中國金屬礦產對外投資的新進展及應對措施*

高凌云

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中國金屬礦產對外投資的新進展及應對措施*

高凌云

隨著中國經濟的快速發展，金屬礦產的供需矛盾日益尖銳，中國對國外金屬礦產的依賴越來越強。在金屬礦產資源領域充分利用“兩種資源、兩個市場”，鼓勵企業“走出去”，通過海外投資獲取金屬礦產資源，是中國經濟戰略的必然選擇。目前中國金屬礦產海外投資出現了投資波動增長、占比超過能源投資、投資地域進一步集中、并購方式占主導地位、民營企業投資比例增加等新特點，同時也存在投資目標不明確、經驗不足、抵御風險能力不強、國際競爭力偏弱、順周期并購較多等問題。下一步應確立海外金屬礦投資的總體戰略；改革境外金屬礦業投資管理體制；以“一帶一路”為契機拓展金屬礦產國際合作空間；鼓勵企業規?；洜I；“公私結合”；尊重國際金屬礦企業投資規則，注重人文因素和社區建設等。

金屬礦產 對外投資 并購 管理體制

金屬礦業是國民經濟發展的基礎產業之一，在提供金屬礦產資源和維持生產生活品質中有重要的作用。近年來，在金屬礦產供給與需求缺口日益增大的形勢下，不斷探明新的金屬礦產地是解決金屬礦產需求增加的方法之一。但是，根據中國礦業聯合會的研究，到2020年中國所需的45種主要礦產的供給狀況基本劃分為四類，分別為可以保證、基本保證、短缺、嚴重短缺。其中，可以保證的礦產共24種，包括煤、天然氣、鎢、鉬、銀、稀土、菱鎂礦、螢石、耐火粘土、磷、重晶石、水泥灰巖、玻璃硅質原料、石膏、高嶺土、石材、硅藻土、鈉鹽、芒硝、膨潤土、石墨、石棉、滑石、硅灰石；基本保證的礦產有鈦、硫2種；短缺的礦產有10種，包括石油、鈾、鐵、錳、鋁土礦、錫、鉛、鎳、銻、金；嚴重短缺的礦產有9種，包括鉻、銅、鋅、鈷、鉑族元素、鍶、鉀、硼、金剛石?？梢钥闯觯倘焙蛧乐囟倘钡拇蟛糠质墙饘俚V。因此，在金屬礦產資源領域充分利用“兩種資源、兩個市場”，鼓勵企業“走出去”，通過海外投資獲取金屬礦產，是中國經濟戰略的必然選擇。

一、中國金屬礦產對外投資的發展與新變化

中國金屬礦企業是“走出去”戰略的第一批實踐者。中國金屬礦企業“走出去”迄今已超過30多年，大致可分為四個階段：第一，20世紀80年代中期到90年代中期為考察起步階段，這一階段主要是摸索試探、積累經驗、培養人才和熟悉國外的各類環境，“走出去”的方式以沒有實質投資的考察類項目為主。第二，20 世紀90年代后期到2007年前后為初步投資階段。之所以如此劃分，是因為這一時期國內外金屬礦企業都很不景氣。在之前廣泛探索的基礎上，包括中鋼集團、上海寶鋼等大型國有企業，在全面開展國外項目的同時，逐步聚焦了一些項目進行實質投資。第三，2008—2011年為快速發展階段。由于全球金融危機、歐洲債務危機和人民幣升值預期強化等原因，中國金屬礦企業“走出去”步伐加快。這一階段的主要特點是，從投資主體看，除大型國有企業外，很多民營企業進入境外金屬礦企業投資領域；同時，有很多跨行業企業進入金屬礦企業領域。第四，2012年至今為矛盾凸顯和轉型發展階段。前期諸多盲目和不理性的投資在大量投入后無法繼續，金屬礦企業面臨一輪新的周期，投資處于一個新的節點，出現了一些新的變化，如投資波動增長、能源金屬礦產投資占比上升、投資地域進一步集中、并購方式占主導地位、民營企業投資比例增加等特點。

