中國城鎮(zhèn)化進程中的地方政府性債務(wù)成因研究

劉衡，陳志勇

(中南財經(jīng)政法大學財政稅務(wù)學院，武漢430073）

中國城鎮(zhèn)化進程中的地方政府性債務(wù)成因研究

劉衡，陳志勇

(中南財經(jīng)政法大學財政稅務(wù)學院，武漢430073）

對近年來城鎮(zhèn)化加速背景下地方政府性債務(wù)擴張的內(nèi)在邏輯進行分析后，我們發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平的提高，現(xiàn)行的財政分權(quán)制度以及地方政府間競爭加劇是導(dǎo)致地方政府性債務(wù)擴張的主因。文章在利用省級面板數(shù)據(jù)分析后，驗證了上述結(jié)論，并發(fā)現(xiàn)應(yīng)對金融危機的政策，寬松的貨幣環(huán)境和較低的融資成本也起到了一定作用。有鑒于此，我們從改革當前分權(quán)體制，官員考核機制與投融資體系入手，就地方政府性債務(wù)風險防范提出了一定的建議。

城鎮(zhèn)化；財政分權(quán)；地方政府性債務(wù)

0　引言

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢。自1995年開始，我國城鎮(zhèn)化水平進入了快速上升期，二十年間提升了約30個百分點。城鎮(zhèn)化的快速推進產(chǎn)生了大量的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)以及公共服務(wù)方面的需求，需要大量的資金投入。其資金供給來源除了吸引小部分社會資金進入外，主要依靠地方政府的預(yù)算內(nèi)收入、土地出讓金收入以及債務(wù)融資。

從當前的情況來看，地方政府體制內(nèi)收入遠不足以保障城鎮(zhèn)建設(shè)的資金投入，債務(wù)融資逐漸成為主要的資金來源。隨著各地地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的投融資規(guī)模不斷增加，地方政府性債務(wù)也呈現(xiàn)井噴式擴張。截止2013年6月底，各級地方政府直接負債規(guī)模已經(jīng)達到10.89萬億元，含或有負債在內(nèi)的規(guī)模則達到17.89萬億元，龐大債務(wù)規(guī)模中所隱含的風險已經(jīng)不容忽視。地方政府性債務(wù)問題日益突出，己經(jīng)引起決策層高度關(guān)注，李克強總理多次公開提出要加強地方政府性債務(wù)管理和風險防范。然而，隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進一步推進，未來可能需要籌集更多的建設(shè)資金，相應(yīng)的地方政府性債務(wù)規(guī)模擴大，必然導(dǎo)致風險的累積。一旦發(fā)生違約，破壞性極大，不僅會影響地方政府的正常運轉(zhuǎn)與公共產(chǎn)品的提供，還可能威脅到國家經(jīng)濟社會發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

可以看出，我國當前在城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資和地方政府性債務(wù)風險控制間面臨著兩難處境。這使得我們開始關(guān)注如下問題：城鎮(zhèn)化加速背景下地方政府性債務(wù)擴張的內(nèi)在邏輯為何？與當前的財政體制有何聯(lián)系？對這些問題的研究，既有助于控制地方政府性債務(wù)規(guī)模、防范債務(wù)風險；也有助于改進現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化建設(shè)籌資模式，具有重要的理論及實踐意義。本文以城鎮(zhèn)化進程下基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等方面的需求增加為前提，財政分權(quán)與地方政府競爭行為帶來的城鎮(zhèn)化投融資擴張分析為基礎(chǔ)，描述從城鎮(zhèn)建設(shè)投資規(guī)模擴張到地方政府性債務(wù)擴張的現(xiàn)實路徑，并以實證分析來驗證城鎮(zhèn)化進程下地方債務(wù)的形成機理。

1　城鎮(zhèn)化背景下地方政府性債務(wù)擴張的邏輯分析

1.1城鎮(zhèn)化進程加速導(dǎo)致地方政府投資規(guī)模擴張

聯(lián)合國1974年發(fā)布的《城鄉(xiāng)人口預(yù)測方法》指出，世界各國的城市化過程一般分為三個階段，即初期城市化水平較低時的緩慢發(fā)展階段，中期大量人口加速進入城市的快速擴張階段，以及后期城市化水平較高后的降速發(fā)展階段。總體來看，城市化過程曲線呈S型分布，這條曲線也被稱為諾瑟姆曲線。城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒嚷适呛饬砍擎?zhèn)化水平的重要指標，縱觀我國的城鎮(zhèn)化水平，自改革開放以來，正如諾瑟姆曲線所描述的那樣，在30%水平左右，1995年前后出現(xiàn)了一個非常明顯的拐點（圖1）。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1995年以前，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒嚷势骄磕暝鲩L速度為0.6%；1995年以后，平均每年增長速度為1.4%，城市化的速度明顯加快。目前，我國正處于諾瑟姆曲線所描述的第二個階段，即城市化的快速擴張階段。

