基于生態系統管理的濱海濕地保護與管理制度研究

溫榮偉 王金坑 方 婧 戴娟娟

(國家海洋局第三海洋研究所，廈門 361005)

?

基于生態系統管理的濱海濕地保護與管理制度研究

溫榮偉 王金坑 方 婧 戴娟娟

(國家海洋局第三海洋研究所，廈門 361005)

濱海濕地保護與管理制度的不健全是造成濱海濕地面積減少、環境惡化、生態系統服務功能退化的原因之一。目前，生態系統管理理念已被發達國家廣泛接受并運用于濕地保護與管理，針對我國濱海濕地保護與管理現狀，迫切需要運用生態系統管理理念來研究濱海濕地保護與管理制度。本文首先概括分析了我國濱海濕地保護與管理的現狀及存在的問題，其次對生態系統管理理論簡要介紹的基礎上，分析了濱海濕地實行生態系統管理的必要性，最終提出了三條基于生態系統管理的濱海濕地保護與管理制度：建立專門的濱海濕地保護管理機構、創建濱海濕地信息共享平臺及利用“多規合一”優化濱海濕地空間布局。將生態系統管理理念運用于濱海濕地保護與管理制度中，有利于實現濱海濕地資源的有效管理，實現濱海濕地自然、經濟、社會的和諧發展。

濱海濕地；生態系統管理；保護與管理制度；多規合一

濱海濕地是指沿岸線分布的低潮時水深不超過6米的濱海淺水區域到陸域受海水影響的過飽和低地的一片區域[1]。濱海濕地是擁有很強生態功能的自然綜合體，能為人類生產、生活提供豐富的資源，同時在促淤造陸、降解污染物、物質生產和提供生物棲息地等方面具有重要作用[2]。隨著沿海經濟的發展和人口的增長，人類加大了對濱海濕地資源的開發利用，諸如圍墾、灘涂養殖、圍填海工程、港口碼頭和城市建設等活動，造成了濱海濕地面積減少，環境惡化，生態系統服務功能退化。據2014年公布的全國第二次濕地資源調查數據顯示，我國濱海濕地面積為579.59萬公頃，占全國濕地總面積的10.85%，與2003年完成的第一次全國濕地資源調查相比較，濱海濕地面積減少了136.12萬公頃，減少率達22.91%，明顯高于全國濕地減少的平均速度[3]。自從我國加入《濕地公約》以來，我國政府在濱海濕地保護與管理方面開展了大量工作，并取得了重大進展，如將濱海濕地保護列入《中國海洋21世紀議程》和《中國海洋21世紀議程行動計劃》優先發展領域，設立濱海濕地管理機構并明確其職能，建立濱海濕地類自然保護區等[4]。但是，濱海濕地持續減少的命運并未終結，除了人類對濱海濕地資源的不合理開發利用外，濱海濕地保護與管理制度的不完善也是導致濱海濕地面積減少，環境惡化和生態系統服務功能退化的原因。在過去的十年里，政策制定者、管理機構和科學研究者都對基于生態系統的管理表現出濃厚的興趣[5]，以濕地資源、生態環境和社會經濟可持續發展為目標的濕地生態系統管理理念，已被澳大利亞、美國和英國等發達國家廣泛接受。為了更好的對濱海濕地進行保護和管理，目前迫切需要運用生態系統管理理念來研究制定濱海濕地的保護與管理制度。

1 我國濱海濕地保護與管理現狀及存在的問題

1.1 資源要素式管理，缺乏生態系統全局觀

濱海濕地是由土地、水、植物、動物等單要素資源構成的綜合體，是一個高度動態和復雜的生態系統。從我國法律層面來說，目前我國尚無一部針對濱海濕地保護與管理的專門性法規或條例[6]。現有的與濱海濕地保護相關的法律主要集中在《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》、《海洋自然保護區管理辦法》等法律條文中，其中《中華人民共和國海洋環境保護法》明確將濱海濕地作為直接保護對象納入法律條文中，而其他相關法律法規僅從濱海濕地的單項資源要素著手，規定了相應的保護措施和行政主管部門，多數可以從法律條文中涉及到“重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區”；“典型性、代表性的海洋生態系統，珍稀、瀕危海洋生物的天然集中分布區，具有重要經濟價值的海洋生物生存區”；“海洋自然保護區”；“沿海灘涂”；“鳥類棲息地”等關鍵詞句的描述中來體現對濱海濕地的保護與管理規定。這種立足于濱海濕地各構成要素的資源要素式管理方法，未從生態整體性和相關性角度著手，缺乏生態系統全局觀，有可能導致濱海濕地生態功能的損失，不利于濱海濕地的保護與管理。

