絲綢之路經濟帶核心區視野下“奎-獨-烏”區域大氣污染治理的思考

王克念

（中共奎屯市委黨校 新疆 奎屯 833200）

絲綢之路經濟帶核心區視野下“奎-獨-烏”區域大氣污染治理的思考

王克念

（中共奎屯市委黨校 新疆 奎屯 833200）

區域生態文明建設事關絲綢之路經濟帶核心區生態文明可持續發展戰略，其意義重大。“奎-獨-烏”區域地處新疆沿天山北坡城市經濟群發達地帶，是絲綢之路經濟帶核心區的中心區，在加快建設絲綢之路經濟帶中，必然涉及基礎設施互聯互通、產業投資、資源開發、經貿合作等重點合作領域。同時，“奎-獨-烏”區域在建設發展過程中存在著制約生態文明發展的因素。正確處理“奎-獨-烏”大氣污染治理，確保絲綢之路經濟帶核心區生態建設穩健發展意義重大。

絲綢之路經濟帶 大氣污染 治理

“奎屯-獨山子-烏蘇”區域綠色經濟發展事關核心區基礎設施互聯互通、產業投資、資源開發、經貿合作、金融合作、人文交流、生態保護、海上合作等領域重點合作項目的順利推進，事關絲綢之路經濟帶核心區生態文明可持續發展戰略，其意義重大。新疆奎屯市六屆八次全委（擴大）會議報告中強調指出：“進一步鞏固國家衛生城市成果，爭創全國綠化先進模范市，力爭用5年的時間把奎屯打造成全疆最美的城市。”[1]這些都一再說明絲綢之路經濟帶核心區視野下的奎屯區域大氣污染治理、管控，已經成為絲綢之路經濟帶建設中不可小覷的重要環節。

一、“奎屯-獨山子-烏蘇”區域大氣污染現狀

“奎屯-獨山子-烏蘇”區域位于天山北坡經濟帶中心區域，是新疆最大的石化基地和重要的經濟核心區之一，是絲綢之路經濟帶主力通道——北通道的咽喉。“十二五”期間，隨著獨山子區1 000萬噸煉油和100萬噸乙烯工程穩步推進、奎屯-獨山子經濟技術開發區和烏蘇市化工園區建設，再加上兵團第七師紅山煤礦擴展改造，煤化工、石化、電力、鋼鐵、水泥、化學制品、生物制藥等數十個重點工業項目相繼落戶，區域工業化深入推進和區域工業企業的迅猛發展，能源資源消耗持續增加，區域大氣污染日益凸顯，已連續出現冬季大氣顆粒污染和夏季臭氧層污染雙重影響，給環境管理和社會經濟的可持續發展帶來巨大挑戰。2014年，據自治區政協社會法制委員會對“奎-獨-烏”區域環保執法情況調研統計，“奎-獨-烏”區域二氧化硫、二氧化碳、一氧化碳均滿足國家二級標準，但細顆粒物（PM2.5）、可吸入顆粒物（PM10）和臭氧（O3）超標較為明顯，最高日均分別超標6.1倍、5.9倍和0.6倍。其主要表現可以概括為以下幾方面：

1.藍天白云遭受大氣污染，昔日皚皚白雪晴空萬里的氣象已經消失。數據顯示：2009～2014年間，該區域優良天數整體下降明顯，經查勘，2014年與2009年相比下降了12%，三地（奎屯-烏蘇-獨山子區）中尤以奎屯市下降幅度最大，為16%。污染天數由2009年的8天，上升到2014年的68天，增加了8.5倍。從可吸入顆粒物濃度比較數值和“奎-獨-烏”區域環境空氣質量狀況來看，該區域氣候空氣質量現狀不容樂觀。

2.春、夏、秋、冬輪轉過程中，“奎-獨-烏”區域大氣污染隨著四季變化表現非常明顯。奎屯區域多以靜風為主，冬季平均風速僅為1.2m/s，靜風頻率高達50%，很容易形成大氣層結穩定狀態，導致宇宙空間環境可容量減少。加之奎屯交通區位明顯，物流、人流聚集擴散倍增，危化物品車載物流量超負荷運轉，工業園區產業結構單一，客運、出租車輛尾

氣噴吐密集，施工現場堆場雜亂，致使地面產生的大氣污染物極難擴散。據奎屯市環保局監測，奎屯市地面臭氧濃度超標30天，小時濃度最高達到0.476毫克/立方米，超標2.4倍，近年來奎屯周邊區域空氣質量持續下降，霧霾和沙塵暴天氣明顯增多。