(一)對外投資波動增長，但凈額占比下降

近10多年，隨著中國對金屬礦產資源需求的快速增加和國際礦業市場的起伏，中國金屬礦企業境外投資規模總體呈現波動上升趨勢。從對外直接投資凈額看，2003年中國金屬礦企業對外投資凈額僅為13.8億美元，到2014年達165.5億美元，增長近12倍。2013年最高達到了248.1億美元，比2003年增長了近18倍。與之對應的是，金屬礦企業對外投資凈額在總投資凈額中的占比呈逐步下降趨勢，2003年和2006年金屬礦企業所占的比重最高達到了48%，2014年只有15%(圖1)。另外，在部分年份，如果金屬礦企業在境外投資中遇有大額并購項目，該年度的投資額就會被拉高，如2009年中國五礦集團用17.5億澳元收購澳大利亞OZ礦業公司、2013年欒川鉬業以8.2億美元收購力拓集團下屬的北帕克斯銅金礦等。

圖1 2003—2014年中國金屬礦企業境外投資凈額及其占比變化趨勢(單位：億美元)數據來源：商務部相關年份《對外投資統計公報》。

近3年來，隨著主要金屬礦產品價格的持續下跌，整個金屬礦業市場轉冷，中國境外金屬礦產勘查、礦山開發的熱情也有所降溫。此外，國家境外風險勘查基金的停止，也直接導致了境外礦產勘查投入的降低。從對外投資累計凈額看，2003年中國金屬礦企業對外投資累計凈額為41.5億美元，但到2014年已經達到了1237.3億美元，相比2003年增長了29.8倍。與之對應的是，2006年金屬礦企業對外投資累計凈額占總投資累計凈額的24%，到2014年這一比例下降到了17%(圖2)。

圖2 2003—2014年中國金屬礦企業境外投資累計凈額及其占比變化趨勢(單位：億美元) 數據來源：商務部相關年份《對外投資統計公報》。

(二)金屬礦產投資超過了能源投資

2014年，中國企業境外能源投資出現大幅下滑，金屬礦投資歷史上第一次超過油氣投資。2014年中國對外投資由2013年的248.1億美元減少到165.5億美元，同比減少55%(圖3)；其中，境外油氣并購投資由2013年的186.4億美元減少到38.67億美元，大幅減少82%，金屬礦產協議投資額由2013年的51.7億美元增加到108.3億美元，同比增加109.6%(并購同比增加254.84%)。這與2014年國際油氣價格大幅走低、國內煤炭產能持續過剩和價格下跌幅度較大等有直接關系。同時，銅礦投資大幅增長，源于銅價相對穩定、未來預期樂觀、短期價格調整引發抄底并購；鐵礦石價格出現持續大幅調整，相關資產價值嚴重縮水，出現抄底機遇。

圖3 2013—2014年油氣及金屬礦產對外投資變動(單位：億美元)數據來源：中國礦業聯合會《2014年中國企業境外固體礦產投資報告》。

(三)投資地域集中

中國企業境外金屬礦投資的主要目的地雖然分布廣泛，在拉美、澳大利亞、加拿大、南部非洲、東北亞、東盟、西非等地均有項目，但主要集中在拉美、澳大利亞和南部非洲。其中，在拉美的投資持續增長，在南部非洲和澳大利亞的投資相對穩定；而在西非、加拿大、東盟的投資則呈現明顯下降趨勢。2014年，在拉美投資巨幅增長的主要原因是中國五礦并購拉斯邦巴斯(Las Bambas)銅礦，西非投資減少與對鐵礦石投資減少有密切關系，加拿大、東盟投資減少則主要源于東道國政策、投資環境的變化。