圖1　諾瑟姆曲線與我國城市化進程1980—2012年

從國際經(jīng)驗看，此階段的一個突出特征就是伴隨城鎮(zhèn)化進程的加速推進，客觀上需要大量的公共投入，以滿足基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)的需求（劉尚希，2012）。這些城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入能夠為其他居民和企業(yè)生產(chǎn)生活提供便利，具有正的外部性，從投資特點和作用來看，具有地方性公共產(chǎn)品的特征，由地方政府來投資是較為合理的選擇。同時，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資一般周期較長、投入大、資金回收慢，大量項目為公益性項目，不一定能產(chǎn)生收益，很難吸引到私人投資參與，大多由地方政府來投資。這導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進程加速產(chǎn)生的基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資需求基本由地方政府承擔，客觀要求其擴大投資規(guī)模以滿足這一需求。

1.2現(xiàn)有分權(quán)體制下地方政府只能通過預(yù)算外手段籌措建設(shè)資金

1994年分稅制改革后，中央政府的財政收入得到保障，“兩個比重”得到顯著提高。其中中央財政收入占全國財政收入比重迅速從1993年22%提升到50%，并在此后長期保持在50%以上，實現(xiàn)了事實上的財政集權(quán)。中央在將財權(quán)集中的同時，將事權(quán)不斷下放，導(dǎo)致地方財政支出比重不斷提高（圖2所示），而財政支出比重的不斷提高意味著地方政府承擔事權(quán)范圍的不斷增加。

圖2　中央和地方財政支出比重的變化1980—2012年

目前，我國地方政府承擔了教育支出、社會保障和就業(yè)支出、醫(yī)療支出、公共衛(wèi)生支出、一般公共服務(wù)等公共產(chǎn)品支出的絕大部分。在世界上大多數(shù)國家特別是發(fā)展中國家中，中國地方政府的承擔的事權(quán)位居前列，而財權(quán)則相距甚遠：地方政府支出占全國財政總支出的比例，長期維持在70%以上，而收入比例則長期維持在50%以下。財權(quán)與事權(quán)的不對稱，以及事權(quán)的過度下放，使得地方政府在行使職能上限于困境。盡管地方政府可以通過轉(zhuǎn)移支付彌補收支缺口，實現(xiàn)預(yù)算形式上的財政平衡。但是，由于轉(zhuǎn)移支付對資金使用方面的限制，這種平衡僅限于經(jīng)常性支出，而非資本性支出。而在地方政府的支出當中，用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的專項支出很少，只能從各項支出中列支和擠占。總的來說，預(yù)算內(nèi)的大部分財政收入只能用于經(jīng)常性支出以“保運轉(zhuǎn)”，而只有小部分資金用于資本性支出以“保發(fā)展”。

城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資本性支出，而現(xiàn)有的財政體制下，高度的支出分權(quán)意味著城鎮(zhèn)化建設(shè)所需的資本性支出大部分需要由地方政府自己承擔。但是，地方政府很難通過自身有限的財力來解決城鎮(zhèn)化建設(shè)所需的大量資金，通過舉債融資和土地財政等預(yù)算外手段來籌集建設(shè)資金是地方政府唯一可行的方法，這也是我國近20年來推動城鎮(zhèn)化建設(shè)，獲取投資資金的普遍做法。