1.2 多頭管理現象明顯，缺乏部門協作

由于海陸交互作用的復雜性，所形成的各種類型濱海濕地在植被類型、水文特征及沉積物類型上有顯著的不同[7]。結合目前我國現行的部門管理規章，涉及到濱海濕地保護管理的行政主管部門主要有海洋、林業、環保、農業、國土等主管部門，其中林業部門主要負責紅樹林濕地保護工作，海洋部門管理重點則是灘涂濕地、海草床和珊瑚礁，環保部門保護重點是河口濕地，農業部門側重于漁業品種保護區，國土部門把注意力集中在地質遺跡保護區。這種分類型的管理方法，有利于明確各相關管理部門的管理重點和職責，然而在實際保護管理過程中，由于各管理部門的協調與合作不充分，部門間尚未形成良好的協作機制，就會出現多頭管理現象，導致在濱海濕地保護、利用和管理方面的目標不同，行動不一致，不利于濱海濕地生態系統的統一規劃和管理。就濕地類型自然保護區而言，多數濕地類型保護區涉及多個行政區域和管理部門，無專門的權威機構對濕地進行統一管理，管理過程中存在職能交叉、政出多門、管理混亂等現象。例如，1997年成立的福鼎臺山列島市級自然保護區，保護區類型為海洋海岸，保護對象是海岸濕地、水禽，與2002年寧德市人民政府批準成立寧德市海洋生態市級特別保護區中的第五部分臺山列島厚殼貽貝繁育保護區，該區以保護野生厚殼貽貝繁育、棲息地為目的，空間上存在重疊，主管部門分別是林業部門和海洋部門，多頭管理現象明顯。

1.3 規劃各成體系，缺乏協調統一

濱海濕地地處海陸交匯區，涉及到濱海濕地相關的規劃從大層面來說可分為陸地規劃、海洋規劃和濕地保護規劃。目前我國針對濱海濕地的總體規劃尚未制定，但是國務院頒布實施的《全國海洋主體功能區劃》、《全國海洋功能區劃》以及有關部門制定的《全國濕地保護工程實施規劃》等都涉及到濱海濕地保護與管理的相關內容[8]。例如，《全國海洋主體功能區劃》非常重視濱海濕地、河口、海灣生態系統的保護，強調加快建設濱海濕地海洋特別保護區，規定重要濱海濕地區域禁止開展圍填海等改變海域自然屬性、破壞濕地生態系統功能的開發活動。然而，因不同規劃所依據的行政法理不同、在規劃期限、保障機制和實施力度等方面也存在差異，導致現有各類規劃的編制和實施自成體系相互掣肘，缺乏協調，行政主管部門空間管理目標多樣、相互沖突，無法對行政決策提供綜合性的有力支撐，影響規劃實施的效能。

2 運用生態系統管理理念進行濱海濕地保護與管理的必要性

2.1 生態系統管理理念

生態系統管理起源于傳統的林業資源管理和利用過程[9]。目前學術界對生態系統管理的含義還沒形成統一的觀點，在不同場合人們分別采用綜合生態管理、生態系統管理、生態系統方法等定義[10]。在國外學者Agee和Johnson(1988)指出生態系統管理涉及生態系統內部的結構和功能、輸入和輸出所進行的調控，認為生態系統管理應包含生態學上定義的邊界、明確強調管理目標、管理者間的合作、監測管理結果、國家政策層次上的領導和公眾參與等六個層面[11]后，1996年美國生態學會比較全面和系統的闡述了生態系統管理的概念，認為生態系統管理是有明確的管理目標，并執行一定的政策和規劃，基于實踐和研究并根據實際情況作調整，基于對生態系統作用和過程的最佳理解，管理過程必須維持生態系統組成、結構和功能的可持續性[9]。我國學者杜群(2012)在前人研究的基礎上，從環境與資源管理角度出發認為生態系統管理是指在充分理解和尊重生態系統組成、結構、功能和規律的基礎上，統籌兼顧生態、經濟、社會和文化的需要，采用多學科的知識和方法，對自然資源的利用、自然環境和生態系統的保護綜合地采取行政、經濟和社會的手段進行管理的策略和方式[12]。生態系統管理作為一種全新的管理理念和策略，它強調考慮社會、經濟、政治、文化因素對生態系統的影響，考慮人類社會在社會、經濟和自然生態方面的需求和需要，考慮健康的生態系統為人類提供的環境功能、服務和社會經濟效益及生態系統中的自然資源對人類福利和生計的需要的滿足；強調不同管理部門進行決策和管理時應進行協調和合作；強調建立一種跨越部門、行業或區域的、全社會參與的綜合管理框架[13]。