3.縣域經濟發展迅猛、資源消耗總量攀升、垃圾圍城現象日益突出。首先，縣域經濟的迅猛發展。奎屯市統計局統計，2014年年末，奎屯、獨山子、烏蘇、兵團第七師人口為70.05萬人，經濟總量達到579.36億，占當時全疆GDP總量9 264.10億元的6.25%，占昌吉州GDP總量1 060億元的54.65%，占伊犁州全州GDP總量1 612億元的35.94%，占伊犁州直GDP總量792.2億元的72.13%。其中奎屯和烏蘇2個市的地方公共財政預算收入都超過了十幾個億。一方面縣域經濟的發展對于我國全面實現建成小康社會目標、全疆加快脫貧步伐起到了非常重要的作用。另一方面縣域經濟的發展和建設生態文明之間是不和諧的，其中產生了很多復雜性的問題。譬如在經濟發展快猛的同時，隨之而來的則是資源消耗總量攀升速率增長迅速（如表1所示）。

表1 “十二五”期間奎屯市污染物排放變化情況

可以看出奎屯市工業二氧化硫和煙塵排放量呈現逐年遞增趨勢，據自治區環境監測部門統計，該區域主要污染物為二氧化硫、粉塵和氮氧化物，2014年二氧化硫排放量達到4.45萬噸，氮氧化物排放量達到3.95萬噸，煙粉塵排放量達到2.58萬噸，分別比2007年增長了1.87倍、5.57倍、2.94倍，其排放量分別占到轄區工業排放量的92.9%、87.02%和96.33%。除二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵外，區域揮發性有機物泛濫成災，其排放量呈現升高趨勢，截止2013年達到最高峰，2014年揮發性有機物排放量5.76萬噸，機動車保有量為16.9萬輛，機動車氮氧化物排放量占到區域氮氧化物總排量的31.5%。

其次，垃圾圍城現象日益突出，影響空氣質量，損害人民群眾生活。據統計報道：現今我國城鎮垃圾的人均日產生量為1.2～1.4千克，人均年產生量為440～500千克。僅奎屯市老舊小區改造日清運垃圾每天都在上百噸左右。這些垃圾主要為：建筑垃圾、生活垃圾、有害垃圾、醫療垃圾、電子產品垃圾、信息垃圾等，由于清理、裝車、運輸防范措施薄弱，致使垃圾粉塵外泄揚塵于空中，直接造成空氣污染。

二、“奎-獨-烏”區域大氣污染治理存在的問題

1.區域內受體制機制制約，條塊分割“屬地管理”的現實嚴重阻擾著該區域大氣污染的治理。

“奎-獨-烏”區域現行環境管理方式難以適應區域大氣污染防治要求，單個城市“各自為陣”，很難解決區域性大氣環境問題。筆者近期對奎屯上方位的烏蘇“中電投”，南方位獨山子區境內的“大乙烯”，以及位于奎屯-獨山子經濟技術開發區的兵團第七師錦江化工實施調研，發現這三家企業是“奎-獨-烏”區域大氣污染的龍頭老大，每年污染物排放量均居于首位，大氣污染超標問題，受制于體制機制的制約，在條塊分割“屬地管理”下成為了保護的禁區，遇到嚴重污染期，“各自顧各自”，難以形成治理合力。據奎屯市環保局統計，其中奎屯市在每次大氣污染嚴重期受到的影響最大，占到污染區域總量的39%，獨山子為28%，烏蘇為25%。

2.“奎-獨-烏”區域產業結構單一，結構性污染趨勢明顯。“奎-獨-烏”區域各方主政者以滿足其政治競爭和擴充地方財政的需求，齊聚發力工業企業，以石化產業作為自己的主打脊梁，產業結構明顯偏重工業企業，工業企業比重加大相對應的是資源依賴程度和能源消耗攀高，加上各工業園區經營項目以鋼鐵、水泥、焦化、煤電、石化等高污染行業為主體，調整難度很大。產業同質化的惡性競爭使得昔日的生態環境優質區域已經成為工業污染下的重災區。

3.“三地四方”屬地管理體制與“多規并行”的園區混亂布局，愈發升級了排污競爭下的大氣污染。

奎屯市隸屬伊犁州、兵團第七師屬于兵團管轄、獨山子區為央企、烏蘇是塔城地區管轄的縣級市，這種條塊分割“各自為陣”的屬地管理體制，表現在產業規劃和園區發展方面，思想視野和著眼點均立足于本位立場，由于缺乏頂層設計指導，多規出籠、各行其是的現象一直存在。烏蘇市20世紀90年代引進發展的“中電投”，選址在違背自然規律的奎屯河上游，對奎屯市域直接形成大氣污染的損害，影響人們的生活環境和生命安全。

4.污染防治主體責任不落實，企業頂風排污環境違法現象依然存在。《新環保法》明確指出，環保治理重點是治水、治污、治氣，并界定了環保、公安、

土地、林業、農業、水利等部門是資源開發、污染防治的責任主體。然而，“奎-獨-烏”區域機制束縛，在實際執法過程中受屬地管轄困擾，執行難、難執行的問題時有發生，加之有關職能部門責任不強，沒有嚴格履行監管責任。對市場主體企業而言，企業法律意識淡薄，企業法人不重視治污，治污基礎設施建設滯后，個別企業心存僥幸，夜間違法排放污染物的行為屢禁不止。