1.3地方政府間競爭激勵地方政府擴大城鎮(zhèn)建設(shè)投資規(guī)模

改革開放以來，官員晉升的考核標準由以往的政治掛帥轉(zhuǎn)變?yōu)槿纹趦?nèi)的經(jīng)濟績效，加之1984年中央下放部分干部管理權(quán)限，使得省級政府可以通過任命權(quán)對下級政府發(fā)動經(jīng)濟競賽（周黎安，2007）。在以GDP為考核標準的錦標賽競爭機制下，地方官員為了獲取晉升的機會，必須盡可能促進當?shù)亟?jīng)濟增長。這種地方政府間圍繞經(jīng)濟發(fā)展展開的競爭也激勵著地方政府擴大對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，以爭奪資本要素和促進經(jīng)濟發(fā)展。由于預(yù)算內(nèi)可用資金的不足，地方政府官員只有對于融資獲得的財政資金才擁有完全的經(jīng)濟決策權(quán)，能夠?qū)⑵浯蟛糠滞断蚱玫某擎?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展性支出。因此，分權(quán)體制內(nèi)嵌的政績考核機制，激勵地方政府間產(chǎn)生強烈的經(jīng)濟增長競爭，從而加劇了地方政府“舉債建設(shè)”等行為。

1.4軟預(yù)算約束解決了地方政府融資來源問題

同時，軟預(yù)算約束的存在也為地方政府融資創(chuàng)造了有利條件。從當前我國的行政體制來看，屬于單一制國家，地方政府均可視為中央政府的派出機構(gòu)，不具有獨立性，也不存在破產(chǎn)制度。因此，即使是地方政府過度負債而不能償還所欠債務(wù)時，也完全可以期待上級政府以及其背后代表的國家財政會為之償還債務(wù)。在這種“地方政府不可能破產(chǎn)”預(yù)期下，地方政府的信用幾乎可以等同于國家財政的信用。因此，這使得地方政府負債獲得了隱性擔保，違約風險非常小。而對金融機構(gòu)來說，與企業(yè)融資項目比較，地方政府的投資項目安全性更高，收益卻基本等同于甚至高于同期市場利率，這使得借債給地方政府變得非常有利可圖。這種軟預(yù)算約束的存在為地方政府融資創(chuàng)造了客觀便利條件，解決了其融資來源問題。

1.5城鎮(zhèn)化建設(shè)投資項目償債能力不足

從目前來看，地方政府對城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資主要投向基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)三個方面，可以認為，這些方面的地方政府體制外融資是地方政府性債務(wù)的主要源泉。這些城鎮(zhèn)投資項目見效慢，資金回收周期長，大部分為基礎(chǔ)性、公益性項目，總體來看短期內(nèi)幾乎沒有收益，自身償債能力嚴重不足。地方政府對城鎮(zhèn)建設(shè)的投資規(guī)模越大，資金缺口越大，累積債務(wù)也就越多。盡管地方政府可以通過土地出讓收入以及小部分預(yù)算內(nèi)收入來彌補投資缺口并償還部分債務(wù)，但是，大部分債務(wù)短期內(nèi)無法償還并逐漸累積下來。

綜上所述，在我國城鎮(zhèn)化進程中，一方面，在現(xiàn)有的財權(quán)事權(quán)分配體制下，地方政府只能通過預(yù)算外的融資手段來解決城鎮(zhèn)化帶來的基礎(chǔ)設(shè)施類投資的客觀需求；另外一方面，錦標賽競爭機制也使得地方政府本身有著強大的激勵來擴大投資規(guī)模，改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施來爭奪資本要素和促進經(jīng)濟發(fā)展，并通過軟預(yù)算約束來實現(xiàn)融資需求；上述幾方面的原因?qū)е铝说胤秸擎?zhèn)投資規(guī)模的擴張。由于投資項目盈利性不足，地方政府也缺乏償債資金，投資缺口擴大致使債務(wù)日益累積，最終導(dǎo)致了地方政府性債務(wù)的快速擴張。

2　地方政府性債務(wù)成因的實證分析

2.1模型設(shè)定與數(shù)據(jù)來源

在分析了從地方政府城鎮(zhèn)投資規(guī)模的擴張到地方政府性債務(wù)擴張的現(xiàn)實路徑后，為了驗證本文關(guān)于地方政府性債務(wù)成因的判斷，構(gòu)造模型如下：

其中下標i和t分別代表第i個省份和第t年，αi是系數(shù)矩陣，μit是隨機擾動項。被解釋變量y為當年新增城鎮(zhèn)投資規(guī)模。fd代表了財政分權(quán)程度，city代表了城鎮(zhèn)化率，com代表地方政府競爭指標，X′代表了包括地區(qū)啞變量和政策啞變量在內(nèi)的一組控制變量，θ為控制變量的系數(shù)矩陣，αi為各項系數(shù)，ηi為觀測不到的地區(qū)效應(yīng)，μit為模型中未包括的其他因素的影響。

