中國“走出去”可持續發展戰略分析與政策建議

劉 婷 盧笛音 李 霞

(中國-東盟環境保護合作中心，北京 100035)

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中國“走出去”可持續發展戰略分析與政策建議

劉 婷 盧笛音 李 霞

(中國-東盟環境保護合作中心，北京 100035)

本文闡述了我國“走出去”戰略可持續發展的概況，對促進“走出去”可持續發展相關政策體系進行了梳理并分析了其存在的問題，提出了推動“走出去”可持續發展的政策建議。

可持續發展；走出去；政策建議

“走出去”戰略是黨中央、國務院根據經濟全球化新形勢和國民經濟發展的內在需要做出的重大決策，是我國對外開放基本國策的重要組成部分。黨的十八大報告中提出，要繼續加快轉變對外經濟發展方式、創新開放模式、加快“走出去”步伐。當前，無論從開拓市場空間，優化產業結構，獲取經濟資源，爭取技術來源，還是突破貿易保護壁壘，培育中國具有國際競爭力的大型跨國公司，企業“走出去”都是一種必然選擇。

隨著全球和區域環境問題與國家政治、經濟和安全等領域的相關性逐漸加大，環境利益的重要性也受到越來越多的關注。世界各國環境保護意識不斷增強，環保要求不斷提高，環境治理進程明顯加快，我國承擔更大國際環境責任和義務的壓力增加，提升我國“走出去”總體戰略可持續性的重要性和迫切性日益突出。

1 我國“走出去”概況

近年來，我國“走出去”的規模和效益不斷提升，對外投資合作取得跨越式發展，呈現出以下特點。一是對外直接投資增速顯著，分布廣泛。2015年，中國對外直接投資(FDI)流量創下了1456.7億美元的歷史新高，實現連續13年快速增長，首次位列世界第二(僅次于美國)，已成為凈對外投資國。中國2.02萬家境內投資者在國(境)外設立3.08萬家對外直接投資企業，分布在全球188個國家(地區)，覆蓋全球國家和地區總數的81%。二是“走出去”地區差距顯著。中國“走出去”地區分布不均衡，其中亞洲是中國對外直接投資流量最集中的地區。2015年中國企業向中國香港、荷蘭、開曼群島、英屬維爾京群島、百慕大群島的投資共計1164.4億美元，占當年流量總額的79.7%，至2015年末中國對外直接投資存量的八成以上(83.9%)分布在發展中經濟體。三是涉及領域廣泛，國際產能和裝備制造合作步伐加快。截至2015年底，中國對外直接投資覆蓋了國民經濟所有行業類別，制造業、金融業、信息傳輸/軟件和信息服務業同比分別增長了108.5%、52.3%、115.2%。流向裝備制造業的投資100.5億美元，同比增長158.4%，占制造業投資的50.3%，帶動了裝備、技術、標準和服務“走出去”。四是“走出去”主體多元化發展。地方企業、非國有企業“走出去”數量不斷擴大，成為中國對外投資的主要力量。2015年，地方企業對外非金融類直接投資流量達936億美元，同比增長71%，占全國非金融類對外直接投資流量的77%。東部、中部、西部地區分別實現78.2%、84.7%、14.2%的較高增長；上海、北京、廣東2015年流量均突破百億美元，位列地方投資前三。

2 我國“走出去”可持續發展面臨的挑戰

中國企業在“走出去”的過程中，一方面為東道國提供了新技術、新工藝，提高了其發展質量和水平，另一方面也為其帶來了工業污染和環境退化等問題，引起國際社會的廣泛關注甚至爭議。盡管從商業角度看，經濟活動的本質就是承擔風險，“走出去”就是駕馭風險的過程，但和平崛起過程中，中國企業面對的國際化風險，在資源競爭加劇、環境壓力嚴峻等背景下，顯得“前所未有”。對此，我們應該有著客觀、清醒和足夠的認識，既要對正面的環境影響加以推廣、大力宣傳，也要對負面的環境影響加以削弱和控制。