(四)境外金屬礦產投資中并購方式占主導地位

2012—2014年境外金屬礦產投資總額呈現較大波動，其背后的原因是礦業并購金額的變化。近3年，金屬礦產項目并購的金額在整個境外金屬礦產投資額中所占的比重較大，居主導地位。隨著包括鐵礦石、銅礦、鋁土礦等在內的大宗礦產價格的持續走低，境外礦業資產的估價變低，礦業并購機會增多，導致中國企業海外礦業資產并購活躍(圖4)。

圖4 2012—2014年中國金屬礦對外投資方式變動數據來源：中國礦業聯合會《2014年中國企業境外固體礦產投資報告》。

(五)民營企業投資增加

近年來，國有企業仍然為境外礦業投資的主力軍，但民營企業在境外礦業投資中的力量不可小覷。剔除2014年五礦并購拉斯邦巴斯銅礦個案的影響，民營企業在境外礦業投資額幾乎占據半壁以上江山。民營企業投資額由2013年的35.3億美元增加到2014年的58.42億美元。此外，在國家境外風險勘查基金停止后，地勘單位出海的動力與能力明顯減弱，海外礦業投資額從2012年的3.64億美元降到2014年0.72億美元。

二、中國金屬礦對外投資存在的問題

中國金屬礦產資源海外投資之路并不是一帆風順。按照國家發展與改革委員會的數據，2005—2014年中國金屬礦業對外投資失敗項目金額占比約為27%，僅次于能源行業。之所以出現如此局面，可能有以下原因。

(一)投資目標不明確

自2008年開始，大批中國金屬礦企業到礦產資源豐富的國家(如澳大利亞、加拿大等國)進行投資，但是幾年過去了，很多投資被長時間占用而無法收回。中國企業“走出去”的投資目的，是要產品包銷還是礦山經營權，是要參與項目建設還是要資產的控制權，一直不是十分明確。中國企業投資海外金屬礦產很大程度上具有“人云亦云”“跟風而上”的盲目性。

(二)對外投資經驗不足

第一，投資是一個復雜的系統過程，與其他類型海外投資相比，金屬礦企業投資又具有投資周期長、投資金額高的特點，屬于高風險投資行為。而中國金屬礦企大多缺乏對外投資經驗，對國外商業規則不熟悉，對東道國國情文化和法律等了解不足，缺乏理解和把握市場的能力，造成部分對外投資失敗或運作艱難。第二，中國公司處理交叉文化的能力明顯不足，在與外方公司接洽談判的過程中不夠“國際化”，對異國文化的處理能力不足也給中國企業進行海外礦業投資帶來了不利影響。第三，投資之后資源整合和管理能力不足也成為中國公司在海外金屬礦產投資過程中的一大難題。一些中資企業習慣與政府協商，但在很多國家，尤其是西半球的政府普遍是弱勢政府，法律、工會、社區、公共監督組織、媒體的作用和影響非常大，政府能起到的作用遠沒有中國那么大。

(三)民營企業大多資金不充裕

金屬礦產投資具有高風險、高投入、技術性強、周期長、難度較大等特點，對占據“半壁江山”的民營企業而言，在海外進行勘探開發和投資，由于沒有雄厚的資金實力，根本無法承擔各個開發環節中的風險。一旦投資失敗將給企業帶來巨大的損失，這無疑加重了部分企業到海外投資的恐懼心理。這導致與國外的跨國公司相比，中國實力較弱、缺乏資金的民營金屬礦企業，在海外投資的規模一般都不是太大，獲得的礦產資源量較少，收益能力也較低。同時，由于融資渠道狹窄，中國民營金屬礦企業在承包海外工程貸款以及開具保函等方面存在困難，有時不得不放棄一些很好的項目。

