新公共服務視角下公共危機管理政府責任研究——以蘭州“4·11”水污染事件為例

□葉 勇王俊巧

[1. 福州大學 福州 350116；2. 福建省高校人文社會科學研究基地 福州 350116]

新公共服務視角下公共危機管理政府責任研究——以蘭州“4·11”水污染事件為例

□葉 勇1,2王俊巧1

[1. 福州大學 福州 350116；2. 福建省高校人文社會科學研究基地 福州 350116]

以2014年蘭州市“4·11”局部自來水苯指標超標事件為例，結合新公共服務理論探究我國公共危機管理中政府的道德責任、憲法責任、政治責任和行政責任的內容，試圖構建一套較為系統的我國公共危機管理領域中的政府責任體系。同時，以流程優化為切入點分析公共危機管理政府責任在監管措施、信息發布機制、物資儲備系統和行政責任程序機制界定方面的薄弱環節，并提出相應可行的完善對策。

新公共服務; 公共危機管理; 政府責任; 責任體系; 流程優化

20世紀 80年代，以羅伯特·登哈特為代表的新公共服務理論在對傳統理論進行反思和批評的基礎上，倡導以民主、公民權和公共利益的新模式來代替基于顧客、自我利益和市場的主導模式，該理論對我國政府治理能力提升具有重要啟示。近年來，我國公共危機事件頻繁發生，“11·22”青島輸油管道爆炸事件、上海外灘踩踏事件及“8·12”天津港特大爆炸事故等，其對我國各級政府的公共危機管理責任意識和治理能力也提出了更高的要求。以蘭州水污染事件為例，考察我國地方政府在應對公共危機時存在的主要問題，并以流程優化為切入點提出相應的完善對策，構建政府責任體系，科學有效地規范公共危機事件的預防、應對和善后工作，這是本文撰寫希冀達到的些許目的。

一、新公共服務視角下公共危機管理中的政府責任

針對政府責任這一主題，國內外學者提出一系列極為豐富的理論分析框架。瑞丁和羅姆瑞克基于控制程度和控制來源將責任關系區分為等級責任、法律責任、專業責任與政治責任[1]66；蔡放波將政府責任劃分為憲法責任、政治責任、行政法律責任、行政道德責任[2]；劉慶樂將政府責任分為憲法責任、行政責任、政治責任和道德責任[3]6；張成福則將政府責任分為道德責任、政治責任、行政責任、政府的訴訟責任、政府的侵權賠償責任[4]；李軍鵬認為政府是多元復合的“責任集合體”，包括了政治責任、管理責任、法律責任、績效責任、倫理責任與說明責任六個方面的內容[1]117。而羅伯特的新公務服務理論提供一個充分重視民主、公民權和公共利益的理論框架[5]6，該理論認為，公共行政官員行為符合道德、民主和公共利益要比簡單追求效率和效果更為重要，強調公共權力、法律原則、憲政原則及民主原則在責任中的重要地位。

基于相關文獻梳理及理論深化研究，參考劉慶樂學者關于我國政府責任體系研究的劃分方法[3]6-9，將政府責任體系分為責任主體（誰負責）、責任受體（對誰負責）、責任內容（對什么負責）、具體責任表現和責任標準五個方面，政府責任內容主要有道德責任、憲法責任、政治責任、行政責任。公共危機管理政府責任分析則主要基于政府責任體系和責任內容進行闡述。第一，道德責任，政府官員在內在動機和外在環境發生沖突時能夠為了公共利益而為公民服務，這既要受到社會輿論又要受到內在自我的約束，如果政府官員在公共危機事件中沒有做到盡職盡責，不僅會受到社會輿論的譴責，還應該受到內心的懲罰。公共危機管理中道德責任的主體主要是政府應急管理部門及相關人員，責任受體是社會道德；第二，憲法責任，僅指依照憲法而不包括一般的法律和行政法規的責任，分有作為的憲法責任和不作為的憲法責任兩類，這里主要指后者，即享有公共權力的立法機關、行政機關、司法機關等都有可能成為違憲的主體，憲法責任受體是全國人民代表大會及其常務委員會；第三，政治責任，政府做出的行為要符合其宗旨，政策制定和執行要符合人民利益，否則就可能要承擔失職的責任。在公共危機管理中政治責任的主體一般是政府應急管理部門及黨組織，責任受體是人民代表大會及其常委會、執政黨、人民；第四，行政責任，政府部門的權力最終來源于人民的委托，也就有義務按照法律規定履行職責，行政責任的主體一般是政府應急管理部門，而責任受體是國務院和公務員法，如果政府部門沒有按照法律的規定履行職責而對公民合法權益造成損失的，政府要進行賠償，同時也要接受法律的懲罰。我國公共危機管理中的政府責任體系內容如表1所示。