一般來說，境外投資與國內投資在對環境產生影響方面并無實質性的區別。但境外投資的環境影響有著復雜性、敏感性和綜合性的特點。集中表現為資金的來源國與流向國面臨著不同的政治、經濟、法律與外交背景，在環境標準、環境管理和環境意識等方面都有所不同，投資行為所引起的環境問題更容易引起投資所在國家、民眾甚至國際社會的注意。這些問題處理不好，不單會影響“走出去”的可持續性，甚至可能會影響國家間關系，引起國際社會的巨大關注與指責。

2.1 綠色發展成共識，“走出去”可持續發展受關注

隨著全球生態環境的不斷惡化和環保呼聲的日益高漲，實現可持續發展成為各國共同追求的目標，發達國家對環保問題的關注空前高漲，紛紛推出新的法律、法規，不斷提高本國的環境標準，并設立越來越高的綠色壁壘，限制發展中國家進口對其環境造成的損害，帶領全球投資行為進入一個對環境更友善的新紀元。發展中國家，甚至最不發達國家也逐漸意識到發展經濟不能以犧牲環境為代價，開始推行可持續發展政策，因地制宜地發展特色經濟，注重環境保護，這向我國“走出去”企業提出了新挑戰。

中國在走向亞非拉美等較為貧困落后地區的過程中，不僅僅帶去了投資活動產生的技術外溢效應，大大提升了這些國家和地區的經濟水平，也為他們帶去了先進的環保理念，讓當地人民在求得溫飽的生活之余，也開始了解環保對生活品質的重要性，對當地企業的環境保護起到了直接的促進作用，對提升當地政府和居民的環境意識水平、激發當地政府提升其環境標準起到了良好的提振效果。

2.2 地區和行業不平衡，導致局部環境問題突出

根據商務部的統計數據，我國企業對外投資目的地相對集中，主要集中在東南亞和拉丁美洲，最近幾年，對非洲投資增長迅猛，上述地區多為發展中國家，是中國建設“一帶一路”、開展南南合作的主要目的國。這些國家和地區自然資源豐富，但環境敏感度較高，使中國企業在當地投資活動承擔著較高的風險性。同時，這些國家和地區特有的政治、經濟、文化和社會情況都與中國有較大差異，特別是部分國家政局復雜、社會動蕩、不穩定因素較多，各方勢力容易利用環保議題作為籌碼進行操控，使得投資企業被動卷入當地的政治斗爭，進而帶來不必要的損失；部分國家環境法律和管理體系不成熟、不健全，其不確定性大大增強了企業進行投資風險評估和運營成本評估的難度。

同時，中國對外投資的行業分布也較不均衡，主要集中在采礦、建筑、木材和基礎設施建設等行業。隨著中國經濟的不斷發展，在政府“走出去”政策的不斷鼓勵下，中國公司積極地在世界各地采購木材、礦產、石油和天然氣等自然資源，近些年，采礦業等資源尋求性投資比重更是呈現日益上升的趨勢，從結構效應分析，投資于環境資源密集產業，極易帶來比較嚴重的環境問題，因此，當前的投資結構使中國對外投資活動常常飽受“環境威脅論”的指責。

2.3 責任意識淡薄，部分企業對東道國環境產生負面影響

在發展中國家投資的早期，我國對外投資企業對當地經濟增長做出了突出的貢獻，然而，經濟發展與環境保護是傳統社會發展模式中的一對固有矛盾，我國對各國直接投資的增加，在促進當地經濟發展的同時，也增大了當地對相關資源的開發，增加了廢水及廢料的排放，產生了負面的環境作用。