(四)抵御投資風險的能力不強

海外金屬礦企業投資是一項專業性強而且周期比較長的工作，在整個投資過程中會遇到各種各樣的風險，同時處于不同開發階段的項目面臨的風險種類和大小也不同。但是，數年的金屬礦企業繁榮使得中國企業普遍忽視了風險控制，想當然地將在國內開發的信心應用到境外金屬礦業投資領域，對風險的認識程度不夠、準備不足，企業不能因時因地根據自身情況靈活做出對策，上級主管部門或多或少又有一些官僚作風，這些都在很大程度上影響了企業抵御風險的能力。

(五)金屬礦企業整體國際競爭力不強

國內金屬礦企在資金實力、信息化管理能力、國際經營能力、抗風險能力等方面與國外大型金屬礦企相比，仍存在不小的差距。與中國金屬礦企競爭的跨國企業，大多具有多年經營歷史，資金充足、管理及技術實力雄厚。例如在鐵礦石方面，世界三大鐵礦巨頭生產了全球約1/3的鐵礦、控制了全球約70%的鐵礦石貿易。中國目前很難有金屬礦企能與如此實力雄厚的礦企競爭。加上國內非大型國有金屬礦企還存在融資難、融資成本高等問題，導致中國金屬礦企業整體國際競爭力不強。

(六)國際化人才儲備不足

一個企業或行業的發展狀況與人力資源有很大關系，擁有高質量的人才會使這個企業乃至行業的壽命更長。中國金屬礦企業“走出去”歷史較短，普遍不太熟悉國外金屬礦產資源勘查開發運作規則，缺少具有跨國經營能力的專業人才隊伍，多數并購項目在整合過程中都遇到政治、經濟和文化差異帶來的障礙，這些障礙將最終影響境外投資項目的成敗。

(七)順周期并購較多

從2005年開始，受國際金屬礦產品價格持續上漲的影響，中國金屬礦企業“走出去”步伐加快，此時收購成本大大提高。而且由于國際上低成本的大型礦山多被西方跨國金屬礦企業掌握，可供中國企業選擇的資源質量普遍不高，加上來自印度、日本、韓國等資源消費國的競爭加劇，中國企業獲得的優質項目不多。出于“控制資源”的目的，中國境外項目多數為成熟度普遍較低的項目，需要自主開發且由中方控股和管理，這類項目周期比較長，需要完全承擔經營風險，加上中國企業國際化經驗不足，導致學習成本較高，項目波折較多，風險難以掌控，面對周期波動十分脆弱。

(八)項目可行性判定標準與西方存在差異

中國企業由于進入海外金屬礦投資市場的時間較短，對一些國際通用的勘探、投資標準不夠熟悉，更多的還是憑借國內傳統的標準，較為看重資源本身的條件，比如儲量、金屬礦石品位、開采條件等等。而海外投資者更看重長期投資收益，衡量的標準不僅僅是資源的質量，還包括一些收益指標，例如稅息折舊及攤銷前利潤(EBITDA)、投資回收期、長期市場走勢等等。還有一些中國企業到海外投資是隨大流，盲目找礦，很少進行盡職調查或可行性研究，投資之后才發現資產存在各種問題，或者未能選對投資的最佳時機，出現由于金屬市場價格下跌而造成資產大幅縮水，只能暫緩開發。

三、推動中國金屬礦企業“走出去”的政策建議

中國金屬礦企業對外投資除了上述問題之外，也面臨相關政策和公司市值變化為境外投資提供的契機：國內產業結構調整為“走出去”提供了新的動力，資本市場在境外礦業投資中作用增強，境外開發成本下降，境外投資便利化程度不斷加強，國企改革帶來機會等。為了更好地解決現有問題，利用好中國的優勢，推動中國金屬礦企業“走出去”，建議采取以下措施。