表1 我國公共危機管理中的政府責任體系[3]7

（續表）

二、公共危機管理政府責任缺失——以蘭州“4·11”水污染事件為例

（一）案例回顧

2014年蘭州“4·11”局部自來水苯指標超標事件使公眾關注的焦點從霧霾轉移到水資源上，蘭州威立雅水務集團有限責任公司（簡稱“蘭威”集團，下同）是2007年8月由原蘭州供水集團有限責任公司與法國威立雅水務（黃河）投資有限公司組建成立的中外合資企業，是蘭州市主城區唯一供水單位。蘭州“4·11”水污染事件發生經過及蘭州市政府對該事件的應對過程整理如表2所示。

表2 蘭州“4·11”水污染事件始末[6]

（二）蘭州市應對公共危機責任缺失的主要表現

從蘭州“4·11”水污染事件中可以看出，政府在應對公共危機事件上仍然存在一定的問題，主要表現在政府監管機制不完善、信息發布機制不健全、危機物資儲備顯薄弱、行政責任界定較模糊等方面。這些具體責任的缺失也體現了政府在道德責任、憲法責任、政治責任和行政責任方面的缺失。

1．政府監管機制不完善

2014年4月13日下午蘭州市召開新聞發布會，稱初步查明了事故的直接原因，污染系周邊地下含油污水所致。原蘭化公司一渣油罐在1987年發生爆破事故和一出口總管道于 2002年發生開裂著火事故是含油污水形成的主要原因，同時，發生事故的4號自流溝年過六旬，超期服役十年，也是造成此次事件發生的重要原因。當前，我國政府在努力進行政管理體制方面的改革，轉變政府職能、推動簡政放權放管、優化服務流程，建設群眾滿意的服務型政府，這就需要要強化政府的服務功能，將重心放在事中和事后的監管上，實現資源管理者向監管者角色的轉變。蘭威集團表示此次發現自來水苯超標具有偶然性，實際上，環保部也指出此事件與蘭州市對自來水監管不力有關，蘭州市也默認監管不到位[7]，可見政府在對企業的運營、污染源檢測等方面的監管還不到位，我國的公共危機管理監管機制還存在漏洞，政府責任仍有缺失。

2．信息發布機制不健全

在信息發布機制不健全方面，此事件中政府責任履行不到位的地方主要表現在信息回應不及時和質量不佳兩方面。面對公眾比較關切的自來水苯含量是否超標問題，相關部門從確認到做出正式回應，“遲到24小時”傳遞給公眾；事故原因調查方面，在沒有充分合理的數據證實的情況下公布，降低了政府的公信力。可見，我國政府在公共危機信息發布機制方面還沒有達到“及時、準確”的要求。因此，政府要不斷完善公共危機管理的信息發布機制，及時地穩定人心，提升政府公信力。

3．危機物資儲備顯薄弱

在這次事件中，信息不對稱引發了市民瘋狂搶水，有些不良商家趁機抬高礦泉水價格來謀取暴利。為了遏制這種投機行為，就需要政府恰當地處理好“有形的手”和“無形的手”的關系，充分發揮市場機制的作用，通過經濟手段、法律手段、行政手段等進行宏觀調控，發揮社會管理者角色的功能。在危機物資儲備方面，政府可以積極采用先進的倉儲管理系統，實時監測倉庫庫存狀況，及時儲備并調集危機物資。