雖然大部分走出去的企業都能夠很好處理追求利潤和保護環境之間的平衡關系，但仍然有部分企業缺乏對當地環境保護的社會責任感，只顧片面地追求經濟利益，無視當地環境保護，有些企業在對外經濟活動過程中，常常采用原始方法，有的企業幾乎不處理廢水、廢物，對當地環境造成極壞影響，在當地招致反對之聲，一定程度上引起了東道國政府及其居民的“憤恨和排斥”，并逐漸成為了一個比較敏感的“公共問題”。歐美對中國的指責也隨之產生。一些非政府組織更是借機批評中國“走出去”企業“嚴重”缺乏社會責任感，有“新西方殖民列強”、“掠奪資源”、“生態傾銷”之嫌。也有一些企業信息公開程度不夠，與當地居民交流不充分，投資活動得不到當地民眾的理解。在當地社會非政府組織和公眾的監督下，環境問題容易被關注甚至放大，給中國的國際形象乃至實際利益造成不小的沖擊。

2.4 “走出去”企業對環境保護投入不足

與國際大型跨國公司相比，我國“走出去”企業投資規模較小，遠遠低于世界平均水平，大大低于發達國家600萬美元的水平，也低于發展中國家450萬美元的水平[1]，企業分布也較為分散。相比大企業而言，中小企業對環境保護的投入額度不夠，加之資金和管理的不配套，往往在環境保護方面節省成本，從而使其效果大打折扣。另一方面，部分環保企業由于技術水平不夠、創新能力有限、服務意識不強、運作模式不符合國際規范等，不能有效支持、配合“走出去”企業達到東道國的環境要求，也成為制約我國“走出去”可持續發展的因素之一。

2.5 政府監管不到位，缺乏有針對性的規范和約束

中國“走出去”過程中所引發的國際社會對“中國生態環境熱錢”的憂慮有著深刻的國內根源。這種根源在國家政府的層面表現為缺乏對外投資配套的環境法律法規政策指導，在地方政府和企業表現為片面強調短期經濟利益而忽視環境保護，共同表現為對于“走出去”的環境影響問題重視不夠、措施不全、約束不力。

中國政府部門與大型國有企業乃至國有上市公司堅持“投資遵循屬地原則”，導致企業依據與投資屬地政府的關系好壞判斷是否投資，在發展中國家進行投資時環境保護的隨意度較大，環境成本經常被惡意削減。當企業投資導致環境風險時，國內無相應措施對企業進行懲處，造成了較壞的國際影響與企業直接經濟損失。

3 我國推動“走出去”可持續發展的政策措施

為配合國家“走出去”戰略，規范我國“走出去”企業的經濟和社會行為，近年來，我國政府相關部門出臺了一系列的法律法規、規章制度、政策措施、規劃指南等，不斷完善“走出去”環境管理和保障體系。

其中，2013年2月由商務部、環境保護部聯合發布的《對外投資合作環境保護指南》是我國政府部門首次專門針對企業對外投資合作環境保護行為進行規范的指導性文件，倡導企業樹立環保理念，履行環境影響評價、達標排放、環保應急管理等環保法律義務，建立環境管理和污染預防制度，引導企業依法履行環保責任，遵守東道國環保法規，鼓勵企業加強溝通和環保宣傳，積極與國際接軌，支持東道國的可持續發展。該指南的發布實施，加強了對“走出去”企業環境保護的指導，有助于企業與東道國在法律法規框架內共同做好環境保護工作，促進東道國可持續發展，實現互利共贏、共同發展的目標，也有利于幫助企業提高跨國經營能力，加快融合進程，實現自身長遠發展，對推動對外投資合作可持續發展具有重大意義。

此外，2007年和2009年，國家林業局和商務部先后聯合發布了《中國企業境外可持續森林培育指南》和《中國企業境外森林可持續經營利用指南》，開創了企業境外從事森林培育和經營活動的行業指導規范的先河，向國際社會表明了中國促進全球森林可持續發展的決心和努力。

在綠色金融信貸政策措施方面，為了更好地了解、規避存在的風險，作為政策性銀行的國家開發銀行和中國進出口銀行在對外貸款活動中提高了環保和社會方面的保障，對其海外經營活動已經設置了一系列的環保和社會準則，其中有些準則甚至尚未被其他國際金融機構納入其貸款項目之中。表1對國家開發銀行、中國進出口銀行的環保準則與相關的區域性國際金融機構進行了比較。