(一)確立海外金屬礦企業投資的總體戰略

長期以來，西方發達國家都把資源安全放在對外貿易和對外交往的首位，高度重視海外礦產資源的勘探和開發。中國政府應進一步加強對這一領域的參與和介入，從國家經濟安全的戰略高度制定具體的長期發展計劃并付諸實施。第一，中國政府應加強對外投資立法、境外風險管理和海外國有資產監管，制定專門負責資源行業的對外投資戰略，鼓勵和保護中國企業進行國際化經營的動力與利益。第二，政府可以組建專門機構，為本國企業的跨國經營提供技術、經濟、外交等全方位的支持，并通過“以合作求發展”的戰略，促使企業在海外互相合作、相互扶持，提高整體競爭能力。第三，積極開展金屬礦產資源外交戰略，與資源國建立良好的政府關系和合作關系，爭取簽訂政府間的合作開發協議與貿易協議，并運用包括經濟、外交手段在內的相關可行措施，加強政府間的高層往來，帶動兩國企業的往來，影響有關國家政府的資源政策。

(二)改革境外金屬礦業投資管理體制，建立投資激勵機制

金屬礦企業需要更加雄厚的資本保障，政府可以通過融資補貼提供資金支持，或者采取出口信貸、貸款補貼與投資擔保等措施直接參與項目融資，使中國企業在投資海外時有能力承擔更大的風險。在投資管理方面，制定整個金屬礦企業勘查、開發投資計劃和安排項目時，應統籌兼顧上下游、國內外。在融資方面，應擴大進行跨國金屬礦業勘探開發活動的公司的境外融資權限、對外擔保權限，在其期限范圍內的境外融資、對外擔保活動由事前申報制改為事后登記備案制；必要時可考慮由相關銀行為海外投資項目的境外融資提供擔保。在外匯管理方面，可視海外礦產勘查開發項目的需要，大幅放寬投資額核準的門檻。在稅收方面，要鼓勵公司使用自有資金參與海外礦產的勘探開發，允許沉沒的勘探投資列支抵扣稅收；通過擴大綜合抵免的適用范圍和拓展稅收饒讓范圍等方式消除國際雙重征稅。在礦產海外投資方面也要強調有退有進，對持續虧損的“僵尸企業”，要按照國家要求盡早關停；對沒有可持續發展前景的、處在產能過剩行業的、不符合戰略導向的虧損企業，也必須制定明確的處置方案；在戰略重點業務，如銅、鉛、鋅等國內緊缺的基本金屬資源開發等方面加大投入。

(三)以“一帶一路”為契機，拓展金屬礦產國際合作空間

“一帶一路”區域成礦條件優良，覆蓋了全球四大成礦域的10個重要成礦帶，分別為岡瓦納成礦區域(印度成礦區)、特提斯成礦域(地中海成礦帶、西亞成礦帶、喜馬拉雅成礦帶、中南半島成礦帶)、勞亞成礦域(歐洲成礦區、烏拉爾—蒙古成礦帶及西伯利亞成礦區)、環太平洋成礦域(東亞成礦帶及楚科奇—鄂霍茨克成礦帶)。金屬礦產種類齊全、資源豐富，具有很大的開發潛力。在全球金屬礦業持續低迷的背景下，“一帶一路”必將進一步拓展金屬礦產國際合作的空間，為中國金屬礦業對外投資發展帶來新機遇?！耙粠б宦贰苯饘俚V產資源合作，第一需要關注的是增強文化包容與合作意識，有的放矢地制定金屬礦業投資政策。第二是在做好“一帶一路”區域地質構造勘查工作的基礎上，加快研究該區域的金屬礦產資源賦存特征和分布規律，有效發揮地質勘查工作對“走出去”的先行和推動作用，引導和支持礦業企業勘查開發境外金屬礦產資源，推動建立境外資源基地。同時，集成整合各類地質信息資源，統籌建立面向“一帶一路”的地質基礎數據庫，加強信息資源積累與更新。建設和運行服務于“一帶一路”的地質信息服務平臺，組成地質調查數據服務網、全國地質資料信息網等網站群，實現互聯互通、全球共享。第三是加強“一帶一路”沿線金屬礦業風險監測評價，搭建礦業合作的穩定平臺。