4．行政責任界定較模糊

蘭威集團和蘭州石化是水污染事件的主要責任單位，蘭州市建設局、環保局、衛生局、市政府國資委等相關職能部門及蘭州市人民政府在應對危機事件中職責邊界仍需界定。從目前情況來看，蘭州市水務管理呈現出“多龍治水”的格局，其涉及到環保局、建設局、衛生局、水務局、國資委等多個部門，責任邊界模糊，在水質監測、供水企業設施、日常運營、環境保護等方面仍然存在問題。這時，政府應明確管理部門的責任權限，積極厘定各單位行政權力清單和責任清單、行政權力運行流程圖、行政權力廉政風險點情況，避免出現“多龍治水，水務亂”的狀況。

三、完善公共危機管理政府責任的流程優化分析

處置公共危機事件是政府核心能力的重要體現，要加強公共危機理論學習，改變傳統觀念，建立從單項向綜合，從應對向預防，從政府包攬向政府主導、社會協同、公眾參與、法制保障，從孤立向協調合作轉變[8]的明顯具有完整性和回應性的政府。依據《甘肅省人民政府突發公共事件總體應急預案》，從宏觀上明確蘭州市政府在公共危機預防與準備、監測與預警、處置與救援、恢復和重建方面的工作流程（如圖1）。并借鑒企業流程管理的思想，試圖從微觀上完善公共危機管理政府責任在監管措施、信息發布機制、危機物資儲備系統和行政問責制的薄弱環節，為公共危機管理提供一種相對高效的流程思路。

（一）完善政府監管措施

公共危機管理是一種多方主體參與的過程，中央政府和地方政府在公共危機應對過程中扮演著重要的角色[9]，因此，可以從參與主體方面加強監管措施，具體表現在四個方面。一是加強行業監管，深入排查供水衛生安全隱患，及時跟蹤企業對供水運行設備設施的常規巡檢和維修工作，督促企業更新改造使用先進的制水工藝。二是加強相關職能部門履職監管職責，市建設局作為供水企業行業主管部門要對供水企業進行經常性督促檢查，及時徹底排除存在的安全隱患；市環保局作為環境監測、執法工作業務部門要加大環境保護力度；市衛生局作為水質監管部門要及時更新檢測檢驗設備，對供水企業水質進行嚴格監管；市政府國資委作為國有資產監管部門要監管供水企業是否嚴格按照合同履行義務監督。三是加強相關政府履行監管職責，西固區人民政府和蘭州市人民政府要加強區域內環境保護和公共飲水安全的管理責任。四是引入第三方檢測機構，明確三方的權力和義務，督促水務主管部門積極履行職責，彌補企業檢測不足，確保水質檢測結果客觀公正，對蘭州水污染事件進行全面科學評估，分析事件處置過程中的薄弱環節，進而完善水質管理規定和飲用水標準。政府監管機制流程梳理如圖2所示。

圖1 蘭州市政府公共危機決策處置基本流程圖

圖2 政府監管機制流程圖

（二）健全政府信息發布機制

信息發布指政府有關部門或被授權的組織向社會公眾或特定群體發布各種應急管理信息的行為[10]。在水污染事件中，蘭州市政府沒有充分利用現代移動應急平臺處理告知公眾事件實情，引發了公眾的不滿。可見，信息發布是否及時、準確關系重大，在突發公共危機事件發生后，故意遲報、謊報、瞞報、漏報將受到相應的懲罰，因此，公共危機應對部門要加強應急管理的信息發布機制建設，具體來說就是建立起由信息報告、信息發布、信息評估三部分構成的移動應急平臺，通過電視、廣播、網站、短信、郵件、報紙等多種途徑及時、準確、全面、真實地發布信息，使廣大群眾可以及時跟蹤事件進展。事故指揮系統ICS（the Incident Command System）是在不同的危機情景下協調多個響應組織的臨時分層結構[11]，該系統也貫穿于政府應急決策處置部門。根據《中華人民共和國突發事情應對法》和《甘肅省人民政府突發公共事件總體應急預案》的相關規定，危機應對部門要第一時間與公眾、媒體溝通，以公開透明的方式消除恐慌、減少損失。政府公共危機信息發布機制流程梳理如圖3所示。