5.應對區域性復合型大氣污染基礎設施不完善，致使施工揚塵污染嚴重。“奎-獨-烏”區域易造成污染項目居多，諸如火電、水泥、建材生產企業的煤場、渣場、鋼鐵、化工等，筆者曾赴位居奎屯-獨山子經濟技術開發區的煙粉塵污染大戶龍海硅業調研，該企業作業區為敞開式生產，露天作業、設施簡陋，導致顆粒物隨風揚塵、外泄飛揚，其生產原料為阿勒泰山區石英石，極具污染性，嚴重影響到城區群眾的身心健康。

三、關于優化“奎-獨-烏”區域大氣污染聯防聯控治理的建議

1.真正樹立起綠色發展的理念。十八屆五中全會，習近平總書記提出綠色發展理念，將綠色發展作為關系我國發展全局的一個重要理念，體現黨對經濟社會發展規律的進一步認識。綠色發展理念強調要把經濟發展水平與環境保護緊密聯系，促進人與自然，人與社會，人與人之間可持續發展。[2]只有大力發展綠色經濟，才能有效突破資源環境的瓶頸制約，實現“青山綠水”和“金山銀山”的有機統一。

2.高位推動創建“奎-獨-烏”區域大氣污染聯防聯控協同治理平臺。首先，建議創新“奎-獨-烏”區域大氣污染防治管理體制，將奎屯市、獨山子區、烏蘇市、兵團第七師從原有的行政隸屬體制中剝離出來、建立直接隸屬自治區管轄的“奎-獨-烏”區域大氣污染防治管理協調委員會，從體制上解決大氣污染治理各自為政的現狀，“協委會”擁有獨立的立法與執法權力，且賦予在資源調配、監督和處罰上的實際權威。其次，建議自治區盡快實施新疆生態環境主體功能區劃，優化環保執法大環境。“奎-獨-烏”區域“十三五“發展規劃實施在即，其中生態環境主體功能區劃應與”十三五“發展規劃同步實施。為此建議：盡快批準公布實施全區生態環境主體功能區劃，使“奎-獨-烏”區域明確發展定位，調整產業和能源結構，加大污染治理力度，發展適合各自功能要求的產業，避免重復建設和資源浪費，實現綠色發展主導下的生態環境建設可持續發展。第三，堅守創新已經建立起來的“奎-獨-烏”區域聯防聯控長效常態機制，形成三地四方齊抓共管的治理格局。自治區人民政府于2014年將“奎-獨-烏”區域列為大氣污染聯防聯控重點區域，建議保持高位推動下的區域聯防聯控長效常態機制，增加協調密度，在該區域執行最嚴格的新“環保法”，對原來發生的環境違法問題，限期整頓糾正；新發生的違法案件即查即糾；“奎-獨-烏”各方每月向自治區人民政府報送自查專報，使各項措施落到實處。

3.搶抓自治區倡導的“奎-獨-烏”區域應優化產業結構，合理規劃產業布局的政策機遇，發揮區域城市同城化、一體化的帶動作用。“奎-獨-烏”區域各方要緊緊抓住絲綢之路經濟帶的發展機遇，抓住自治區政府對區域發展的新政策導向，加快引入多元化產業，大力發展光伏、清潔能源、風能等新型高科技產業，按照自治區的統一部署搶抓全面實施奎屯河沿岸以及對外交通沿線大氣污染整治生態修復的大好機遇，發揮“奎-獨-烏”城市同城化、一體化作用，為打造天山北坡經濟帶核心區生態平衡、空氣清新、山水優美的和諧空間而努力。

4.加大區域性復合型大氣污染基礎設施投入力度，補齊大氣污染防治虧欠的漏洞。受條塊分割屬地管理體制影響，“奎-獨-烏”區域大氣污染資金投入欠賬大，建議區域內各級政府及兵團第七師要加大資金的投入力度，防治環保專用資金被挪用，基礎設施建設資金諸如空氣質量監測站點、運行和監管經費切實納入各級財政預算大盤并強力保障。

5.控制機動車數量，加大機動車尾氣排放治理力度。據奎屯市統計局統計，“奎-獨-烏”區域截止2014年年末，機動車保有量達到16.9萬輛，污染源解析結果顯示，機動車氮氧化物排放量占區域氮氧化物總排放量的31.5%。因此，必須嚴控機動車的增長速度和尾氣排放量，號召市場銷售推廣新能源車輛，鼓勵市民使用電動車出行，擴大和宣傳奎屯市街區擺放綠色自行車出租供市民出行的典范案例，廣泛弘揚綠色低碳交通消費行為。

[1]中共奎屯市委六屆八次全委（擴大）會議隆重開幕[EB/ OL].http://www.ktgd.cn/show.asp?id=17122&sortid=6&typ?eid=2，2015-12-28.

[2]廖如春，邢建華.習近平綠色發展理念對當代中國社會進步的啟示[J].宜春學院學報，2016（08）

責任編輯：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2016.06.20