(四)“公私結合”，走“優勢互補”的聯合之路

目前，國際上充斥著“中國經濟威脅論”或“中國資源掠奪論”的輿論偏見，以國有企業作為對外金屬礦產資源投資主體經常被國外認為是政府行為，易遭到東道國的抵制，面臨較大的社會、政治風險。要想打消外國政府和民眾的顧慮，就必須弱化國有企業的政府背景。第一，在投資過程中民營企業在前，淡化國家色彩，展現商業形象，同時強化企業自身的市場經濟主體地位，切實落實企業對外投資自主權。政府背景較少的中國民營企業，相比擁有政府背景的國有企業，具有更為自主的投資靈活性，可規避更多的政策風險。它們大多依靠自有資金或融資進行海外礦產投資，使得項目所在國的戒心大大降低，海外投資的成功機率也大大增強。第二，將民營企業高效的機制與國有企業強大的政策、資金支持和管理背景相結合。隨著項目的不斷深入，后續開發礦產資源和管理經營等程序仍需耗資數以億計，且金屬礦產資源投資本身就有很多固有風險。因此，項目在進入實質性投產階段，民營資本可根據產業鏈關系，通過兼并、收購或戰略聯盟等形式，與國有資本組建金屬礦業集團公司，形成利益共同體，實現中國企業在金屬礦產資源產業鏈上的縱深發展。

(五)鼓勵企業規?；洜I

國際資源開發屬于一項技術工作，其開發不僅依賴技術水平還包括以技術為核心的綜合實力。中國金屬礦業的良性發展，需要金屬礦企業之間的深入合作。在參與海外企業生產與經營的過程中，應鼓勵那些有意在海外進行金屬礦業投資并且有一定實力的企業之間兼并重組，以形成一批資金實力雄厚、技術領先的大型跨國公司；鼓勵已經在海外投資的金屬礦業企業與當地有實力的企業進行兼并重組，特別是工貿聯合；鼓勵“中方資本、西方管理”的模式，在這種模式下收購或與國際巨頭合作投資成熟項目，并由外方具體運營，特點在于充分利用西方管理團隊，開發風險小、見效快，能保證生產的運行，甚至馬上可以得到礦產品且供應穩定。

(六)尊重國際金屬礦企業投資規則，注重社區建設和人文因素

中國企業投資海外金屬礦不僅要關注金屬礦產的儲量和礦區潛力，也必須認真研究和遵守國際規則，關心可持續發展、環保和人文等問題。第一，中國企業尤其是國有企業要學會與當地媒體和社區進行有效的溝通宣傳，淡化投資項目的政治色彩；避免使用投資東道國民眾不喜歡的口號，如“為中國經濟發展提供資源保障”等；避免渲染國內各級政府或領導對企業的關心和支持；不要對外宣稱中資銀行可以提供低息貸款，以免外方誤認為中國企業存在不公平競爭。第二，企業在獲利的同時要特別注重環保和社區建設，要兼顧東道國的利益，促進所在社區的發展，樹立共同開發、互利共贏的形象，爭取做合格的本地化公司公民。采用先進的技術方法，合理開發利用礦產資源，嚴格實施礦山生態環境恢復治理，發展綠色礦業，避免開采過程中損壞植被、破壞地表結構等對環境有害的行為；加強社會責任的投入，主動采取資金援助、食物派發、房屋補修等手段幫助當地社區民眾，建設與礦業發展相關的援助設施；聘用當地人員、搭建以本地員工為主的管理班子，促進跨國企業和東道國的良好互動，從而開啟“雙贏模式”。

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責任編輯：李 蕊

*本文為2015—2016年度中國國際經濟交流中心基金課題《“十三五”時期中國企業對外直接投資戰略研究》、國家自然科學基金面上項目(71573271)階段性成果。

高凌云，中國社會科學院世界經濟與政治研究所副研究員。