新型城鎮化背景下河北省土地利用問題探究

任麗娜 張歆越

(河北地質大學，河北 石家莊 050031)

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新型城鎮化背景下河北省土地利用問題探究

任麗娜 張歆越

(河北地質大學，河北 石家莊 050031)

根據河北省的土地利用現狀，針對河北省在土地利用過程中利用結構不合理、利用方式粗放，浪費嚴重、生態環境持續惡化的問題，在深入理解新型城鎮化內涵的前提下，提出在新型城鎮化背景下河北省對土地利用要融入改善民生和生態環保的理念的要求，進而給出推進城鎮化過程中河北省土地利用的對策，對于河北省扎實有序推進新型城鎮化具有重要深遠意義。

新型城鎮化；土地利用；以人為本；人口城鎮化

1 河北省城鎮化現狀

城鎮化是指農村人口轉化為城鎮人口的過程。 反映城鎮化水平高低的一個重要指標是城鎮化率，即一個地區常住城鎮的人口占該地區總人口的比例[1]。2015年河北省城鎮化率為51.33%，比全國城鎮化率低近五個百分點。

1.1 城鎮化發展水平與經濟發展水平不協調

河北省屬于我國經濟較發達的東部地區，2015年GDP?總量29806.1億元，占全國GDP總量近4.40%，全國排名第七，而同年河北省城鎮化率51.33%低于全國城鎮化率的平均水平。這除與其GDP在全國的排名不相稱，與同處東部的其他省(市)相比也差距懸殊。

1.2 省域城鎮化發展不平衡

1.3 “土地城鎮化”快于“人口城鎮化”

2014年河北省城鎮用地為1719平方公里，比第二次土地調查增加了14.68%。而2014年城鎮化率為49.33%，僅比2009年增加了5.59%；從城鎮人口數量看，河北省人口城鎮化明顯滯后于土地城鎮化，2014年河北省戶籍人口城鎮化率為32.76%，常住人口城鎮化率為49.33%，兩者相差近17%。因此，河北的“土地城鎮化”要明顯快于“人口城鎮化”。

2 河北省的土地利用現狀

2.1 河北省土地利用現狀

河北省行政轄區面積188544.71平方公里，由第二次全國土地調查結果知，2010年初河北省主要地類面積如下：耕地656.14萬公頃(9842.03萬畝)、林地463.20萬公頃(6948.02萬畝)、園地87.30萬公頃(1309.51萬畝)、牧草地281.37萬公頃(4220.49萬畝)、城鎮村及工礦用地175.25萬公頃(2628.78萬畝)、交通用地39.25萬公頃(588.70萬畝)、水域及水利設施用地88.46萬公頃(1326.85萬畝)、其他土地94.49萬公頃(1417.32萬畝)(見圖1)[2]。

圖1 河北省土地利用結構圖

河北省農用地所占比重較大。2010年全省農用地1316.84萬公頃(19752.65萬畝)，占土地總面積69.84%；未利用地367.50萬公頃(5512.55萬畝)，占土地總面積19.49%；建設用地201.10萬公頃(3016.50萬畝)，占土地總面積10.67%。

2.2 土地利用中存在的問題

2.2.1 土地利用結構不合理

大家都紛然祝賀。老巴說：“過年我去歸元寺燒了香。我什么都沒求，只求阿東找個好工作，看來菩薩曉得我心誠呀。”

河北省以農用地為土地利用的主體。河北省新增建設用地指標用于縣城建設和縣域經濟發展的新增建設用地指標不足，河北有的縣每年只能得到100畝～200畝新增用地指標。在供地結構上，各地城鎮公共服務用地比例普遍偏低，如承德市某縣從2007年～2012年沒有新增公共服務用地。唐山市某縣甚至出現了負增長，公共服務用地2012年比2009年減少了214.8畝。

2.2.2 利用方式粗放，浪費嚴重

河北省部分城市在經濟發展中片面追求土地收益。私自改變土地規劃用途和土地利用結構，在新區建設時不顧財力和資源承載力進行盲目擴張。某些地方政府在供給土地的過程中以政績為主導，大肆興建開發區建設等形象工程。河北省不論是城鎮、開發區還是農村，土地閑置和粗放浪費現象都比較明顯。目前河北省市級以下園區，平均投資強度每畝不足100萬元，年利稅每畝不足萬元。中小城市的舊城區和“城中村”、農村的“空心村”現象也比較普遍。