2.2 生態系統管理的原則

2.3 濱海濕地實施生態系統管理的必要性

濱海濕地擁有很高的生產力，集聚了豐富的生物種類，是天然的基因庫、種子庫，常作為居民用水、農田用水和工業用水的水源，具有凈化環境、減輕自然災害和調節氣候等功能[15]。由于人類的開發活動對濱海濕地的生態系統結構、生態水文過程及生物地球化學循環造成了嚴重干擾，導致了濱海濕地生態系統結構的退化、生物多樣性的減少和生態功能的損失。加之，現有的濱海濕地管理制度存在缺陷，部門各自為政，且相互競爭，加劇了濱海濕地環境的惡化。生態系統管理將人類視為自然系統的一部分，以維持生態完整性為總體目標，強調廣泛的協作和綜合性的決策，在維持生態系統健康、保護和修復生物多樣性方面具有重要作用。因此，將生態系統管理理念，運用于濱海濕地管理，可以實現濱海濕地資源的有效管理、功能的有效發揮和生態過程的有效控制。

3 基于生態系統管理的濱海濕地保護與管理對策

3.1 建立專門的濱海濕地保護管理機構，維護濱海濕地生態系統平衡

針對目前我國對濱海濕地所采用的資源要素式管理方法及濱海濕地管理部門眾多，部門間協調差問題，迫切需要建立專門負責濱海濕地保護管理的機構，從濱海濕地“自然-經濟-社會復合生態系統”進行整體考慮，對濱海濕地進行統一管理。專門的濱海濕地保護管理機構，以濱海濕地為管理單元，打破了傳統的行政界線，有效的解決跨行政區域、跨部門的環境與生態問題，大大提高了濱海濕地的保護與管理能力，有利于維護濱海濕地生態系統平衡，實現資源的可持續利用和經濟的可持續發展。

3.2 創建濱海濕地信息共享平臺，實現有效的監督管理濱海濕地的保護工作涉及多個行政主管部門，部門管理目標不同，各部門都會出于自身管理需要開展一些基礎數據調查，如“我國近海海洋綜合調查與評價”專項(簡稱“908專項”)和國家林業局組織完成的第二次全國濕地資源調查，各部門都掌握著與自身管理相關的信息資源，由于各部門協作較少，造成信息與資源的共享阻礙，給濕地管理帶來諸多困難。創建濱海濕地信息共享平臺，實現濱海濕地資源信息的共享，有利于促進各管理部門的協作，充分發揮各主管部門的優勢，使管理部門及時掌握濕地的各種開發活動，并實施有效的監督管理。

3.3 充分利用“多規合一”，優化濱海濕地空間布局

基于目前與濱海濕地相關的規劃眾多，各規劃自成體系，缺乏協調，為了便于濱海濕地的管理，目前迫切需要對濱海濕地的空間布局進行優化，解決空間規劃沖突，資源利用和保護等現實矛盾。“多規合一”的提出，并成功在福建省廈門市，河南省獲嘉縣等地開展試點工作，為濱海濕地空間布局提供了新的思路。研究制定濱海濕地保護規劃，充分利用“多規合一”平臺，加強與海洋功能區劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、環境保護規劃、旅游規劃等相銜接，明確濱海濕地的功能定位、保護現狀，確定保護目標、保護范圍、總體布局、重點任務、保障措施和可持續的利用模式。健全濱海濕地規劃體系，形成與海洋主體功能區定位相適應的濱海濕地生態空間格局，科學劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制和生態紅線管控要求。