本文選取2004—2011年全國30個省、直轄市、自治區(qū)的省際面板數(shù)據(jù)進行經(jīng)驗分析①由于2004年固定資產(chǎn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)類別發(fā)生變化，加之包含新疆的FDI數(shù)據(jù)只更新至2011年，只能選取這8年的數(shù)據(jù)，同時根據(jù)通常的做法，剔除了西藏的數(shù)據(jù)。。其中，地方政府競爭指標即人均FDI數(shù)據(jù)來自各省統(tǒng)計年鑒，城鎮(zhèn)化率，財政分權(quán)以及控制變量的相關(guān)數(shù)據(jù)均來源于《中國統(tǒng)計年鑒》和《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》

2.2變量選擇和說明

為了考察城鎮(zhèn)化進程這一特定背景下的地方政府性債務(wù)成因，以及考慮到地方政府性債務(wù)融資基本被城鎮(zhèn)投資所吸收。在模型中，本文將城鎮(zhèn)投資規(guī)模作為被解釋變量，選擇核心解釋變量的主要依據(jù)則是直接影響地方政府城鎮(zhèn)投資規(guī)模的幾大因素，即城鎮(zhèn)化率，財政分權(quán)指標所表示的財權(quán)事權(quán)分配體制，以及地方政府競爭的努力程度。但是，間接影響地方政府城鎮(zhèn)投資規(guī)模的因素還有很多，如貨幣政策，當年投融資成本（實際利率），只有充分考慮了這些因素的影響后，才可以保證結(jié)論具有相應(yīng)的穩(wěn)健性。因此，除了幾大核心變量以外，還設(shè)立了其他控制變量。同時，考慮到政府出臺的重大政策對城鎮(zhèn)投資規(guī)模的影響和地區(qū)間差異的存在，也設(shè)立了政策和地區(qū)虛擬變量。各個變量的具體說明如下：

y：當年新增城鎮(zhèn)投資規(guī)模，根據(jù)分析的地方政府性債務(wù)形成路徑，以及國家統(tǒng)計局國民經(jīng)濟行業(yè)分類標準，本文選取：（1）電力、燃氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)；（2）交通運輸、倉儲和郵政業(yè)；（3）科學研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)；（4）水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)；（5）教育；（6）衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)；（7）公共管理和社會組織7個行業(yè)作為主要的地方政府投資領(lǐng)域，并假設(shè)地方政府投資的資金全部被上述行業(yè)的固定資產(chǎn)投資所吸收。然后將上述行業(yè)的固定資產(chǎn)投資規(guī)模之和作為新增城鎮(zhèn)投資規(guī)模，為了變量的平穩(wěn)性，將y取對數(shù)處理。

fd：財政分權(quán)程度，采用王文劍（2008）的度量方法，用地方人均預(yù)算內(nèi)外財政支出/（地方人均預(yù)算內(nèi)外財政支出+中央人均預(yù)算內(nèi)外財政支出）表示；

city：城鎮(zhèn)化率，采用城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝诒硎荆?/p>

com：地方政府競爭指標，描述地方政府競爭程度的方法很多，如使用各地區(qū)外資企業(yè)的相對實際稅率（傅勇，2007），采用各省人均實際利用外商直接投資（FDI）來衡量（張軍，2007）等等。其中的主要原因是由于地方政府間競爭主要體現(xiàn)在吸引資本流入的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略上,而對外資的吸引是吸引資本流入的最重要一環(huán)。本文采取對數(shù)人均FDI來描述地方政府競爭的努力程度。

d：政策啞變量，由于我國在2008年受到了金融危機的沖擊，2008年底，中央提出4萬億的投資計劃，并出臺相關(guān)政策支持地方政府融資解決資金缺口，這使得此后的地方政府投融資規(guī)模受到了較大影響，因此，用d表示相關(guān)政策的影響，該指標2009年設(shè)為1,其余年份設(shè)為0。

e：地區(qū)啞變量，考慮到東中西部的區(qū)域差異，本文將e1設(shè)為東部地區(qū)啞變量，東部=1，其他0；e2設(shè)為中部地區(qū)啞變量，中部=1，其他0。

