHumanitiesandLaw,ShandongUniversityofScienceandTechnology,Qingdao266590,China)

To cope with global climate change does not only rely on the support from public funds but also the active participation from the private sector. The scale of the capital from the private sector into the climate financing is largely restrained as there exist the global risk for the private sector capital to cross countries in the field of climate financing, specific risk featured in climate items and other risks involved in scale expansion of climate projects. The green climate fund is expected to provide insurance, preferential loans, subsidies and guarantee to promote private sector’s investment. In addition, these risk-solving tools should be also targeted at the characteristics of the risk of climate investment project and provide adequate economic signals for the return of capital in order to effectively attract private-sector’s investment in climate.

the private sector; climate financing risk; insurance; economic signals

2016-07-10

教育部人文社科研究項目“綠色氣候基金融資正當性研究”(13YJC820050)。

李宗錄，男，山東日照人，山東科技大學文法學院副教授，法學博士；孔躍，男，山東濟寧人，山東科技大學文法學院研究生。

F831

A

1672-0040(2016)06-0005-06