表1 不同國際金融機構環保準則對照表

國家開發銀行使用的四條準則是各大國際金融機構普遍接受的社會和環境準則，其中事后環境影響評估是區域性開發銀行唯一的一家，其要求甚至在現有國際金融機構的準則之上更進了一步。但是與國內利害方開展磋商、建立申訴機制、符合國際環境法律及法規的要求、開展獨立審核與評估、訂閱與例規相關的契約等五大公認國際慣例尚未納入國家開發銀行準則體系。此外，國家開發銀行實施的環保標準總體而言屬于東道國標準。在大多數的情況下，這些標準與國際環境法律及法規相比水平還比較低，限制欠嚴格。

中國進出口銀行也在其社會和環境準則中納入了環境影響評估、項目審核、與受項目影響的社區開展公共磋商以及事后環境影響評估等內容，與國家開發銀行相比，中國進出口銀行的準則更進一步，包括了要求在貸款實施期內進行公眾磋商和項目審核，并訂立與合規有關的契約。但中國進出口銀行對開展環境影響評估并未設置任何資金門檻，且未要求項目貸款符合國際性環境法律及法規，也未要求設立申訴機制或進行獨立審核與評估。

4 我國“走出去”可持續發展政策體系存在的問題

通過對我國對外投資環境管理相關政策措施的梳理可以發現，目前，支撐我國“走出去”可持續發展的政策體系還不夠完善，存在著以下一些問題。

一是對外投資管理整體與國內體系割裂，缺少國內責任主體追溯機制。由于國內環境污染事故不斷，導致吸收外資的東道國政府對中國投資格外關注，一有問題經常上升到國際社會或國內政治層面。

二是各政府部門對“走出去”戰略的可持續發展重視關注程度較高，但各個部門之間的統籌協調性不足。一些政策措施系統性不強，未能發揮多部門協同聯動的優勢，文件中的相關要求和內容瑣碎而零散，覆蓋面不廣、權威性不強，無法發揮應有的效力。

三是各層次政策措施發展不平衡，管理體系化建設有待加強。目前出臺的相關管理文件多以部門規章和政策文件為主，法律法規層面的文件較少，導致很多文件要求只能以鼓勵引導為主，缺乏強制約束力。

四是相關管理政策文件中的要求宏觀內容較多，實施細則較為缺乏，配套的指標、標準、指南或者手冊等文件不齊備，適用的管理工具也不具備，導致實施層面的可操作性不強。即使像《對外投資合作環境保護指南》這樣的專門性文件，對企業境外投資活動中環境保護方面的規范也以原則性和普遍性的要求為主，象征意義遠大于實際意義，針對性和可操作性較弱。

五是在政策實施過程中，還存在著重視前期核準、忽視中后期監管的現象，缺乏跟蹤和監測，某些環節管理缺位，使得政策文件的落實效果大打折扣。此外，在管理過程中，受慣常的管理思維影響，也由于缺乏相應調查研究和數據信息的支撐，往往容易出現注重行政權力而忽視市場服務的問題，推動我國“走出去”可持續發展的政策手段還有待開發。

5 促進我國“走出去”可持續發展的政策建議

綜上所述，針對我國在對外投資中面臨的主要環境問題，考慮到我國對外投資環境管理的主要發展方向，應加強政策機制、能力培養以及服務體系三個平臺的建設，全面推動我國“走出去”戰略的可持續發展。

5.1 加強機制平臺建設，促進“走出去”戰略的可持續性

第一，逐漸完善對外投資環境管理相關法規政策體系。在借鑒發達國家立法經驗基礎上，逐步建立符合國際規范和世界其他國家通用做法的對外投資環境管理法律法規體系，以《對外投資管理辦法》為基礎，補充完善與企業投資環境行為相關的細節，頒布配套的執行細則，為企業提供國際環境政策法規指導，約束其在對外投資中的環境行為。