m2：貨幣供應(yīng)量，M2是用來反映貨幣供應(yīng)量的重要指標，M2/GDP則反映了貨幣市場的松緊程度。

r：實際利率，用央行一年期存款利率作為名義基準利率，再減去各地區(qū)的實際通脹程度，即可得到各地區(qū)的實際利率，該指標反映了地方政府投融資的實際成本。

各變量描述性統(tǒng)計結(jié)果見表1所示。

表1　描述性統(tǒng)計結(jié)果

2.3結(jié)果解釋

本文采用不同的模型對城鎮(zhèn)投資規(guī)模進行檢驗，表2中（1）為固定效應(yīng)模型，（2）為按照地區(qū)截面進行加權(quán)的固定效應(yīng)模型，（3）、（4）為隨機效應(yīng)模型。為了檢驗?zāi)Ｐ偷姆€(wěn)健性，檢測模型對多重共線性的敏感性，我們采用逐步回歸法逐個剔除控制變量，觀察財政分權(quán)、城鎮(zhèn)化和政府競爭的系數(shù)變化。其結(jié)果見表3模型（1）～（6）。

表2　固定效應(yīng)模型與隨機效應(yīng)模型檢驗結(jié)果

表3　穩(wěn)健性檢驗

從表2和表3的實證結(jié)果可以看到，在不同的變量組合后的模型中，fd、com、city的系數(shù)均為正并變化不大，三個核心變量均在0.01水平下顯著，可以得出結(jié)論：城鎮(zhèn)化水平，財政分權(quán)以及地方政府競爭均對地方政府城鎮(zhèn)投資規(guī)模的擴大起到了顯著的正向影響。其中，city的系數(shù)在1.609～3.252之間波動，說明城鎮(zhèn)化水平的快速提高在客觀上帶來了對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)投資的強烈需求，迫使地方政府擴大對城鎮(zhèn)建設(shè)的投資規(guī)模。fd的系數(shù)在4.426～4.965之間波動，證明了近年來事權(quán)下放帶來的分權(quán)程度的不斷提高也擴大了地方政府的城鎮(zhèn)投資規(guī)模。com的系數(shù)在0.091～0.134之間波動，說明地方政府間圍繞資本流入和經(jīng)濟發(fā)展展開的競爭，驅(qū)動著地方政府進一步擴大城鎮(zhèn)投資規(guī)模。總的來說，實證結(jié)果證明了城鎮(zhèn)化進程中的財政分權(quán)與地方政府競爭是導(dǎo)致地方政府擴大對城鎮(zhèn)建設(shè)投資規(guī)模的主要原因，而現(xiàn)有的財政體制下，投資規(guī)模的擴大則意味著地方政府性債務(wù)規(guī)模的擴張。在將控制變量逐個剔除的過程中，本文分析的核心解釋變量系數(shù)并未出現(xiàn)大幅波動且十分顯著，可見本文的結(jié)果具有較強的穩(wěn)健性。

控制變量的符號基本與理論相符。可以看出，近年來寬松的貨幣政策對城鎮(zhèn)投資規(guī)模的擴大產(chǎn)生了一定的正向影響。同時，實際利率即融資成本盡管對地方政府的投資決策的影響不是十分明顯，但也產(chǎn)生了一定的負面影響。為刻畫2008年底中央4萬億投資計劃與隨后對地方政府融資政策改變帶來的影響，我們設(shè)置了虛擬變量并在模型中進行了檢驗，政策變量的系數(shù)也為正且在0.01水平下顯著。可以得出結(jié)論，地方政府借助這一政策積極擴大了2009年的城鎮(zhèn)投資規(guī)模，相應(yīng)地，由于可用財力并沒有隨之提高，投資規(guī)模的擴張帶來了更多的債務(wù)。就地區(qū)差異來看，地區(qū)變量的結(jié)果均不顯著，應(yīng)該說，在以融資來推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的模式上，東，中，西部并不存在明顯差異，而地區(qū)債務(wù)水平的高低和其相對地理位置并不存在明顯關(guān)系。

3　結(jié)論及政策建議

從理論分析和實證分析中可以看到，城鎮(zhèn)化水平的快速提高，財政事權(quán)的不斷下放以及地方政府間競爭的加劇是導(dǎo)致近年來地方政府性債務(wù)快速擴張的主要原因。應(yīng)該說，地方政府適度負債有利于填補城鎮(zhèn)化過程中的投資缺口，但負債規(guī)模增長過快，不僅會導(dǎo)致明顯的財政風險，還可能威脅到國家經(jīng)濟社會發(fā)展的穩(wěn)定性。為應(yīng)對當前地方政府過度負債可能產(chǎn)生的危機，本文認為應(yīng)該從以下幾方面來控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，防范地方政府性債務(wù)風險：