（三）完善危機物資儲備系統

公共危機事件有直接響應者、間接響應者和剩余響應者之分，直接響應者是直接應對危機的主要負責人；間接響應者是具有完全不同任務的對危機做出回應的組織；剩余的響應者是自發動員的民間社會組織[12]。建立完善危機物資儲備系統，應優化危機資源儲備結構，充分挖掘大數據的價值，建立與可用應急裝備聯系的跟蹤制度和基礎數據庫，建立快速、有效、常規的應急物資保障體系，建立應急物資目錄、整合應急物資標準、應急物資實物準備保障、應急物資生產能力準備、應急物資緊急采購和進口[13]。在危機物資儲備系統方面，可以借鑒歐美發達國家的先進經驗，利用全球資源及供應商的存儲資源進行儲備配置的方法，合理設置倉庫地點、準確監測倉庫庫存、及時調配倉庫物資，同時，也可以減少政府建立和運營看管倉庫的成本，減少資源浪費，實現政府和企業雙贏的戰略思維系統。2015年蘭州市出臺了《蘭州市市級救災物資儲備管理辦法》，規定市級救災物資由市民政局儲備和管理，專項救災物資用于自然災害救助，并從購置和儲備管理、調撥管理、使用和回收、代儲管理、罰則五個方面進行說明。政府危機物資儲備系統流程圖梳理如圖4所示。

圖3 政府公共危機信息發布機制流程圖

圖4 政府公共危機物管理物資儲備系統流程圖

（四）健全行政問責程序機制

新公共服務理論認為承認責任并不簡單，如果沒有相應的職責劃分和責任承擔機制，就可能出現權力向私人化過渡[14]，行政問責制是保障責任政府實現的機制，沒有問責，責任就無法得到落實。其關鍵特性在于標準化和程序化，這就需要構建一套可操作性的制度規范[15]，特別是在公共危機應對中責任體系還不健全，政府責任缺乏明確界定，面臨著職權范圍交叉、權責邊界模糊、行政問責文化和配套法律制度缺乏等情況下。在蘭州水污染事件中，要對相關責任人和相關責任單位進行嚴格的問責，界定企業、政府及各個部門和政府官員的責任，明確該做什么、不該做什么、能做什么、不能做什么，通過不斷研究個案、分析問題、解決問題來提高我國政府危機責任意識和執行能力。政府健全行政問責程序機制流程梳理如圖5所示。

圖5 政府公共危機管理行政問責程序機制流程圖

四、結語

新公共服務理論為政府治理與改革提供了全新的視角，本文結合該理論探究了我國公共危機管理中政府的道德責任、憲法責任、政治責任和行政責任的內容，嘗試構建我國公共危機管理領域中的政府責任體系，并從蘭州“4·11”局部自來水苯指標超標事件中暴露的問題出發，以流程優化為切入點分析政府在監管措施、信息發布機制、物資儲備系統和行政責任程序機制方面的具體運作流程，提高政府公共危機應對的科學性和有效性。

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編輯 何 婧

Study on the Government Responsibility of Public Crisis Management in the Perspective of the New Public Service——Take the Lanzhou “4·11” Water Pollution Incident for Example

YE Yong1,2WANG Jun-qiao1
(1. Fuzhou University Fuzhou 350116 China; 2. Research Bases of Humanities and Social Sciences in University Fuzhou 350116 China)

Clearly defining the responsibility of the government in public crisis management is advantageous to scientifically and effectively carrying out the work about the public crisis prevention, response, and the aftermath. Taking “4·11 Lanzhou tap water－benzene bid exceed in 2014 year” for example, this essay attempts to discuss the moral, legal, political, and administrative responsibilities of the government in public crisis management in order to build a relatively systematic government responsibility system in the field. And based on the process optimization, it puts forward some feasible measures which can strengthen the weak links of regulatory measures, information dissemination mechanisms, material reserve systems, and administrative responsibility procedures mechanisms in the public crisis management.

new public service; public crisis management; state responsibility; responsibility system; process optimization

D630

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)06-0019-06

2015 - 12 - 29

國家社科基金一般項目（15BZZ071）；教育部人文社會科學研究青年基金項目（13YJCZH228）.

葉勇（1978- ）男，博士，福州大學經濟與管理學院副教授；王俊巧（1988- ）女，福州大學經濟與管理學院碩士研究生.