第二，促進制度化管理手段創新，引進綠色信貸理念。完善現有的《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》，適度加入非強制執行的對外經濟合作項目的綠色信貸內容，引導中國銀行在對外投資中充分考慮環境風險和影響，樹立我國政府順應國際可持續發展潮流和關注企業社會責任的正面形象。

第三，針對重點行業開發對外投資綠色考核與評價指標體系。選取重點行業，以自然資源類行業為重點，以國有大中型企業為契機開發對外投資綠色考核與評價指標體系，客觀的審視中國對外投資中面臨的或可能面臨的資源與環境問題。

第四，建立國內投資與對外投資聯動的環境污染追溯機制。針對國內投資本身不斷引發環境污染事件或事故的企業，對其對外投資行為進行嚴格限制或禁止。

5.2 加強能力平臺建設，為“走出去”可持續發展提供保障

一方面，積極開展環境培訓，培養高素質的跨國環境管理人才。針對企業投資過程中，環境信息不透明，缺乏國際經營過程中的環境管理人才的現狀，開展“走出去”國際環境政策和技術培訓。進一步發揮國內外高校、行業協會和中介組織的作用，通過政府資助和企業自我培養相結合的形式，打造精品培訓課程，造就一批通曉國際經濟運行規則、熟悉當地環境法律法規、具備先進環境管理理念和意識的復合型環境管理人才。

另一方面，建立對外投資宣傳平臺，為推動中國對外投資綠色化發展服務。針對當前國際上“中國環境威脅論”的言論，應積極開展國際環境外交，擴大對外宣傳力度，開發中國境外投資環境風險管理領域旗艦型出版物，對我國在海外經營成功并注重環境保護的企業，將其樹立成環境典范，設立“環保明星企業”，并做好在國際宣傳工作。搭建政府與企業間對話溝通橋梁，組織召開相關領域研討會。適時組織開展中國對外投資環境行為和環境貢獻研究，用事實和數據對不實言論進行反駁。

5.3 加強服務平臺建設，為對外投資企業提供環境信息支持

搭建對外投資環境信息與管理平臺，通過提供投資目的地國家或地區投資政策及指南、環境政策、環境標準、綠色技術、環境管理經驗及優秀案例等相關資料，系統整合海外不同地區的資源，建立綠色管理數據庫、知識庫及信息系統，實現信息共享，建立集數據處理、數據分析、數據可視化綜合管理為一體的交互式平臺，為企業提供豐富的環境資源信息和定制化的對外投資環境與社會風險綜合管理方案，提高“走出去”企業環境管理能力和效率。

[1]胡海.我國對外直接投資現狀及發展策略[J].2011.

[2]商務部，國家統計局，國家外匯管理局.2015年度中國對外直接投資統計公報[R].2016.

[3]加拉格爾等.新銀行的加入：中國在拉丁美洲的融資[R].2012.

Analyses and Policy Recommendations on Sustainable Development of “Going Global” Strategy of China

LIU Ting LU Diyin LI Xia

(China-ASEAN Environmental Cooperation Center，Beijing 100035，China)

This paper expounds the general situation on sustainable development of “going global” strategy，combs the related policy system promoting the sustainable development of “going global”，analyzes the problems of the sustainable development of “going global”，and proposes the policy recommendations of pushing forward the sustainable development of “going global”.

Sustainable Development；Going Global；Policy Recommendations

劉婷，工程碩士，工程師，主要研究方向為對外投資環境風險管理和工業生態學

李霞，副研究員，主要研究領域為國際區域環境問題、對外投資與對外援助環境政策分析等

X21

A

1673-288X(2016)06-0009-04

引用文獻格式：劉 婷 等.中國“走出去”可持續發展戰略分析與政策建議[J].環境與可持續發展，2016，41(6)：9-12.