首先，應(yīng)該適當上收事權(quán)，改變目前地方政府在城鎮(zhèn)化過程中承擔過多支出責任的現(xiàn)狀。在事權(quán)分配改革時，應(yīng)嚴格按照公共產(chǎn)品的屬性特征來劃分，對部分兼具全國與地方性特征的公共產(chǎn)品，則要注意中央的統(tǒng)一規(guī)劃與區(qū)域間的協(xié)調(diào)。經(jīng)常性支出方面，國防、外交等國家安全方面的事權(quán)，由中央全盤負責；醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等社會保障領(lǐng)域的支出責任，由中央和地方共同承擔。資本性支出方面，跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，水利設(shè)施，環(huán)境生態(tài)保護設(shè)施等以中央統(tǒng)一建設(shè)為主，省級財政投入為輔；區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)以省級財政投入為主，市縣投入為輔；純地方性的公用事業(yè)、公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入，則還是交由市縣一級財政來負責。

在上收事權(quán)的同時，也要適當下放財權(quán)。在財權(quán)方面，一是要將一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例提高到60%以上，增強地方可支配的自主財力；二是要加強地方稅系建設(shè)，強化地方主體稅種，賦予地方部分自主稅權(quán)，如車輛購置稅、房產(chǎn)稅等，以建立完善的地方稅收體系；三是要選擇部分財政健康的地方政府，允許其適度發(fā)行市政債券，從而增強地方政府自身的籌資能力，降低籌資成本。

其次，應(yīng)該改革現(xiàn)有的政績考核機制，將地方政府性債務(wù)指標納入綜合考量。在中共中央組織部近期出臺的《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》中，明確提出政績考核不能簡單以GDP及增長率排名為主，要把政府負債作為政績考核的重要指標。以此為方向，應(yīng)當確立以“質(zhì)量”為核心的政績考核機制，將GDP、財政收入及投資增長等經(jīng)濟發(fā)展類指標與地方政府債務(wù)率、債務(wù)增長率及借新還舊率等成本類指標進行綜合對比考察，評估經(jīng)濟增長的實際成本，以收益-成本比來作為考核標準。同時，財政部門應(yīng)聯(lián)合審計署建立專門的對口審計機構(gòu)，對各級地方政府的融資平臺、城投債務(wù)、行業(yè)性貸款等負債的可持續(xù)性償付能力進行定期評估，對地方政府的債務(wù)率、負債率和債務(wù)逾期率等規(guī)模類指標設(shè)立上限，對超越現(xiàn)階段財力舉債的官員實行一票否決制，杜絕“吃子孫飯”的行為。

最后，應(yīng)該改變目前城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資過度依賴地方政府的現(xiàn)狀，建立以市場為主導(dǎo)的可持續(xù)的城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體系。具體措施包括：一是要簡政放權(quán)，減少相關(guān)領(lǐng)域的行政審批，簡化投資核準、備案程序，提高行政效率，從而降低社會資金的準入門檻和成本，在市場準入、行政審批、政府服務(wù)等方面為社會資金創(chuàng)造良好的投資氛圍和環(huán)境；二是財政資金投入應(yīng)以發(fā)揮引導(dǎo)作用為主，在PPP模式的大框架下，通過項目融資B0T、T0T以及合資、共有產(chǎn)權(quán)等多種方式引入社會投資，合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，并對供水供電等公用事業(yè)服務(wù)的價格形成機制進行市場化改革，以增強對社會資金的吸引力；三是要推進地方政府部分優(yōu)良資產(chǎn)的證券化過程，將有一定盈利性和現(xiàn)金流的優(yōu)良資產(chǎn)如高速公路收費，污水處理等打包上市，通過轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)的方式來回收一部分建設(shè)資金，同時也可以優(yōu)良資產(chǎn)的收益作為擔保，向市場發(fā)行市政收益?zhèn)瑥亩貙挼胤秸谫Y來源。總之，未來的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，可以通過融資體系的多元化，市場化來實現(xiàn)。

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（責任編輯/浩天）

F812.7

A

1002-6487（2016）19-0114-05

國家社會科學基金重大項目（12&ZD047）

劉衡（1986—），男，湖北荊州人，博士研究生，研究方向：財政理論與政策。陳志勇（1958—），男，廣西賀州人，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：財政理論與政策。