2.2.3 生態環境持續惡化

河北省土地沙化、荒漠化現象嚴重，截至2014年，河北省荒漠化土地面積為2020822.1公頃，占全省行政轄區總面積的10.72%。此外，有的城市公共事業投入嚴重不足，一些中小城市出現環境污染、空間擁擠、安全風險嚴重、生態空間不足等“城市病”。河北省300萬人口以上的城市僅有石家莊、唐山，但各地均出現了城市承載能力和公共服務水平與城鎮化發展不匹配的現象。

3 河北省實現新型城鎮化的途徑

3.1 新型城鎮化的內涵

2016年2月，習近平總書記對深入推進新型城鎮化建設作出重要指示，強調要堅持以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念為引領，以人的城鎮化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮化率，更加注重城鄉基本公共服務均等化，更加注重環境宜居。

新型城鎮化與傳統城鎮化相比，更強調內在質量的全面提升。新型城鎮化的“新”，是指觀念更新、體制革新、技術創新，是新型工業化、區域城鎮化、社會信息化和農業現代化的過程，體現了科學發展觀的本質要求，以全面協調可持續發展觀統觀城鎮化的發展，實現城鄉良性互動；城鎮與產業聯動，以產業發展帶動城鎮經濟發展，為城鎮的發展奠定堅實的經濟基礎；堅持集約高效發展，走出一條既節約利用又高效發展的城鎮化道路；城鎮布局協調，大中小城市和小城鎮協調發展；突出“以人為本”，構建舒適宜居的生活環境。李克強總理指出：城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。

3.2 新型城鎮化對河北省土地利用的要求

目前，河北省經濟發展和城鎮化面臨著土地資源短缺的困境。因此，在新型城鎮化過程中必須把土地集約利用作為重點、科學制定城鎮發展戰略。此外，對于城鄉發展各行其道導致城鄉生態環境與生態文明建設相脫離，生態文明建設嚴重滯后、失地農民的利益難以保障，農民工的社會保障體系不完善等問題。可以通過改革城鄉二元戶籍制度，完善農民工住房、教育、醫療和社會保險等制度，保障失地農民權益，促進社會公共服務均等化等途徑來推動城鎮化由“物的城鎮化” 轉變為真正的“人的城鎮化”，實現城鎮化建設與生態環保、民生保障等共贏。

河北省新型城鎮化更應強調內在質量的提升。以當地的地理環境為基礎進行建設，要因地制宜，本著生態城市的城市理念進行建設，建設人工環境與自然環境適合的現代化城市。具體而言，要充分發揮衡水湖濕地優勢，打造自然生態優勢，建設宜居宜業的北方濱湖新城；對于即將承辦冬奧會的張家口，發展綠色農業是其綠色崛起戰略題中應有之義。對于河北沿海城市秦皇島、滄州等地區的城鎮化土地利用的推進，應重點建設綠色居住、旅游、高等教育、商務休閑、科技創智與創業孵化、文化創意和綜合服務等功能區，形成對周邊區域的輻射帶動作用。在城鎮化進程中，要徹底摒棄原有的單純追求城市發展速度和效率的理念，以民生改善為根本目的。

4 新型城鎮化背景下河北省土地利用問題的對策

實行生態文明與城鎮化相融合，促進城鎮建設的集約化、低碳化、智能化和改善民生、加強民生保障是新型城鎮化和中國全面建成小康社會的核心要義，河北省的土地利用工作也必須圍繞這個核心來開展，把保護生態環保和改善民生作為其的兩個重要戰略基礎，以新型城鎮化發展戰略布局為立足點，調整土地利用政策，改變土地發展模式。

4.1 調整土地利用結構，優化產業布局

在城鎮土地利用規劃中適度增加道路交通及綠化用地的比例，在推進城鎮化建設的同時，注重生態文明的建設，建設時應盡量使用節能材料，配套使用太陽能熱水器、節能燈和綠色交通設施，盡量降低環境污染。

此外，河北省必須把產業的轉型升級和土地利用方式改革緊密結合起來，同步推進。首先，進一步厘清河北省的發展定位并轉變招商引資理念。結合區域產業發展布局、河北省各地區的資源稟賦優勢、產業基礎和發展方向，確定主導產業和城鎮化地區發展定位，并以此作為完善招商引資政策的基礎。在項目引進中，重點引進與區域產業方向相符、具有產業特色并能與原有產業形成完整產業鏈的高新技術產業高效益、高質量的企業，做到“用標準選項目”而非“憑人的主觀意愿選企業”，以此促進有限土地資源的高效、合理利用，促進區域的高質量發展。第二，提高產業集聚度優化土地結構和提高用地效用。河北省應該實施立體發展的集約型開發戰略和自主創新戰略，通過強化企業自主創新能力和產品的科技化、高端化，提高土地單位面積的技術含量和產出效益。