4 結 語

濱海濕地保護與管理制度的不健全是造成濱海濕地面積減少、環境惡化、生態系統服務功能退化的原因之一。將生態系統管理理念運用于濱海濕地保護與管理制度的研究，有利于濱海濕地資源的有效管理，實現濱海濕地自然、經濟、社會的和諧發展。本文提出了三條基于生態系統管理的濱海濕地保護與管理制度：建立專門的濱海濕地保護管理機構、創建濱海濕地信息共享平臺及利用“多規合一”優化濱海濕地空間布局。其中利用“多規合一”，來優化濱海濕地空間布局，解決濱海濕地空間資源開發混亂現象，具有重大意義，值得進一步的深入探討。

[1]國家海洋局908專項辦公室.我國近海海洋綜合調查與評價專項-海洋災害調查技術規程[M].北京：海洋出版社，2006.

[2]Keddy，Paul A.Wetland ecology：principles and conservation [M].Cambridge University Press，2010.

[3]于秀波.如何守住8億畝濕地“生態紅線”[N].中國科學報，2016-02-01(1).

[4]關道明.中國濱海濕地[M].北京：海洋出版社，2012.

[5]Arkema K K，Abramson S C，Dewsbury B M.Marine ecosystem-based management：from characterization to implementation [J].Frontiers in Ecology & the Environment，2006，4(10)：525-532.

[6]李榮冠，王建軍，林和山.中國典型濱海濕地[M].北京：科學出版社，2015.

[7]陸健健，何文珊，童春富等.濕地生態學[M].北京：高等教育出版社，2006.

[8]印紅.濕地生物多樣性保護主流化的理論與實踐[M].北京：科學出版社，2009.

[9]Christensen N L，Bartuska A M，Brown J H，et al.The Report of the Ecological Society of America Committee on the Scientific Basis for Ecosystem Management [J].Ecological Applications，1996，6(3)：665-691.

[10]朱建國，王曦.中國濕地保護立法研究[M].北京：法律出版社，2004.

[11]Agee，J K and Johnson DR.Ecosystem management for parks and wilderness[M].University of Washington Press，1988.

[12]杜群.生態保護法論-綜合生態管理和生態補償法律研究[M].北京：高等教育出版社，2012.

[13]杜群.規范語境下綜合生態管理的概念和基本原則[J].哈爾濱工業大學學報(社會科學版)，2015(4)：18-28.

[14]蔡守秋.論綜合生態系統管理[J].甘肅政法學院學報，2006(3)：19-26.

[15]陸健健.我國濱海濕地的功能[J].環境導報，1996(1)：41-42.

Research on the Protection and Management System of Coastal Wetlands Based on Ecosystem Management

WEN Rongwei WANG Jinkeng FANG Jing DAI Juanjuan

(Third Institute of Oceanography，State Oceanic Administration，Xiamen 361005，China)

The unsoundness of the protection and management system for coastal wetlands is one of the reasons that caused the area decreasing，environment deterioration and the degradation of ecosystem services function of coastal wetlands.At present，the theories of ecosystem management are widely accepted and applied to the wetland protection and management by developed countries.To improve the protection and management status of the coastal wetlands in China，it is urgently needed for us to apply these ecosystem management theories to study the protection and management system on coastal wetlands.In this study，we generally summarized the status and existed problem of the protection and management on coastal wetlands in China；made a briefly introduction on the ecosystem management theories，and discussed the necessity of the application of ecosystem management system to coastal wetlands.On the basis of these，we proposed three coastal wetlands protection and management systems based on the ecosystem management theories：setting up the specific protection and management organizations for coastal wetland；establishing the coastal wetlands information sharing platform；taking advantage of the “multiple plans integration” to optimize the spatial layout of coastal wetlands.The application of ecosystem management theories to coastal wetlands protection and management system will benefit to the achievement of the effective management on the coastal wetlands resources and the harmonious development of the nature，economy and society of the coastal wetlands.

coastal wetlands；ecosystem management；protection and management system；multiple plans integration

溫榮偉，碩士，主要研究方向為海洋環境管理

王金坑，教授級高工，主要研究方向為海洋環境管理

X21

A

1673-288X(2016)06-0048-04

引用文獻格式：溫榮偉 等.基于生態系統管理的濱海濕地保護與管理制度研究[J].環境與可持續發展，2016，41(6)：48-51.