4.2 合理控制用地規模，完善補償機制

一方面要強化規模引導，改進年度計劃管控。對用地規模整體調控，實現“控總量、擠存量、提質量”；通過土地利用總體規劃，確定建設用地的規模、布局、結構和時序安排[3]。在編制城鎮建設用地規劃時，根據建設用地計劃指標，以及對城鎮發展的預測，確定城鎮建的規模，合理劃定城鎮建設留用地，合理分解和落實各項規劃主要指標，切實做好用地結構平衡工作。另一方面，土地利用總體規劃確定的約束性指標和分區管制規定不得突破，要嚴格用途管制，健全節約土地標準，加強用地節地責任和考核。河北省城鎮化在實際土地開發利用過程中要充分維護好和保障好園區居民的生活品質及失地農民的實際權益。其重點是要制定和完善多元化的征地補償機制和人性化的房屋拆遷制度。對因城鎮化進程確實需要征用附近農民土地的，要嚴格執行《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》及相關規定的要求，在征地之前，必須依法、認真、細致地做好聽證、公示工作，而不應置集體組織或者農民意見不顧而強行開展強拆強建工作；要按照 2012年11月28日國務院討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》的要求，切實執行征地補償數額規定，同時還可以通過土地和房產出租、入股等多種形式提高失地農民的補償數額，切實保障好農民的土地權益，為失地農民的生存和后續發展提供強有力的保障。

4.3 實現城鄉統籌發展，保障農民利益

河北省的財政投入要向農村傾斜，加強對農業的支持和保護，關鍵要增加對農業的投入。在土地利用中要加大農業基礎設施建設力度；擴大退耕還林規模，加強草原生態保護和建設，實現可持續發展；加強農村教育、科技、文化和衛生事業建設[4]，促進農村社會發展；增加對農業科技推廣、農業職業教育和農民技術培訓的投入；加大扶貧開發力度；結合農村稅費改革，探索對農業和農民實行補貼的各種有效辦法，逐步建立對種糧農民生產直接補貼的機制。城市和工商企業要吸納更多農民就業。必須落實“公平對待，合理引導，完善管理，搞好服務”的方針，善待農民工，為農民進城務工創造有利條件，做好服務和管理工作，讓城市盡可能多地吸納農村勞動力。大力提高城鎮化水平，讓更多農村居民變市民。必須加快改革戶籍制度，堅持大中小城市和小城鎮協調發展方針，走中國特色的城鎮化道路，隨著經濟社會發展不斷提高城鎮化水平。把轉移農村人口作為當前城鎮化的首要目標來考慮。要重視發展小城鎮，加快小城鎮建設步伐[5]。

[1]Zhoukr.中國新型城鎮化路徑探討[N].華夏時報，2013，20(1).

[2]青海省國土資源廳.關于全省第二次土地調查主要數據結果的公報[J].青海國土經略，2015.

[3]謝宏斌.中國新型城鎮化建設與高新區土地利用政策審視[J].改革與戰略，2013.

[4]聶華林，李泉.中國西部三農問題通論[M].北京：中國社會科學出版社，2012.

[5]高揚.為什么要統籌城鄉發展[J].求知，2004.

The Study about the Problem of Land Use in Hebei Province Under the Background of New Urbanization

REN Lina ZHANG Xinyue

(Hebei University of Geosciences Hebei Shijiazhuang 050031)

According to the present situation of land use that the Hebei province urbanization development level and the level of economic development is not coordinated，the provincial is imbalance in the development course of urbanization，land urbanization is faster than the urbanization of the population urbanization situation，agricultural land use occupy the mainly status in Hebei Province land use，according to the serious land waste，the unreasonable structure，the continued deterioration of the ecological environment problems，in the premise of the thorough understanding about the connotation of new urbanization，new urbanization in Hebei Province under the background of land use should put the concept of improve people's livelihood and ecological environmental protection in，and Hebei Province land use countermeasures are given from the three aspects of adjusting land use structure，adjusting the industrial structure，reasonably controlling the urban scale，perfecting the compensation mechanism，realizing the coordinated development of urban and rural areas and Safeguarding the interests of farmers .To promote the new urbanization in a solid and orderly way has important and far-reaching significance for Hebei.

new urbanization；land use；people-oriented；Urbanization of population

任麗娜，河北地質大學土地資源與城鄉規劃學院土地資源管理專業；張歆越，河北地質大學土地資源與城鄉規劃學院土地資源管理專業

F301

A

1673-288X(2016)06-0167-03

引用文獻格式：任麗娜 等.新型城鎮化背景下河北省土地利用問題探究[J].環境與可持續發展，2016，41(6)：167-169.